关于建立备案审查衔接联动机制的思考

王娟

备案审查是具有中国特色的宪法监督制度。近年来，中央连续发文，要求建立“备案审查衔接联动机制”。国家层面已建立了由中央办公厅、全国人大常委会办公厅及法工委、国务院法制办共同参与的备案审查协作机制。本市也应积极地启动相关工作，以更好地推进依法治市。

一、备案审查衔接联动机制的背景情况

（一）我国的备案审查工作体系。体系包括两个方面：一是分领域监督、各负其责。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称“党内文件备案审查规定”）明确，上级党委对下级党委制定的党内法规和规范性文件开展备案审查。法律规定，上级人大有权对下级人大制定的地方性法规、决议决定开展备案审查。国务院法规规章备案条例规定，上级政府对下级政府制定的规章开展备案审查。二是跨领域监督。宪法、立法法、监督法规定，各级人大对同级政府制定的规章、决定命令开展备案审查。

（二）备案审查衔接联动机制的基本内涵。其内涵是：为推进备案审查工作深入开展，加强各工作机构的协调配合，在党委、人大和政府的备案审查工作机构之间建立的协作机制。2012年颁行的党内文件备案审查规定率先提出建立该制度，其着力点在于保证党内法规与国家法律两个规范体系的协调。党的十八大以来，建立健全衔接联动机制又成为协同人大与政府备案审查工作的抓手。2016年的全国人大常委会工作报告指出：常委会工作机构与有关方面共同建立了法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。

（三）备案审查衔接联动机制的积极意义。一是有利于统一审查标准。无论是党内文件、人大法规，还是行政规范性文件，其审查都有一定标准。建立衔接联动机制，有利于深化对审查标准的研究，有助于审查标准的统一，进而推动各系统文件制定工作的规范化。二是有利于工作的交流衔接。建立衔接联动机制，有利于各系统相互借鉴学习。建立衔接联动机制，也有助于进一步理顺各级人大对同级政府文件的备案审查工作。

二、本市建立备案审查衔接联动机制的必要性

（一）建立衔接联动机制是国家对地方部署的任务

2015年，中央办公厅下发关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见。2016年，中共中央下发《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，再次提出：“推动建立法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”。2016年，李建国副委员长在第二十二次全国地方立法研讨会上，要求地方人大“主动加强与党委、政府各备案审查工作机构的协作配合，抓紧建立备案审查衔接联动机制”。

（二）建立衔接联动机制是推进全面依法治市的需要

上海十三五规划纲要提出，要“始终把依法办事作为做好一切工作的基础”“依法决策、依法行政、依法管理”。随着全社会法治观念的不断增强，人民群众对规范性文件的合宪性合法性关注度越来越高。为深入落实全面依法治国，贯彻中央部署、回应社会呼声，上海应该建立衔接联动机制以统筹推进备案审查工作。

（三）建立衔接联动机制已有兄弟省市的法治实践

2014年，重庆市委办公厅制发了关于建立规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见。2015年，江苏省制定了贯彻中办关于备案审查衔接联动机制的意见的实施办法。广东省在贯彻落实党的十八届四中全会决定的意见中提出：“要探索建立党委、人大、政府备案审查的衔接联动机制”。2015年，浙江省对推动建立党内规范性文件备案审查与行政规范性文件备案审查衔接联动机制、落实政府与人大备案审查机构的沟通联系制度，开展了系列工作。

三、关于本市建立备案审查衔接联动机制的几点建议

（一）借鉴中央和兄弟省市做法，研究衔接联动机制

国家层面和兄弟省市对备案审查衔接联动机制已有规范和实践，本市应积极借鉴，启动对建立本市党委、人大和政府之间相应工作机制的研究。

（二）从行政规范性文件入手，探索多部门协作

修改后的行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼时，可以提请法院对行政行为所依据的行政规范性文件进行审查。本市已出现相关案例。建议人大、政府会同法院，共同对行政规范性文件的审查标准等问题开展研究。

（三）从信息化建设入手，夯实工作基础

全国人大正拟用3年建立起覆盖全国、功能完备、操作便捷的备案审查信息平台。建议以落实全国人大信息化工作部署为契机，研究提升本市备案审查的整体信息化水平。