特种设备使用安全管理的地位变迁

李林贤

（陕西省石化压力容器检验站 西安 710054）

特种设备使用安全管理的地位变迁

李林贤

（陕西省石化压力容器检验站 西安 710054）

本文以压力容器的年度检查为例，阐述了特种设备使用安全管理在不同历史阶段，从最初的边缘化状态到成为安全管理结构中的重要环节，并最终以立法进行强力推动的地位变化过程。同时提出以此作为《中华人民共和国特种设备安全法》宣贯的切入点，强化使用单位对安全主体责任的认识。并对当前企业在实施使用管理的过程中，所面临的一些主要问题提出相应的解决思路。

使用安全管理 安全主体责任 宣贯 年度检查 思路

改革开放以来，经过多年的探索和发展，我国特种设备安全已经初步形成了行之有效的监管体制，特别是在源头治理环节所取得的监管经验，使特种设备的安全可靠性得到很大提升。但是随着特种设备数量的迅速增长，再加上技术进步和节能需要，特种设备有了大型化、复杂化、高参数化的趋势。工况的日益苛刻、数量的增长以及分布的广泛化，这些因素的多重叠加，对我国原有的特种设备安全监管模式，提出了多方面的挑战。为了应对这种严峻的安全形势，强化特种设备安全监管的法律效用，在继2003版《特种设备安全监察条例》出台10年后，2013年6月29日我国适时发布了《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《安全法》）。这部法律最鲜明的特点是与时俱进、强化执行。特别是第十三条有关企业安全主体责任的规定，使我国特种设备全过程的安全监管体系，在执行基础上有了根本性的改变。

但是在《安全法》已经实施3年后的今天，有许多使用单位的特种设备安全管理体系，依然普遍在延续旧有的状态和思路，观念上还停滞在十多年前“以检代管”的错误认知当中。究其原因，在于企业在思想上没有真正完成安全责任主体的认识转换，其主要负责人或从制度建设中的成本考虑，或受法制意识淡薄的影响，没有对《安全法》在安全主体责任方面的根本性变化，引起足够的重视。

要改变这种现状，促使安全主体责任意识在企业间的真正落实，《安全法》的宣贯就成为当务之急。法律的宣贯需要契合实际，需要找到一个恰当地切入点，才可能获得预期的效果。下面就以特种设备中安全监管历史最久、法规体系相对最完善的压力容器为例，以年度检查这个环节在法规标准发展历程中的重要性变迁，来阐述特种设备使用安全管理的地位变化。通过这个地位变化的过程，来明晰和强化人们对安全主体责任的理解和认识。

1 选择年度检查为主线的依据

在特种设备的全生命周期中，使用环节是跨时最长，变化最多，管理层次最复杂的一个环节。“2015年，特种设备总量达1100.13万台。全国共发生特种设备事故和相关事故257起，死亡278人，受伤320人。按发生环节划分，发生在使用环节219起，占85.21%。[1]”从以上特种设备的数量和事故多发环节这两个数据，可见使用安全管理已成为目前我国特种设备安全监管亟待解决的最主要的问题。

1.1 最具代表性

年度检查是最能代表使用管理执行状况的项目。首先，年度检查项目所包含的内容，几乎涵盖了使用管理的所有环节；其次，年度检查的执行过程，同时也是对管理制度以及日常维保等各个环节的符合性评价。可以说年度检查的完成质量完全可以体现企业在使用管理方面的综合能力。

1.2 错误认识的根源

使用安全管理的实施主体是企业。从1982到2003年以前，由于我国特种设备安全监管以源头治理为主要任务，在这长达二十多年的阶段中，年度检查始终处于边缘化地位。这种边缘化地位使企业普遍忽视了它在安全管理中的重要性，再加之长时期的潜移默化，让“以监代管”“以检代管”的错误认识根深蒂固，自行检查和年度检查因此处于一种可有可无地尴尬境地。

这种思想上的“惯性”对当下使用管理的推进造成了相当大的障碍。只有通过加强宣传，让企业及其主要负责人认识到，定期检验只是使用安全管理所有环节的其中之一，只能对使用安全管理起到技术支撑的作用，它代替不了使用单位对特种设备的自行检测和维护保养。其中更为重要的一点是，要让企业认识到，在《安全法》的框架下，检验机构不可能替代企业来承担企业作为主体的安全事故责任。

因此要改变企业对使用管理的错误认识，就必须抓住错误认识的根源——年度检查这条主线。

1.3 历史跨度长，变化最显著

年度检查属于定期自行检查，一般由使用单位自己进行；定期检验是由特种设备检验机构按照一定时间周期，在压力容器停机时进行的检验。由于停机时无法再现压力容器的真实工况，而且定期检验是由外来检验人员进行的，因此在实际工作中，检验机构无法对压力容器运行时的环境影响、工艺特点、本体的运行表现，以及安全附件状况等关键内容做直接见证。特别是对工艺、环境以及运行状况的了解程度，检验机构的检验人员在这些方面都无法与使用单位的技术和安全管理人员相比，而这些因素恰恰对压力容器的安全状况评价有着直接地影响。

因此年度检查和定期检验两者是相辅相成的。年度检查属于过程管理，定期检验属于符合性验证。年度检查为定期检验提供数据支持，使检验方案更完整更有效；而定期检验又为包含年度检查的使用管理提供技术支撑，使年度检查更具针对性。

但是年度检查和定期检验这种相辅相成、几成并列的关系并不是起初就有的。20世纪80年代初期，由于历史原因，我国特种设备安全监管的基础非常薄弱，但是监管机构克服困难，从实际出发采用了分阶段、抓主要矛盾、梯次推进的方式，通过二十多年的努力和探索，首先解决了源头治理问题；后来再通过行政监管完成对特种设备的全过程管控；最后以《安全法》的实施来推动以企业为安全责任主体的多元共治。到目前已基本完成了一套以人为本的特种设备安全监管体系的整体构建。

在这个监管体系地发展演变过程中，压力容器年度检查的地位变化极具代表性。作为使用管理的一个环节，年度检查几乎跟随了改革开放后，特种设备法规标准发展的整个过程。最初它以外部检查的名称出现在1981年颁发的《压力容器安全监察规程》中，但是因为没有受到立法支持，与定期检验的重要性相比，基本处于可有可无的地位；直到2003年《特种设备安全监察条例》对特种设备有了自行检查的要求，年度检查才真正有了法律地位，不过由于安全责任主体的界定没有明确，对使用管理地位改变的推动作用有限；2013年《安全法》明确规定了企业的安全主体责任，使年度检查和定期检验成了使用管理中重要性并列的相辅相成的两个环节。在这个大的历史跨度中，前后对比，年度检查的地位变化可以说是天壤之别。

笔者以特种设备法规标准体系中，最高层次的《特种设备安全法》和《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》）两者的历史分界，来梳理改革开放以后压力容器年度检查在法规标准中的地位变化。

2 年度检查在法规标准中的历史沿革

2.1 各阶段的主要规定及变化

●2.1.1 第一阶段

1982年，国务院颁布《锅炉压力容器安全监察条例》，为建立我国锅炉压力容器安全监察制度提供了法规依据。

在1982版《条例》中没有提及年度检查的内容，只有定期检验的要求。不过同时期的技术规范，1981年颁发的《压力容器安全监察规程》中有三个条款涉及年度检查（即：外部检查）的内容。其中第71条提到，容器的定期检验，分为外部检查，内外部检验和全面检验。检验周期应根据容器的技术状况和使用条件，由使用单位自行确定，但每年至少进行一次外部检查，每三年至少进行一次内外部检验。每六年至少进行一次全面检验。[2]

条款中提出的外部检查，就是年度检查的前身，并在其后的第72条规定了外部检查的内容。

1990年劳动部先后在2月和5月颁布了《在用压力容器检验规程》（以下简称《检规》）和《压力容器安全技术监察规程》（以下简称《容规》）。两个规程中有关外部检查的内容与1981版《容规》没有大的变化，但首次将外部检查与安全状况等级为4级的监控进行了关联：“第22条 外部检查内容……10.安全状况等级为4 级的压力容器监控情况。[3]”

《容规》在1999年再次进行了改版，和1990版相比较，主要变化除了适用范围有所扩大外，就是将压力容器的安装和修理改造纳入监管范围。有关年度检查的内容仍然没有什么变化。

●2.1.2 第二阶段

2003年，是特种设备安全监察具有里程碑意义的一年，更是特种设备使用安全管理具有里程碑意义的一年。

当年3月发布的《条例》首次提出了企业全面负责的概念，并在特种设备的使用一章中的第二十七条规定：“特种设备使用单位应当对在用特种设备进行经常性日常维护保养，并定期自行检查。特种设备使用单位对在用特种设备应当至少每月进行一次自行检查，并做出记录。特种设备使用单位在对在用特种设备进行自行检查和日常维护保养时发现异常情况的，应当及时处理。[4]”

随后相关技术规范进行了相应的修订，2004年，国家质检总局制定了2004版《检规》，为了与《条例》的制度和要求相统一，《检规》首次将年度检查单独立章，并细化了年度检查的内容和要求。《检规》中，年度检查作为经常性维护保养和自行检查所获得数据的阶段性处理和简单评价，其重要性和全面检验是同等的、并列的。

2009年发布的《固容规》，根据《条例》的规定细化和强化了使用管理的章节内容。

2013年1月，国家质检总局同时颁布了修订后的《检规》和《压力容器使用管理规则》。为了进一步厘清使用单位、检验机构、监察机构的义务，落实各方责任，“考虑当前压力容器产权单位的特征，增加了压力容器使用单位年度检查的内容，提出了压力容器使用管理具体要求，以指导和规范压力容器使用管理工作[5]。”

年度检查是使用管理的一个环节，《检规》属于定期检验的技术规范。2013年在修订中将年度检查从《检规》迁移到《压力容器使用管理规则》从内容归属上是恰当地。而且通过这样地分割，也强化了企业与检验机构的责任划分。

●2.1.3 第三阶段

2013年6月发布的《安全法》虽然在使用的日常维保和自行检查条款中，其内容沿袭了2003版《条例》的内容，但是它首次将定期自行检查上升到法律层次，并且通过企业安全主体责任的明确，也使定期自行检查的执行性得到了保障。

2.2 各阶段变迁规律及原因分析

●2.2.1 第一阶段

从1982年到2003年这个长达二十多年的阶段，年度检查（外部检查）作为一个非强制性的类似于建议性的条款，在安全监管体系中没有多大的存在感。与之相对应的是，由劳动部1989年制订、1993年修订的《压力容器使用登记管理规则》中，仅仅就登记做出了要求，这个规则体现了行政监管上的源头治理特征。当然，这种现象与当时安全监管的侧重点有关，也与当时安全监管的行业整体力量和认识有关。

在这个阶段，安全监管机构囿于当时基础薄弱，集中力量主抓源头治理，从实际出发，面对材料和制造这些涉及安全的根源环节，通过严格的许可和监管制度，大幅度提高了特种设备的安全可靠性。

在后期，监管部门对专注于源头治理的局限性有所认识，开始将力量投向安装和修理改造，但年度检查始终处于尴尬的地位，究其主要原因一是对使用安全的重要性认识有限，二是缺乏立法的支持。在1982版《条例》中，没有年度检查的内容，因此更谈不上法律责任，这对特种设备使用安全管理的工作开展，不但没有起正面作用，甚至产生了将使用安全管理边缘化倾向。

随着特种设备数量和工况条件的提升，使用环节成为特种设备安全形势最严峻的一环，这个环节在管理体系中的缺失，严重影响了特种设备安全监管的完整性和全面性。

●2.2.2 第二阶段

2003年的《条例》中提出，对在用特种设备应经常性日常维保，并每月至少进行一次自行检查。这一点不论是在管理内容还是检查频率的规定上都超越了以往《容规》与《检规》的要求。安全监管机构面对特种设备安全新形势与使用安全管理难以推动的现实，针对性地首先解决了使用安全管理的身份这个根本问题，并且在管理结构上也使特种设备全生命周期的安全管理具备了完整性。

使用安全管理是2003版《条例》的新内容，新内容的执行必然涉及既有体制在方法和经验方面的适应度问题。从这个阶段整个过程来看，技术规范的修订过程，也是对《条例》的执行进行探索和完善的过程。以《压力容器使用管理规则》的颁布为标志，使用管理基本完成了制度化构建。并通过年度检查项目和各个条款中的具体要求，进行了管理层次上的优化和执行上的规范化指导。

为了适应新的安全形势，《条例》在监察内容和责任界定上，做出了很大突破。但是立法的高度和执法的程度是一个永恒的矛盾。在《条例》执行过程中，难免会遇到这样那样的障碍。

首先，基于过去的经验，安全监管机制和行政法规偏重于依赖行政监督和检验机构的作用，在这个机制中，企业处于配合和服从的角色，这从思想上弱化了企业在安全主体责任方面的认知，在使用管理基础薄弱的现状下，严重影响了安全监督的执行效果。

其次，企业存在认识上的“思维惯性”，旧有的那种“以监代管”“以检代管”，以应付对付行政监督为主要手段的错误观念仍在企业中延续。

另外，我国特种设备安全监管所取得的成果（如：2015年特种设备万台设备死亡率为0.36[1]），低事故率和低死亡率却反过来使企业在安全意识上产生了“惰性”，丧失了安全管理中应有的风险防范意识。

这几点当中，第一点是所有问题的根源。特种设备立法层次低，安全责任主体不够明确等因素，造成了企业存在投机、应付心理。这种思想上对安全的“淡漠”，让使用管理的实施在企业层面丧失了主动意愿。

●2.2.3 第三阶段

从上而下的行政监管，在历史上起到不可替代的作用，但是面对广度和深度都不可同日而语的新的特种设备安全形势，单纯依靠老办法老经验就有了局限性。在继续加强监管的同时，走群众路线激发自下而上的主观能动性，才是开启特种设备安全监管新局面的钥匙。

2013年6月发布的《安全法》就是用来激发这把钥匙的最有效的工具。

《安全法》的核心是确立了企业的安全主体责任。它的实施会有效地激活企业安全管理的主观能动意识，使特种设备全过程的安全监管，具备了可执行性。它的发布，使企业从实施者的角度进入了管理者的角色，首次为我国特种设备安全监管事业，开创了一个真正地多元共治的新时代。

从以上内容，大家可以清晰地看到年度检查30多年来的地位变化脉络，从最初的边缘化状态到成为安全管理结构中的重要环节，从作为全面检验的附属到重要性与全面检验并列，并且最后作为使用管理中最重要一环被强力推进的过程。

使用管理走到前台，是安全监管适应时代的必然，也是特种设备安全现状的要求。整个历史过程中监管方式的革新和监管重心的迁移，都围绕着安全这一监管所服务的最终核心目标来进行。从2003《条例》到2013年《安全法》，监管的重心已经发生了根本性的改变，监管层已经认识到，只有使用单位树立了安全主体责任意识，在使用管理上有了主动性，才能谈得上全生命周期管理，才能真正发挥多元共治的效用。

因此，使用管理将是以后长时期的执法重点，作为安全主体责任人，企业必须改变思想上的旧有思维，改变行动上消极应对的错误行为，尽快树立使用管理就是服务自身的思想认识。

3 使用管理面临的实际问题和解决思路

《安全法》是进一步推动安全治理的基础，在解决了企业主观能动性的问题之后，使用管理的实施质量，就成为整体提升特种设备安全监管水平的要点。但是由于不同企业在重视程度、资源配置以及专业技能等各方面的差异，就使使用管理的执行效果产生了或多或少的偏差。

为了减小这些偏差，在使用管理过程中至少需要解决以下几个问题：

1）使用管理制度化建设的规范化问题；

2）使用管理的专业化要求与企业管理人员的专业水平之间的矛盾；

3）增加的工作量与配置人员执行能力的矛盾。

针对这些实际问题，大家可以相应参照以下思路：

1）不同的企业不同的人员，其管理水平必然存在着差别，管理制度的规范化和适应性直接影响着管理的实施效果。面对管理水平参差不齐的企业群体，监管机构应当在不同行业树立一些使用管理方面的“样板工程”，并促成企业间的相互交流，争取短时期内快速提高我国特种设备使用管理的整体水平；

2）针对使用安全管理的专业化要求，应该充分发挥检验检测机构的技术支撑功能，在定期检验报告的结论中，针对重要设备或者需要监控的设备，检验人员应该对该设备的年度检查或者自行检查提出技术指导。同时年度检查或自行检查的报告中，也应该详细说明其执行情况。

3）在线监测将是未来特种设备使用安全管理的重要手段。目前监管机构在政策上鼓励相关技术研发的同时，开始积极引导企业运用感知设备、互联网+、大数据等新技术手段，实施对重点装备的在线监测管理，在保证工作质量的同时，达到降低工作强度提高管理水平的目的。另外，使用管理是执行基于风险的检验（RBI）的前提，同样也是执行RBI检验的障碍。针对目前行业整体的使用管理水平，政策上应该鼓励和提倡检验机构采取与在线监测相结合的方式，加强推广RBI检验，从而有效降低运营成本，提高企业运用新技术的动力。

[1] 质检总局关于2015年全国特种设备安全状况情况的通报[J].中国特种设备安全，2016，32（04）：15-16.

[2] (81版)压力容器安全监察规程[S].

[3] (90版)在用压力容器检验规程[S].

[4]（2003版）特种设备安全监察条例 [S].

[5] TSG R5002—2013 压力容器使用管理规则[S].

Transition of the Importance of the Special Equipment Operation Safety Management

Li linxian
(Shaanxi Petrochemical Pressure Vessel Inspection Station Xi'an 710054)

Taking the annual inspection of pressure vessel as the example, this article introduces the history of the special equipment operation safety management which was marginalized at first, then was considered as the significant stage in safety management structure, and finally was pushed to a remarkable place by legislation.Meanwhile, it is the entry point of propaganda and implementation for safety law, which can impress operation department on the consciousness to safety subject duty. This article also presents the solution for main problems during the implementation utilization management process.

Implementation safety management Safety subject duty Propaganda and implementation Annual inspection Solution

X924

B

1673-257X（2017）10-0050-05

10.3969/j.issn.1673-257X.2017.10.013

李林贤（1970～)，男，中专，工程师，从事特种设备检验工作。

李林贤，E-mail： lilx163@163.com。

2017-01-20）