引导土地经营权有序流转 推动农业适度规模经营

苏 莉，丁金元，李相伟

（山东滨州市滨城区农业局，滨州 256600）

引导土地经营权有序流转 推动农业适度规模经营

苏 莉，丁金元，李相伟

（山东滨州市滨城区农业局，滨州 256600）

文章介绍了滨城区农村土地流转的总体情况和主要特点，开展农村土地流转工作的主要方法，推进土地流转产生的积极效应，农村土地流转存在的问题及下一步工作。

滨城区 农村土地流转 特点 效应

近几年来，滨城区十分重视农村土地流转工作，在稳定家庭承包经营制度的基础上，遵循“依法、自愿、有偿”的原则，积极推进农村土地承包经营权有序流转，建立了有效工作机制，通过加强宣传，强化服务意识，狠抓工作落实，有效地规范了全区土地流转步伐，取得了一定成效。

1 全区农村土地流转的总体情况和主要特点

1.1 总体情况

滨城区共有家庭承包经营的耕地面积2.51万hm2，承包农户7.211万户。为加快农业集约化、专业化、规模化发展，截止2016年11月，全区土地流转面积达6 857 hm2，占家庭承包面积的27.35%。

1.2 土地流转形式

从具体流转形式上看，滨城区农村土地流转主要有转包和出租两种形式。

1.2.1 转包

即农户将自己的承包地转包给本集体经济组织内部的其它农户或委托其亲友代种。全区土地流转中，发生转包的面积达3 214 hm2，占流转面积的46.88%。这种流转形式，一般期限较短，流转面积较小，手续简单，往往只是口头协议，租金较低或无偿耕作。

1.2.2 出租

即农户与企业和外来业主等承租方之间在一定期限内进行土地使用权转移。全区土地流转中，以出租形式流转的面积为2 959 hm2，占流转面积的43.16%。转让、互换等其他方式流转了505 hm2，占流转面积的8.03%。

1.3 土地流转呈现规模化、标准化良好态势

全区土地流转面积仅占总面积27.36%，大部分流转给农业龙头企业、家庭农场、合作社和专业大户，形成了规模经营，促进了农业产业化的发展。

全区土地流转转入农户的面积2 973 hm2，占流转面积的44.15%。流转入合作社面积736.5 hm2，占流转面积的11.73%。例如滨城区中裕谷物专业合作社在三河湖镇合理流转土地200 hm2，坚持按照绿色食品、有机食品的标准规范操作，实施优质麦标准化种植。

流转入农业企业和示范园区面积1 703.7 hm2，占流转面积的27.12%。如中裕农牧产业园以1 000元/667 m2的价格流转土地200 hm2，总投资为14.38亿元。主要建设年出栏70万头高效生态生猪养殖基地、现代农作物标准化育种实验区、年产30万t绿色高效猪用液态饲料车间及年产20万t生物有机肥车间、肉制品车间及配套冷链物流系统、分布式太阳能光伏发电系统。整个中裕农牧产业园的建设将遵循变废为宝循环发展的理念，以高科技引领和新能源利用为依托，真正打造出高效节能和环保零排放的循环经济示范园区。

丰亨生态农业开发有限公司以1 000元/667 m2的价格流转土地200 hm2，公司主要进行有机果蔬种植，目前已种植有机苹果100 hm2、有机冬枣100 hm2，整个园区都按照绿色食品生产标准进行种植，产品主要供应国内沃尔玛等大型连锁超市、出口到欧洲和东南亚市场；杨柳雪镇辛庄村黄瓜生产基地流转土地52.3 hm2，建有冬暖式大棚305个，大拱棚13个，黄瓜1万kg/667 m2，年销售收入1 830万元，利润700万元。其他还有像万绿农业、康源蔬菜生产基地、韭香文化园、佳禾农业、小街农业示范园区等已逐步形成规模。

2 开展工作的主要方法

2.1 加强领导，完善机制

区委、区政府领导十分重视农村土地承包经营权流转工作，多次召开会议对土地流转工作进行专题安排部署。区农业部门充分发挥职能，制定了详细的流转计划，将土地流转任务按照市要求分解到各乡镇（街道）。健全了区、乡（镇、办）、村三级流转服务网络，为土地流转工作打下了基础。

2.2 广泛宣传，提高认识

区、乡（镇、办）两级农经部门加大宣传力度，利用“春风计划”、阳光大讲堂等活动，把土地流转法律政策宣传到千家万户，向农民讲清土地流转的意义，有效促进了土地承包经营权的流动。

2.3 支持能人回乡创业

为加快全区农业产业化规模经营水平，通过提供修路、供水、供电等便利措施，积极引导在外创业的企业家回乡领办农业园区、标准化基地，加快土地流转。例如万绿农业发展公司该市知名企业领办、三河湖丰亨果品有限公司由在外多年的企业家回乡创办等。

2.4 加强调研，精心指导

农业部门充分发挥职能作用，深入调查研究，及时发现土地流转中存在的问题，进一步规范流转行为，最大限度保护流转双方的利益，促进土地流转。

2.5 建立制度，规范流转

为规范土地流转，建立土地流转登记、备案等制度，防治矛盾发生，保护流转双方的合法权益。

3 滨城区推进土地流转产生的积极效应

滨城区基层干部群众普遍认为，土地流转是双赢之举：对于转出土地承包户来说，不仅可以拥有长期稳定的土地流转收益，还能安心外出打工，增加劳务收入；对于转入土地的经营方来说，人均占有土地资源量增加，也可以通过规模经营增加收入。具体表现在：一是促进了生产要素的合理流动，缓解了农村用地矛盾。土地流转促进了土地、资金、劳动力等农业生产要素的合理流动和优化组合，实现了土地资源的充分利用。特别是扩大了种地农户的发展空间，拓展了解决农村人地矛盾突出的途径。二是加快了农业产业结构调整，促进了农业规模化发展。各乡镇（街道）围绕发展特色产业流转土地，有计划地调整农业产业结构，打造了特色，形成了规模，促进了农业产业化的发展。三是加速了农村劳动力转移，拓宽了农民增收渠道。通过土地流转，农民可以获得相对较高和比较稳定的有偿转让收入。同时，土地的有序流转带动了劳动力的合理转移，使从事非农业的农户摆脱了土地束缚，集中精力外出打工、经商、从事二、三产业等，有效促进了农民增收。四是创新了经营理念，加快了农业现代化建设。从土地上走出来的农民，不仅增加了收入，还更新了理念，学会了一定的技能。他们凭借与外地的营销渠道和合作关系，利用当地资源发展自己的事业，为新农村建设起到了典型引路和示范推动作用。

4 滨城区农村土地流转存在的问题

从目前情况看，滨城区土地流转机制总体上是健康的，对提高农民组织化程度和农业综合效益起了积极作用。同时，也发现了一些制约土地流转的新情况、新问题，突出表现在以下几方面。

4.1 流转机制有待于进一步完善

尽管该区各乡镇（街道）建立了土地流转服务中心，但工作没有真正开展起来，不能及时为土地流转双方搭建桥梁，流转信息不畅，影响了土地流转步伐的加快。

4.2 流转文书管理不完整

从统计情况看该区大部分土地流转没有签订土地流转合同，即使有的签订了合同或协议，也没到村备案，更没有到乡镇办农经部门鉴证、存档和备案，至使农经部门对全区土地流转的真实情况难掌握，一旦发生土地纠纷，由于无依据，无法进行审核，不利于纠纷及时解决。

4.3 流转受小农思想束缚影响

土地是农民赖以生存的最基本的生产资料，是农民的“命根子”，特别是近年来征用土地频繁，大多数农民为了征地补偿款，不愿意流转。农民恋土情结较为严重，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。特别是取消农业税实行粮食补贴后，一些私下转出土地的农民，又开始收回原有承包地自己耕种。也存在着部分农民对土地流转政策心存误解，有的认为土地流转就是对承包地的重新调整，也有的怕转出后，政策一变失去承包权，就会没有依靠和不安全；另外，多数农民小农经济思想意识比较严重，小富即安，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营或交亲戚耕种比较放心。

4.4 农民社会保障滞后影响流转

由于农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障对待，对于流转土地存在后顾之忧。特别是部分年龄较大的农民，尽管已经没有精力和能力经营好承包地，但宁肯粗放经营也不愿将土地流转出去。

5 下一步工作

农村土地流转是农村经济发展的必然产物，也是解决“三农”问题的重要途径。如何因势利导，引导农村土地合理有序流转，促进规模化经营、集约化发展，已成为急需解决的一个重要问题。针对滨城区农村土地流转过程中暴露出来的问题，特提出如下对策建议。

5.1 提高认识，加强领导

土地流转是农村产业结构调整的重要内容，是实现规模农业、效益农业，推动农业产业化经营的前提和基础。中央明确提出：“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”。下一步，滨城区将积极修订完善加快农村土地流转促进土地规模经营意见，明确工作任务，切实开展好此项工作。各级农经部门从解决“三农”问题的高度来认识土地流转工作的重要性，认真学习《农村土地承包法》及其他有关土地流转政策，端正思想，消除顾虑，认真指导土地流转工作。

5.2 认真实施农村土地产权制度改革，扎实开展土地确权颁证工作

深入开展农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作，换发补发农村土地承包经营权证，在坚持土地所有权、土地承包权、不改变土地用途的前提下，颁发土地使用产权证，通过产权证抵押，可以到金融部门抵押贷款，解决农业发展资金不足问题；进一步完善农村产权综合交易平台，有利于推动农村产权有序流动、促进农民增收，还能通过询价和竞价，实现产权交易价值的最大化。同时也将投资商的眼光吸引到农村，实现资本要素向农村聚集，进一步推动农村土地流转市场。

5.3 完善服务网络体系，完善流转交易平台

进一步完善“区、乡（镇、办）、村”三级网络服务体系。滨城区将成立农村产权交易中心，在中心辐射带动下，乡镇（街道）土地流转服务中心、村土地流转服务站增加人力，加强设施，规范制度，做好土地流转供求登记、信息发布、土地评估、土地流转合同签订、政策咨询等服务工作，解决“我想转包，谁要”和“我想承包，谁有”的土地使用供求矛盾，使土地流转进入有序的市场化轨道。

5.4 进一步完善扶持政策，激励农村土地规模流转

将根据滨城区土地流转和规模经营现状，尽快完善奖励扶持政策，形成完备的政策体系。一是争取财政扶持资金。滨城区将积极争取每年安排一定数额的专项资金支持土地流转，通过贴息、担保、补助、奖励等形式，对连片经营达到一定规模的业主按一定标准兑现扶持资金；二是通过项目扶持。对已实现土地流转进行规模经营的企业（合作社），力争优先安排农业产业化项目、支农资金、贴息贷款；要把土地整理、特色农业产业化建设和农业综合开发项目与土地流转规模经营结合起来，统筹安排。三是加大金融扶持力度。对利用土地流转搞规模开发，效益比较高，优势明显的项目，积极协调信用社、农行给予一定的信贷授信额度，探索土地使用产权证、土地上附作物抵押贷款方式。四是扎实做好农业担保、农业保险工作。降低投入风险，解决融资困难，促进农村土地流转。

5.5 大力发展现代农业园区、农民专业合作社、家庭农场、农业龙头企业，加快推进土地流转步伐

通过发展现代农业园区、农民专业合作社、家庭农场、农业龙头企业，逐步实现土地规模经营和产业化经营，形成“公司+合作社+基地+农户”的生产模式。农村土地流转的根本出发点和落脚点是发展农村经济。当前发展农村经济除了技术和政策因素以外，最主要的是要发展规模经营，以此优化配置生产要素，壮大经营规模。

5.6 鼓励社会各界力量参与农业的开发和经营

加大招商引资力度，吸引外地企业到我区投资农业；积极扶持回乡创业人士和返乡农民工在家乡建功立业，最大限度地吸纳全社会的人才、资金、技术和信息，与农村的充足资源有效对接，形成推动“三农”工作的合力。