国有老矿山的持续发展问题

桂 梅，李 伟(.国土资源部宣传教育中心，北京 008；.国土资源部咨询研究中心，北京00035)

国有老矿山的持续发展问题

桂 梅1，李 伟2
(1.国土资源部宣传教育中心，北京 100812；2.国土资源部咨询研究中心，北京100035)

市场经济的健康运行，需要市场调节与国家干预相结合。在市场配置资源的同时，政府必须从宏观上采取相应政策，干预资源的配置，弥补市场配置的缺陷和不足。我国存在一定数量的国有老矿山，对社会的就业和稳定产生重大影响。由于这些矿山企业一般负担较重，需要国家在政策和资金上予以必要的扶持。

资源配置；资源危机；持续发展

国有老矿山为满足人民生活的基本需求，为国家的经济建设，为社会的发展做出了历史性的贡献。但是，由于经济体制的原因，国有老矿山缺乏经济上的积累，而且还有各种沉重的包袱。近年来，我们跟踪调研了全国几十个国有老矿山的接替资源找矿情况，了解了一些国有老矿山在市场经济中的困难。在市场经济条件下，解决国有老矿山的持续发展问题既是经济问题，也是社会问题，更是政治问题。如果完全按照市场竞争的原则将国有老矿山推向市场，其结果多是竞争乏力，走向衰落；如果完全依靠政府的扶持，必将是回到计划经济的老路上去。解决国有老矿山的持续发展问题，实质上就是要按照十八大的要求，处理好政府与市场的关系。从2004年开始，我国就开始制定规划，拨付资金，扶持国有老矿山的接替资源找矿，取得了很好的成效。对这些成功经验进行总结，为我们进一步思考国有老矿山的持续发展问题提供了有效的研究路径。

1 政府与资源配置

1.1 政府的经济职能

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。如何处理好政府与市场的关系，是建立社会主义市场经济的重点和关键所在。在矿业领域如何发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，也是一个需要科学把握的问题。

完全竞争的市场只是理论上的理想状态，“从来没有一个百分之百的纯粹的市场经济。”[1]在市场经济条件下，由于存在着由私人提供公共产品其成本无法补偿、形成垄断、外部效应、信息不对称、产生不公平等市场失灵的现象，使得单单靠市场机制来配置资源难以实现帕累托最优。要使市场经济健康运行，就要将市场调节与国家干预相结合。市场经济条件下，政府的经济职能主要包括以下几方面。①资源配置职能。将有限的资源配置到最需要的地方，实现资源的有效利用。②制定规则，维护市场秩序职能、为市场主体以平等身份进行自由经济交往提供政策法律保障，监督和规范市场行为。③调节利益关系、促进社会公平职能、用行政的手段和经济的手段调节市场竞争中处于有利地位和处于不利地位的市场主体的利益关系，纠正市场失灵导致的分配不公问题。④稳定经济的职能。通过调节总需求与总供给解决供需失衡所导致的失业、通货膨胀等经济波动，保证市场经济的均衡发展。

1.2 资源配置方式

资源的稀缺性决定了人类要合理有效地配置资源。资源配置的方式有市场配置和政府配置[2]。合理有效地配置资源要遵循效率准则和公平准则[3]。市场机制在资源配置方面具有信息高效传导、资源流动配置和自动平衡的功能[4]，市场机制能够引导资源在经济体系中的流动，在企业追逐利润的过程中，资源向经济效率高的企业流动。实践证明，市场是资源配置的最有效方式。因此，在资源配置中，应当建立起以市场为主的资源配置体系。同时，由于市场存在着盲目性、自发性特征会导致资源配置产生不合理状况，政府应该通过宏观调控，保证资源配置在高效的同时兼顾公平、合理、稳定。在资源配置中，市场配置起基础作用，政府配置起补充作用。

1.3 政府在资源配置中的作用

在矿业领域，矿产资源的配置是关乎矿山企业生存发展的重大问题。我国《宪法》规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。”《矿产资源法》规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”与发达市场经济国家不同，我国由于矿产资源国家所有，加上中国从计划经济体制向市场经济体制的过渡，政府在矿产资源的配置中发挥了特殊的主导作用。在市场配置资源的同时，政府必须发挥作用，从宏观上采取相应政策，在资源的配置中，弥补市场配置的缺陷和不足。

2 国有老矿山的兴衰影响经济发展和社会稳定

2.1 我国存在一定数量资源危机的国有老矿山

矿山开采必然消耗资源，矿山都会面临资源耗竭问题，我国有许多矿山经过了几十年的开采，可开采资源量已经满足不了矿山企业进一步发展的要求。前几年，根据对煤、铁、铜等23个矿种927座大中型矿山开展的危机程度和资源潜力调查(调查的矿山数占当时1 010座大中型矿山的92%)，结果表明，开采年限不足15年的资源危机矿山有573座，约占调查矿山总数的62%。其中，280座矿山具有资源潜力，约占资源危机矿山的50%。全国45种主要矿产中一半以上的资源储量消耗速度大于增长速度，特别是东、中部地区过去耳熟能详的一批老矿山资源枯竭，成为危机矿山。

2.2 国有老矿山的兴衰对社会经济发展具有重大影响

新中国成立以来，经过地质工作者的工作，发现了很多重要矿产，为国民经济的发展提供了重要支撑，为国家和地方经济的发展做出了巨大贡献。随着近年工业化、城市化步伐的加快，社会经济的持续快速发展，矿产资源对社会经济发展的瓶颈作用显现。石油、铁、锰、铬铁矿、铜、铝土矿、钾盐等关系国计民生和国家经济安全的大宗矿产将长期短缺。而与此同时，矿山资源枯竭，接替资源不足的现象又日渐突出，其中有色金属等矿产尤为严重。我国一批大中型矿山企业面临资源危机、产能闲置、产量锐减、工人失业等严峻形势，直接影响到国民经济的可持续发展与社会稳定，成为亟待解决的热点和难点问题之一[5]。北方某大型国有煤矿已形成可稳定10万人就业，46万家属生活的资源型城市，资源枯竭后，这几十万人的就业和生活就会受到很大影响，产生很大的社会问题。全国类似的情况还很多。可见国有老矿山涉及的不仅是经济问题，更重要的是社会稳定问题。

3 国有老矿山持续发展的路径

3.1 政府在国有老矿山持续发展中的责任

3.1.1 向国有老矿山提供更加优质的公共服务

一是要积极推动矿业权市场建设。为包括国有老矿山企业在内的市场主体提供公平、有序的市场环境。与民营企业相比，国有老矿山机制不甚灵活，在市场机制不健全的情况下，在竞争获得资源等方面不具有优势。二是要依法保护矿业权人的合法权益。政府要依法行政，保护包括国有老矿山企业在内的矿业权人的合法权益，不能借治理整顿或其他名义随意侵害矿山企业权益，或搞各种摊派。改变过去“一人得病，大家吃药”的做法，尤其是不能随意让国有老矿山“吃药”。三是在“放、管、服”上，向国有老矿山倾斜。“放”应向国有老矿山企业减负增效的目标努力；“管”应向提高国有老矿山企业生产效率的目标努力；“服”应向便于国有老矿山企业掌握生产所需要的资源努力。

3.1.2 矿业权等政策方面的支持

中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过的《矿业权出让制度改革方案》提出：进一步扩大矿业权竞争性出让范围，严格限制矿业权协议出让，协议出让的范围严格控制在大中型矿山已设采矿权深部。

我国的一些老矿山，过去和现在都为国民经济的发展做出了巨大贡献，而由于计划体制的限制，这些矿山自身的积累较少，企业负担沉重，难以在市场经济环境中轻装上阵，缺乏竞争力。而这些矿山企业已经是当地经济产业布局上的重要环节，它的兴衰直接影响到相关产业的发展。因此，政府在矿政管理中，应当对这些老矿山企业以政策上的扶持，如果让这些企业与新兴企业站在同一起跑线上竞争，这些企业因负担重，生存就会比较艰难。四川省嘉阳集团是省属国有重点大型煤矿企业，建矿70余年，曾为抗战胜利和四川经济的发展作出过重大贡献。目前，嘉阳集团职工及家属近3万人，处于“嘉阳集团-嘉阳电力-川投峨铁”的“煤-电-冶”产业链的源头。嘉阳煤矿的开采厚度仅为0.7～0.8 m之间，而矿山煤炭的采区回采率历年保持在88%～90%之间，该企业目前面临资源接续困难。如果将毗邻的某矿区的矿业权配置给嘉阳集团，则对于该企业的持续发展和当地“煤-电-冶”产业链的延续，以及产业链上5万职工的就业都有重要意义，同时可以壮大企业实力，提高市场竞争力。广西、湖南、江西等省(区)通过规划，在配置矿业权方面向资源危机矿山倾斜，为资源危机矿山在深部和外围找矿创造条件。在矿业权出让的政策上，应该将国有老矿山外围的矿业权协议出让给国有老矿山，以保障老矿山的持续发展，稳定职工队伍，利用原有的生产系统，节约社会资源。完全按照市场的规则进行竞争性配置资源，会使国有老矿山企业难以生存和发展，影响社会的稳定，也会造成原有生产系统的闲置和浪费。

3.1.3 资金的扶持

国外一些国家对矿产资源的开发采取不同形式的补贴政策。美国等一些国家实行 “耗竭补贴”(depletion allowance)制度[6]。加拿大实行资本成本补贴、资源补贴、勘查开发税收减免和全部流动股票等。日本对油气和固体矿产勘查采用直接补贴形式[7]。有了这些政策的支持，矿山企业的资源开发和接替资源勘查就进入一个良性循环。这既体现了国家对矿业企业的关怀，也为矿业及后续产业的可持续发展和社会就业创造了有利条件。

为落实《全国危机矿山接替资源找矿规划纲要(2004～2010年)》，我国于2004年开始了第一轮危机矿山接替资源找矿工作，截至2010年底，累计安排勘查项目230项，累计安排资金33.6亿元，其中：中央财政补助资金17.9亿元，地方财政补助资金2.8亿元，企业配套资金12.9亿元。项目实施取得了重大成果，30个找矿项目中，48个探获资源储量达大型或超大型矿床规模，76个取得重要进展，探获资源储量达到中型规模；部分矿种储量明显增长；平均延长矿山开采年限17年，稳定职工就业60多万人，一大批老矿山重新焕发生机，部分矿业城镇再度振兴[8]。国务院通过的《找矿突破战略行动纲要(2011～2020年)》提出开展老矿山深部和外围接替资源勘查，延长矿山服务年限。以中央财政、地方财政和企业共同出资的形式，进行风险勘查，取得了可喜的找矿效果和经济社会效益[9]。更重要的是，国家资金扶持危机矿山找矿，增强了矿山企业的信心，拉动了矿山企业自主投资“探边摸底”寻找后备资源的积极性。所以，对国有老矿山应当把国家提供相应的资金扶持形成一种制度，促进国有老矿山企业的持续发展。

3.2 矿山企业在持续发展中的责任

3.2.1 制定企业发展战略

战略是组织的长期发展方向，其目的在于帮助企业建立和维持持久的竞争优势[10]。资源危机矿山普遍面临着负担沉重、后备资源紧张、竞争力不强等问题。矿山企业应该在客观分析企业外部有利条件和不利条件，内部优势和劣势的基础上，对矿山企业未来发展方向、产业集中度、产业链延伸、资源开发利用深度、以及后备资源储备等做出决策。

3.2.2 主动融入市场经济

国家拿出一部分资金，对危机矿山接替资源找矿工作提供政策性扶持，在老矿山周边或深部，查明资源储量，增强矿山自身的造血功能。主导思想是改变国有矿山企业“饭来张口”的思想观念，激发国有矿山企业自主投资的热情，增强投资风险勘查的信心。

市场经济条件下，企业是自主经营、自负盈亏的市场主体，矿山企业不能依赖政府的扶持，应当主动投入资金，寻找后续资源，为矿山企业的长远生计做好资源储备。

国有老矿山企业一般历史遗留问题较多，包袱较重，国家在接替资源找矿方面给予一定的政策和资金扶持更是必要之举；同时，要通过国家的扶持，拉动企业自主投资找矿的积极性和融入市场的主动性。在国家和矿山企业的共同努力下，国有老矿山企业才能走上持续发展的道路。

[1] 保罗·萨缪尔森.经济学[M].北京：人民邮电出版社，2008.

[2] 金蔚红.略论当前资源配置方式的有效选择[J].综合竞争力，2010(6)：34-36.

[3] 潘明星，韩丽华.政府经济学[M].第三版.北京：中国人民大学出版社，2011.

[4] 白永秀，王军旗.市场经济教程[M].第三版.北京：中国人民大学出版社，2011.

[5] 国土资源部.全国危机矿山接替资源找矿规划纲要(2004～2010年)[Z].北京：国土资源部，2004.

[6] 王文娟，李京文.国内外矿业税费制度的比较及有效借鉴[J].中国流通经济，2011 (6)：99-103.

[7] 张新安，魏铁军.现代市场经济国家矿业税收制度研究[M].北京：地震出版社，1997：45-46.

[8] 李敬霞，李伟.从危机矿山找矿专项看多元投资体制[J].资源产业，2011(5)：90-94.

[9] 张博，史瑾瑾.老矿山接替资源找矿项目社会经济效益评价研究[J].中国矿业，2015，24(6)：178-181.

[10] 何海燕.战略管理[M].北京：北京理工大学出版社，2009.

The sustainable development problems of state-owned old mines

GUI Mei1，LI Wei2
(1.The Center of Education and Communication，Ministry of Land and Resources，Beijing 100812，China；2.Consulting & Research Center， Ministry of Land and Resources，Beijing 100035，China)

The healthy operation of market economy requires the combination of market regulation and state intervention.In the meantime of resource allocation by market，the government must take the corresponding macro policy，and intervene in the resources allocation to make up for the shortcomings and deficiencies of market allocation.There are a certain number of state-owned old mines in China，which have a significant impact to social employment and stability.Because of the heavy burden on these mining enterprises，they need necessary support in policy and funding from the country.

resource allocation；resource crisis；sustainable development

2017-03-10 责任编辑：宋菲

桂梅(1963-)，女，硕士，副研究员，现任国土资源部宣传教育中心副主任，长期从事国土资源政策宣传和国土资源经济研究工作，E-mail：1693128316@qq.com。

F407.1

A

1004-4051(2017)08-0030-03