新形势下新疆地下水超采治理思路与对策

李英连，吴 彬，杜明亮

（新疆农业大学水利与土木工程学院，830052，乌鲁木齐）

新形势下新疆地下水超采治理思路与对策

李英连，吴 彬，杜明亮

（新疆农业大学水利与土木工程学院，830052，乌鲁木齐）

为加强新疆地下水超采区治理工作，在对新疆地下水资源开发利用现状、地下水超采情况及近年治理措施进行分析的基础上，结合最严格水资源管理制度落实情况，针对新疆地下水超采的成因、引起的环境地质问题及水资源禀赋条件，提出了新疆地下水超采区治理的措施和建议。具体包括：建立健全地下水禁采区管理制度，制定退耕减水政策，加强地下水开发利用监督管理，制定地下水超采治理与管理评估考核方案等。

地下水超采；总量控制；管理制度；新疆

近年，地下水超采导致了一系列严重的生态环境问题，引起社会各界的高度关注，国家先后出台一系列保护地下水资源、治理超采的法规和文件，并开展了地下水超采综合治理试点工作。2015年新疆被纳入全国地下水超采综合治理与管理专项工作中。新疆气候干旱，生态环境脆弱，地下水超采形成的原因及产生的后果与内地省份有很大不同。新形势下，最严格水资源管理制度的实施，为地下水超采区的综合治理与管理创造了有利条件。如何利用这一条件，提出新疆地下水超采区综合治理与管理的措施，是当前新疆地下水资源管理工作的当务之急。

一、地下水超采治理面临的形势

1.地下水开采总量及近年变化情况

新疆平原区地下水总补给量337.6亿m3，地下水资源量332.1亿m3。近期地下水可开采量151.9亿m3，中期地下水可开采量111.2亿m3。与多年平均相比，2010—2013年地下水资源量偏多7.2%～11.5%，2014年偏少8.9%。

近年，新疆地下水开采量呈增长趋势，从2000年的56.50亿m3，增长到2014年的131.35亿m3。2014年新疆地下水用水结构：城镇生活7.60亿m3、工业9.10亿m3、农村生活1.42亿 m3、农业灌溉113.32亿m3，分别占全疆地下水开采总量的5.79%、6.86%、1.08%、86.27%。

2.地下水超采状况

根据2006年地下水超采区划定工作，新疆地下水超采区分布在吐哈盆地、天山北坡经济带和塔城盆地，地下水超采区超采量17.02亿m3，超采区总面积2.70万km2，划定了乌鲁木齐、吐鲁番、哈密、昌吉、奎屯、塔城、石河子等市州9个浅层地下水超采区。

根据2014年地下水超采区复核工作，新疆地下水超采区数量由9个增加到15个。新增吐鲁番市托克逊、博州博乐、巴州库尔勒、巴州和硕、塔城地区乌苏、塔城地区沙湾等6个超采区。超采区面积由2.70 km2增加到4.30 km2，超采量由17.02亿m3增加到33.16亿m3。

从各地情况来看，乌鲁木齐、吐鲁番、托克逊、哈密、石河子的超采量属于稳定或略有减少，超采增长趋势基本得到了控制。昌吉州、博州、巴州、奎屯、塔城地区超采量仍在增加。另外，南疆巴州、阿克苏、喀什、和田未超采地区的地下水开采量持续增长，已处于临界超采状态。新疆地下水超采形势严峻，加强地下水管理与保护刻不容缓。

3.地下水总量控制指标

根据国务院下达的 “三条红线”控制指标，新疆（含兵团）2015年、2020年、2030年地下水用水量控制指标均为75.00亿m3。根据《新疆地下水资源保护规划报告》，2020年新疆地下水用水总量控制指标 79.62亿m3，2030年地下水供水量75.0亿m3。2014年新疆地下水实际开采量已达到131.35亿m3，要完成控制指标，需要压采地下水56.36亿m3。按照分阶段实施方案，2020年压采量53.35亿m3，2030年仍需压采3.01亿m3，地下水压采任务艰巨。

4.地下水超采引起的环境地质问题

地下水超采引起的环境地质问题主要有：土地沙化，沙尘暴频发，泉水、坎儿井干涸，灌区外围天然植被衰退，湖泊湿地萎缩等。另外，由于地下水超采，地下水水位持续下降，部分地区面临着地下水资源枯竭的危险。

土地沙化最为严重的是塔里木盆地、准噶尔盆地和吐哈盆地南缘。沙尘暴源区主要位于塔里木盆地和吐哈盆地。坎儿井主要分布在吐哈盆地，是极端干旱区利用地下水的一种独特方式。据统计，1949年，吐鲁番市有水的坎儿井1 084条，总流量16.11 m3/s，年出水量5.08亿m3，灌溉土地面积3.04万hm2。而2014年最新调查数据显示，有水的坎儿井只有214条，总流量3.64 m3/s，年出水量1.15亿m3。湖泊湿地退化问题主要为吐鲁番艾丁湖、博州艾比湖、塔城地区乌苏甘家湖、巴州和硕博斯腾湖。地下水是湖泊重要补给来源，由于地下水严重超采，入湖水量大量减少，影响湖泊湿地生态环境。

二、地下水超采区治理情况

1.工程措施

（1）常规节水工程

常规节水工程主要是水库工程建设和渠道防渗。水库建设提高了地表水供水保证率，减少了地下水开采量。截至2014年年底，全疆共有大型水库25座 （不包括电力系统水库），中型水库128座，蓄水工程供水量39.47亿m3。大型灌区改造、渠道防渗提高了水资源利用效率，减少了地下水开采量。2014年年底，全疆流量大于0.20 m3/s的渠道长18.80万km，衬砌长度6.97万km，防渗率36.90%。

（2）高效节水工程

高效节水工程的推广，提高了用水效率。据统计，新疆高效节水灌溉以20万hm2/a的速度增加，2014年全疆高效节水灌溉面积已达到220万hm2，占总灌溉面积的36%。据有关规划，至2020年，新疆高效节水灌溉面积将达到393万hm2，比现状年新增173万hm2；2030年，再新增27万hm2，达到420万hm2。

（3）退减耕地

新疆地下水超采的主要原因是土地过度开发。因此必须通过退减耕地，才能完成地下水总量控制指标。截至2014年，全疆退减耕地4.10万hm2，压减地下水开采量近3亿m3。根据有关规划，至2020年全疆退减灌溉面积53.33万hm2，至2030年累计退减灌溉面积93.33万hm2。

（4）地下水监控系统建设

从2010年开始，昌吉州和吐鲁番、哈密、塔城等地区启动了机电井IC卡智能计量设施安装工作。目前，全疆机电井安装计量设施近1.50万眼。

自1992年以来，国土资源部相继建设了全疆主要城市和地区的监测井，截至2010年年底共有各类监测点317个，监测区面积2万km2。2013年按照全面规划、分步实施的原则，全疆建设国家级浅层地下水监测站500个、国家级深层地下水监测站480个、省级地下水监测站3 722个。

2.非工程措施

（1）地下水管理和保护法规体系建设

新疆维吾尔自治区人民政府颁布的与地下水直接相关的法规主要有：《新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例》《自治区坎儿井保护条例》。自治区水利厅制定的直接针对地下水管理的文件有：《新疆凿井管理办法》《关于进一步加强地下水管理工作的通知》《关于加强取用地下水供电管理的通知》。

另外，自治区人民政府先后颁布了《自治区实施〈中华人民共和国水法〉办法》《塔里木河流域水资源管理条例》《自治区水资源费征收管理办法》《自治区水利工程管理和保护办法》《自治区取水许可管理办法》《关于自治区水资源费征收使用管理有关问题的通知》等一批地方性法规和政府规章，包含地下水资源开发、利用、节约、保护和治理等内容，基本建立了新疆地下水资源管理和保护的法律制度框架体系。

（2）落实最严格水资源管理制度

2012年为落实最严格水资源管理制度，自治区水利厅组织有关单位编制完成了《新疆实行最严格水资源管理制度“三条红线”控制指标分解方案》。2013年，自治区人民政府下发了《关于实行最严格水资源管理制度落实“三条红线”控制指标的通知》。2014年自治区水利厅组织、指导、协调各地州与兵团开展“三条红线”控制指标分解工作，截至2015年年底，全疆14个地州（包括兵团）中有12个地州已落实了“三条红线”控制指标。

（3）加强依法治水管理

①上收地下水取水许可审批权限。取用水户年取地下水量500万m3以上，由自治区水行政主管部门审批；100万～500万m3，由地（州、市）水行政主管部门审批；100万m3以下，经地（州、市）水行政主管部门审核同意后，由县（市）水行政主管部门审批、发证、征收水资源费。

②规范机井建设审批管理。县（市）行政区域内新增、更新机井审批权限上收至地（州、市）水利局或有管辖权的机构。

③落实水资源论证。严格执行规划水资源论证和建设项目水资源论证工作，实行“一票否决制”，以严格控制“三条红线”指标来规范管理涉水开发建设活动。

④严格执行水电双控。与电力监管部门联合下发《关于加强取用地下水供电管理的通知》，对未取得取水许可申请的，不予办理供电手续。

⑤加强地下水开采计量管理。要求所有机井安装取水计量设施，对地下水超采区机井强制安装智能计量设施。对于没有安装合格取水计量设施的机井，水行政主管部门不予核发取水许可证，供电部门不予供电。

（4）水价水权改革

“十二五”以来，自治区重点推进了水权水价综合改革试点工作，全疆60%以上的县（市）完成了水利工程供水价格的调整。终端水价、阶梯式水价、资源水价等差异化的水价政策积极推行。

2010年制定的《吐鲁番地区地下水资源管理实施办法（试行）》，启动了对企业新增用水和30年承包地以外农田征收资源水费；2011年出台 《吐鲁番地区水权转让管理办法（试行）》，开展了农业节水向工业用水的水权转让。2014年昌吉州出台了《自治州农业水权水价综合改革方案》，启动初始水权确权登记工作，并建立了水权交易中心。2015年昌吉州对基本农田以外的耕地实行差别化分类水价，开征资源水费。哈密市从2015年起按照新的工业供水价格调整方案，对各类工业企业、城市特种行业、非农单位从事农业开发种植用水征收资源水费。

三、治理对策与建议

1.建立健全地下水禁限采区管理制度

根据2014年新疆地下水超采区复核成果，划定禁采区面积 536.8 km2，限采区面积42 506.4 km2。

根据禁采区划分的原则，建议在吐鲁番、哈密超采区将坎儿井两侧200 m范围划为禁采区，禁止采用机井开采地下水；在乌鲁木齐、吐鲁番、哈密超采区将已建高速铁路两侧200 m划为禁采区；超采区和未超采的地区将沙漠与灌区的过渡带划分为禁采区，以维护和修复灌区外围天然生态系统。

建议划定禁采区范围红线，并向社会公布，接受群众监督。在地下水禁采区，不得新建地下水取水工程，现有地下水取水工程，取水许可有效期到期后封闭或停止使用。限采区内，根据“三条红线控制”指标，逐步压缩地下水开采量，关停部分机井，原则上不再新增机井。对已批准的地下水取水户，逐年核减许可水量。

2.制定退耕还水政策

退耕工作应以政府为主体组织实施，制定退耕方案、补偿方案和安置方案。退减耕地应按不同土地属性区别对待，退耕范围不应涉及承包土地和基本农田土地。对违法占地应坚决清退。退减大户种植的合法耕地应给予合理的补偿，或承包到期后依合同收回。

吐鲁番市2012年开展了退耕还水工作，对开荒大户的土地证进行重新审核，不符合政策的坚决清理；对基本农田以外的耕地实行差别化分类水价、开征资源水费，不断压缩其农业用地收益空间，促进自动有序退出耕种。

3.加强地下水开发利用监督管理

（1）规范取水统计

目前，凿井的审批管理已经很严格，但对开采量的统计还处于估算阶段。全疆大部分超采区实行“井电双控”制度，通过控制用电量来间接控制抽水量。对所有机井信息逐个摸底排查，登记造册，实现“以水定电、以电控水”。

（2）完善地下水取水计量监督管理

从2010年开始的机电井IC卡智能计量设施安装，从设备选用、安装、运行、维护、管理等方面积累了一定的经验，应积极总结推广。

4.制定地下水超采治理与管理评估考核方案

（1）制定地下水超采治理与管理评估考核方案的思路

确定地下水超采治理目标，提出治理指标，根据实际情况提出治理措施。结合“三条红线”控制指标提出考核指标。若“三条红线”控制指标能够实现超采治理目标，则“三条红线”的考核指标可作为超采区治理的指标，否则，在“三条红线”指标基础上，增加考核指标。

（2）地下水超采治理与总量控制的考核指标

新疆地下水超采的主要原因是土地过度开发，要治理地下水超采，首先要控制耕地面积。“治水先治地、治地先治井”，建议将控制耕地面积和机井数量作为总量控制指标，并纳入年度绩效考核。根据机井运行耗电量推算抽水量或用IC卡水表计量统计较为准确的地下水开采量，结合用水计划，作为地下水开采总量控制的水量考核指标。根据治理目标，分阶段对地下水超采治理的效果进行评价。 ■

[1]柴政，玉米提·哈力克，苟新华，等.新疆柴窝堡水源地地下水超采引发的环境问题[J].水土保持研究，2008（5）.

[2]李国正，杨志顺，李照星.地下水管理立法问题研究[J].中国水利，2014（14）.

[3]关锋，袁建平，赵辉，等.我国地下水管理总体框架研究[J].人民黄河，2010（10）.

[4]窦明，赵辉，关锋，等.南水北调受水区地下水压采监督管理体系设计[J].中国水利，2010（19）.

责任编辑 张金慧

Ideas and strategies to govern groundwater overdraft under new situation in Xinjiang//

Li Yinglian,Wu Bin,Du

Mingliang

In order to strengthen governance and management for groundwater overdraft,the groundwater production, groundwater overdraft degree,total amount control indicators and governance effect were analyzed,combined with the most stringent water resource management policy,some ideas and strategies were proposed as follow:establish and improve the forbidden mining area;lay down return farmland policy;strengthen the supervision and administration; enact evaluation and assessment scheme.

groundwater overdraft;total amount control;management policy；Xinjiang

P641.8

：B文章编号：1000-1123（2017）01-0028-03

2016-07-18

李英连，在读研究生，主要从事地下水开发利用研究。

国家自然基金项目（41272277）。