论土壤污染防治中的公众参与的保障

摘 要 2016年10月1日开始施行的《湖北省土壤污染防治条例》是首个地方土壤污染防治法，健全了土壤污染防治的法律制度。本文重点围绕该法第六章的信息公开与公众参与制度，对土壤污染防治中的公众参与进行分析评价以及提出建议。本文认为，土壤污染防止中的公众参与要从设立公众代表委员会，建立土壤环境质量信息系统，建立土壤环境质量信息系统，加强土壤环境宣传教育等方面来完善。

关键词 土壤污染 防治 公众参与

作者简介：刘畅，武汉大学法学院环境与资源保护法学专业2014级硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.020

一、土壤污染防治中公众参与的内涵

公众参与，即在环境保护领域中，一切单位和个人均有权通过一定的途径，参与与其环境权益相关的活动。韩德培先生认为公众参与应主要从立法、宣传教育、信息公开、公益诉讼及民间环保组织等五个方面来具体实现。①汪劲教授在此基础上，基于新《环境保护法》出台的背景，将公众参与的实现方式进行了细化：突出公众参与在环境影响评价和环境许可程序中的作用，建立相应的行政和司法保障制度，鼓励各类非政府环境组织代表公众参与环境决策，同时重视环境信息公开和环境公益诉讼的运用。②公众参与涉及到公众的各项环境权益，对推动环境保护工作的开展有着重要的作用。

2015年9月1日施行的《环境保护公众参与办法》对公众参与进行了专门立法，第二条明确规定了公众参与的范围，即参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动。土壤污染防治中的公众参与在2013年《国务院办公厅关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》中被提到，其内容涵盖信息公布、宣传教育、对企业进行土壤环境评估等方面。但由于其立法地位较低，公众参与在土壤环境保护中的地位还没有强有力的法律保障。

二、我国土壤污染防治中公众参与的现状

（一）政府对环境信息公开具有消极性

信息公开是公众参与的基础。某律师曾向环保部申请公开全国土壤污染信息，却遭到环保部的拒绝。该事件当时在社会上引起了轰动，国家历时8年、耗费几个亿的资金收集的土壤污染数据却不向社会公开，这引起了社会公众极大的不满。这一事件促进了政府信息公开，环保部和国土资源部在2014年公布了《全国土壤污染调查公报》。土壤污染数据的公开并没有引起社会恐慌，而是提高了人们对土壤污染的重视，加强了公众对土壤环境保护的参与。从该事件可以看出，政府对土壤环境信息的消极公开，会引起公众对政府的不信任，不利于土壤污染环境保护工作的开展，也不利于增强公众的环境保护意识。由于我国人口数量庞大，出于对社会安定性的考虑，政府在公开信息时并不积极主动，公开的信息不完整。但是，土壤污染事关公众的切身利益，信息公开反而会增强公众的环保意识和环保责任感。

（二）土壤环境保护知识的宣传教育工作不足

我国环境污染群众举报案件主要集中在废气、废水及噪声污染，很少涉及土壤污染。这主要是因为土壤污染的专业性较强，而公众缺乏相关专业知识，很难对污染土壤的违法行为进行举证。这阻碍了公众参与土壤污染监管。③公众参与土壤环境保护的前提是公众对土壤环境保护知识的了解。土壤污染具有很强的专业性，并且其隐蔽性、滞后性等特点致使人们忽略了土壤污染的严重性。环境保护宣传教育是解决这一问题的有效措施。虽然政府相关网站公布了环境知识，但是其被公众实际获取的程度仍然较低。综上所述，环境宣传教育工作的方式还不够多样化，效果并不理想，涉及土壤污染方面的宣传教育更是非常欠缺。

（三）土壤污染防治中公众参与缺乏法律保障

我国《土壤污染防治法》目前还在起草阶段，尚未出台。地方土壤立法也非常欠缺，仅湖北省和福建省出台了土壤地方法律法规。《湖北省土壤污染防治条例》设专章规定了公众参与制度；《福建省土壤污染防治办法》未设公众参与专章，但第13、14、15、36及第40条规定了公众参与的相关内容。我国目前涉及到公众参与的专门法律法规包括：2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》、2007年《政府信息公开条例》、2015年《环境保护公众参与办法》以及其他在《宪法》、《环境保护法》中对公众参与的原则性规定。总的来说，公众参与的法律法规比较缺失，并且法律效力等级较低，主要是行政法规、部门规章和地方法律。土壤污染防治中的公众参与必须在立法中记性具体详细的规定，才能保障公众的参与权利、参与方式、救济途径等得到贯彻落实，从而促使公众真正参与到土壤环境保护中去。

三、对《湖北省土壤污染防治条例》中公众参与规定的评析

《湖北省土壤污染防治条例》设专章详细规定了公众参与制度，凸显了对公众参与的重视。其主要包括七个方面的内容：

第一，建立土壤环境信息公开制度。具体包括两个方面：一是土壤环境信息公开与发布制度，为公众参与和监督土壤污染防治工作提供便利。第49条明确了负有土壤污染防治监督管理职责部门的信息公开的职责，要求相关部门编制土壤环境信息公开指南，并确定土壤环境信息公开的事项；二是土壤环境质量状况定期公布制度，第50条规定省级政府应定期公布本行政区域内的土壤环境质量状况，县级政府环境部门应公布土壤污染严重的单位名称和个人姓名。第50条第三款同时也规定了企业信息公开的义务，要求土壤污染高风险行业企业应当依据国家环境信息公开有关规定，公开其产生的污染物的名称、排放浓度、以及污染防治设施情况等，接受社会监督。该法条将土壤环境信息公开制度进行了细化，明确了信息公开的主体——政府和部分企业土壤环境信息公开的不同内容，大大提高了信息公开制度的可操作性。

第二，公众建议权和举报权。第51条规定了公众建议权的主体、形式和范围：首先，明确任何单位和个人都有权对决策活动提出意见和建议；其次，列举了公众建议权的行使途径包括听证会、论证会、座谈会等；再次，规定了应当听取公众意见的范围，即除依法需要保密的情形外，土壤环境保护有关标准的制定、项目审批、环境影响评价、污染修复方案等与公众土壤环境权益密切相关的事项。第53条规定了公众举报权：首先明确了公众保护土壤环境、防治土壤污染的义务；然后规定了举报的范围是对污染土壤环境或者不依法履行土壤污染防治监督管理职责的行为。最重要的是，该法条第三款规定了举报人的保护措施和激励措施，即“接受举报的机关应当对举报人的信息予以保密，对举报查证属实的，给予奖励。”该法条不仅规定了公众享有举报权，并且以法律明文规定对举报人进行保密和奖励，这使得公众举报权不会成为一纸空文。

第三，建立环保诚信档案，强化生产经营者的土壤环境保护责任。诚信档案由环境保护主管部门建立，内容包括：生产经营者在土壤环境保护方面的守法和承担环境保护责任的情况。环保诚信档案应向社会公开，作为企业信用、财政支持、银行信贷和上市融资等重要依据。由于环境保护需要企业花费较大的资金技术成本，生产经营者未来追寻利益的最大化往往都会怠于履行环境保护的义务。而环保诚信档案关系到一系列与企业利益息息相关的事项，将会直接或间接影响生产经营者的企业形象和经济效益。环保诚信档案的设立，将促使企业积极主动承担土壤环境保护的责任，促进土壤污染防治工作的开展。

第四，建立土壤污染防治市场化机制，规范第三方机构。由于土壤污染防治专业性强，涉及到土壤环境质量调查、土壤环境监测等方面的工作对技术、设备、工作人员要求较高，若全由政府负责，将会带来巨大的工作量和资金投入。第54条规定县级以上政府应当采取激励措施，鼓励第三方开展与土壤污染防治相关的土壤环境监测、土壤环境风险评估和土壤污染控制与修复等，建立土壤污染防治市场化机制。由第三方承担这些专业性的工作可以减少政府的工作量，并且由专业机构负责能促使数据信息更加科学准确。建立市场化机制，能扩大第三方机构的资金来源，减少政府的资金投入。同时，市场化运营将带动第三方机构的积极性。

第五，规范土壤污染诉讼支持制度。土壤污染诉讼的专业性强，技术难度大，普通公民和小企业无法进行诉讼。对此，第55条具体落实了土壤污染和破坏中的公益诉讼，并对提起公益诉讼的组织和受害当事人提供诉讼支持。由土壤污染防治监督管理部门和有关社会团体支持诉讼，主要是在确定污染源、污染范围以及污染造成的损失等事故调查方面提供帮助。这主要是侧重于技术层面的支持，因为土壤污染调查、鉴定等技术难度大。同时，第55条第三款也规定了土壤环境公益诉讼法律援助制度。该法条比较全面的涵盖了土壤污染诉讼的相关诉讼制度，包括公益诉讼、诉讼支持、法律援助。

四、对完善土壤污染防治中的公众参与的建议

《湖北省土壤污染防治条例》对土壤污染防治中的公众参与进行了全面且详细的固定，但在相关制度的具体落实上还需进一步细化。对此，笔者对一些具体的实施措施提出建议：

第一，可以考虑在政府土壤环境保护部门中设立公众代表委员会，保障公众参与权的实现。日本通过在各级环境管理机构中设立由专家学者和社会有关团体及市民代表等组成审议会和咨询机构来保障决策的科学性和民主性。④我国可以借鉴日本的经验，设立符合我国国情的公众代表委员会。该委员会应按比例包含专家、公民、企业、其他组织，代表了社会公众的意见。在进行与土壤环境相关的决策时，公众代表委员会必须去收集公众的意见并进行整理，然后提交政府相关部门，政府应采纳公众代表委员会提交的意见。这实际上是让公众参与决策更加有序，督促政府在最终决策环节时必须考虑公众的意见。

第二，建立土壤环境质量信息系统。德国的土壤污染信息传递制度促使联邦政府利用各州的土壤状况信息数据资料建立全国土壤状况信息系统，以加强土地污染风险的公共信息应对，确保对土壤污染的预测。⑤我国虽然已经公布了《全国土壤污染调查公报》，但土壤污染状况是不断变化的，应当借助互联网技术，建立土壤环境质量信息系统，定期更新数据，让公众更了解土壤环境质量状况，增强环保意识。同时，也有利于中央对地方的土壤环境质量进行监督管理。

第三，丰富信息公开的形式，保障公民知情权真正得到实现。虽然环境信息公开制度已经建立，但实际上公民却很难有效地获得有关信息。有一些环境信息虽然在政府官方网站上有公布，但是普通老百姓并不一定知道这些网站，尤其对于不熟悉互联网的大部分群众来说更是难以知悉这些信息。可通过新闻网站、报纸、微博、微信、社区宣传专栏等这些易于被公众获得的形式向社会发布土壤环境信息。

第四，加强土壤环境宣传教育，落实环境宣传教育的质量。环境宣传教育在实际中往往停留于“喊口号”阶段，并没有真正达到使公众了解环境保护基本知识的效果。环境宣传教育需要顺应时代发展，运用现代媒介形式，通过互联网、广播电视媒体、社区等进行土壤环境宣传教育，普及土壤环境基本知识；同时，要重视对学生的环境教育，不应仅停留于理念性的宣传，应将环境科学知识以及相关法律纳入到学校的基础课程中。

五、结论

公众参与是环境保护的一项重要原则，更应是土壤污染防治中的重要内容。保障公众切实地参与土壤环境保护，既是对公众环境权益的保护，也是对政府土壤污染防治工作的监督和制约，促进政府决策民主化、科学化。《湖北省土壤污染防治条例》对公众参与以专章规定，凸显其重要地位，并且全面详细的规定了公众参与的主体、形式、救济等相关内容。我国土壤污染状况形势严峻，土壤污染事关百姓的人身健康安全，公众参与土壤污染防治不应只是原则性的规定，它必须通过具体立法落到实处。

注释：

①韩德培.环境保护法教程（第七版）.法律出版社.2015.

②汪劲.新《环保法》公众参与规定的理解与适用.环境保护.2014（23）.

③刘召峰.上海市土壤污染防治公众参与评价及对策建议.绿色科技.2015（6）.

④荆海慧.我国土壤污染防治管理体制法律研究.东北林业大学硕士学位论文.2009.

⑤韩梅.德国土壤环境保护立法及其借鉴.法制与社会.2014.