他山之石：国际湿地保护模式与借鉴

万海峰

他山之石：国际湿地保护模式与借鉴

万海峰

（一）湿地保护三部曲

世界湿地保护经历了湿地过度开垦和破坏、湿地保护与控制利用、湿地全面保护与科学恢复3个阶段。与之对应，世界湿地保护政策经历了鼓励湿地利用、湿地保护与限制使用和“湿地零净损失”3个阶段。

世界湿地的破坏与人类社会经济发展的进程密切相关，不论是发展中国家还是发达国家，都经历了从破坏到保护的过程。例如，尼日尔、乍得、坦桑尼亚等众多发展中国家的湿地面积都减少了50%以上；美国损失了8700万公顷的湿地，占54%，主要用于农业生产；葡萄牙西部阿尔嘎福70%的湿地已经转化为工农业用地；从1920年至1980年的60年内菲律宾的红树林损失了30万公顷；荷兰1950年到1985年间湿地损失了55%，法国1990年到1993年损失了67%，德国1950年到1985年损失了57%；农业开垦和商业性开采，英国的泥炭湿地消失了近84%。

为保护全球湿地以及湿地资源，1971年2月2日，来自18个国家的代表在伊朗拉姆萨尔共同签署了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《湿地公约》，又称《拉姆萨尔公约》）。《湿地公约》确定的国际重要湿地，是在生态学、植物学、动物学、湖沼学或水文学方面具有独特的国际意义的湿地。自签署公约以来，人们对湿地功能和价值的认识不断深化，已从最初的关注湿地水禽栖息地保护，发展到今天注重整体生态系统的保护和生态服务功能的发挥，这是公约对全球生态保护做出的重要贡献。

（二）健全的法规体系为湿地保护保驾护航

世界各国虽多重视湿地保护，但由于国情不同采取的具体行动和政策也有较大差异，发达国家由于社会整体发展水平较高，全民生态环境意识强，国家用于环境和生态保护的公共财政体系完善，其湿地保护政策更加完备。

完善的湿地保护法规体系

从上个世纪70年代开始，国外发达国家重视通过立法明确湿地保护的社会责任，以及通过法律规范社会对湿地利用的行为。

欧盟1979年签署的《鸟类法令》和1992年签署的《动物植物栖息地法令》组成了欧洲自然保护框架具有综合性和代表性的“Natura 2000网络”，其成员国需根据标准确认和保护相关区域。《欧洲水资源框架法令》要求成员国需在2015年前使各类水体水质达到良好水平，对违反欧盟法令规定的行为欧洲法院可强制执行处罚。

上世纪90年代初期，美国政府颁布了《湿地零丧失政策》，指出任何地方的湿地都应该尽可能地受到保护，转为其他用途的湿地数量必须通过新建或恢复的方式予以补偿，从而保持甚至增加湿地资源基数。

湿地零丧失政策很快影响到加拿大、德国、澳大利亚、日本等发达国家，相继出台了类似的国家湿地政策，标志着湿地进入了全面保护时期。美国的大部分州都有自己的湿地专门立法，有些州甚至对不同类型的湿地分别立法保护。比如马里兰州将本州的湿地分为三大类型，分别用非潮汐湿地法、潮汐湿地法、海岸区管理计划三部湿地法律进行分类保护。

重视综合政策体系构建

湿地保护是一项建立在复杂利益关系调整基础上的事业，既涉及私人利益与公共利益关系的调整，也关系到国家短期利益与长期利益的取舍，这就客观要求湿地保护政策具有综合协调功能。

美国在制定和实施湿地政策的过程中，比较注重各个部门之间的高度协调和各项政策之间的密切配合。例如，继1977年《清洁水法》规定许可证制度后，湿地转换为农地的门槛提高了；1985年《食品安全法》中的大沼泽条款着手解决联邦农场政策和湿地保护之间的冲突问题，对那些破坏湿地的农场项目不给予政策扶持；1986年《税收改革法》取消转换湿地成本的税收优惠待遇，进一步提高湿地转换的成本。这一系列政策环环相扣，互为补充，极大地增强了政策实施效果。又如，湿地“零丧失”目标的出台是由环境、农业、商业、研究机构、政府部门等各领域领导者共同参与讨论的结果，体现了各部门之间的高度协调。《紧急湿地资源法》放宽了湿地贷款法的权限，免去了先前的预付款规定；北美湿地保护行动创设湿地信托基金会，并且成立北美湿地保护委员会来负责湿地恢复工程的审批工作；再加上保护储备计划和湿地储备计划的密切配合，使“零丧失”政策得以顺利实施。

在湿地保护政策手段选择上，发达国家既重视法律和管理手段的应用，也越来越重视通过市场、税收、补偿等经济手段处理湿地保护和利用中的各种利益关系。

如20世纪末，欧洲自然保护区旅游活动除了带来经济效益外，也给自然环境和当地社会造成了各种负面影响，尤其是生态破坏问题越来越严重，《欧洲保护区可持续旅游宪章》就是在这一背景下由欧洲国家公园联盟制定的，目的就在于促进旅游企业、旅游活动在保护地生态环境保护方面自我约束和管理，实行可持续旅游认证制度。保护区可持续旅游认证一方面使旅游企业有了动力和压力来提高其环境保护水平，减少旅游活动对生态环境的负面影响；另一方面，也唤起了旅游者对其旅游活动和消费行为的审视，使旅游者在选择旅行社、宾馆、饭店和其他旅游服务经营者时更加重视环境因素，从而直接或间接地为环境保护做出贡献。

实施湿地保护和恢复项目

由于湿地破坏造成严重的自然灾害，湿地公约、生物多样性公约等国际公约相继将湿地恢复列为全球发展目标。随着全球气候变化框架公约将湿地围垦带来巨大碳排放达成共识后，湿地保护与恢复成为清洁发展机制的重要目标。湿地恢复是湿地保护区管理的重要一环，各国政府对湿地恢复的投入力度也逐渐增大。

如美国湿地恢复项目自1991年开始在少数州进行试点，1994年在全美展开。美国政府通过规定项目的实施面积来控制项目进度，1990年规定的项目面积上限是到1995年达到100万英亩，2002年上调到2275万英亩，2008年进一步上调到3041万英亩，到2009年受保护和恢复的湿地面积达到4500万英亩。2005财政年度，全美启动湿地项目9226个，新增湿地174.4万英亩，同时完善了137万英亩湿地的地役权。在州一级层面，美国国会授权成立由陆军工程兵团牵头负责小组，出具路易斯安那州沿海湿地恢复项目清单，并根据美国1990年保护和恢复法案的沿海湿地计划为湿地恢复项目提供资金支持。美国的湿地恢复预算在2005年的卡特里娜飓风灾害后出现井喷， 仅仅Louisana海岸带湿地恢复项目预算就达到150亿美元。

在欧盟，各国实施相关湿地保护和恢复项目可以获得欧盟的资金支持。《欧盟农业共同政策》也提供了对湿地限制利用的相关补偿机制，欧盟补助湿地标准为每年每公顷350欧元。此外，德国、西班牙等国的中央、区域政府和企业也支持实施一大批湿地保护恢复项目。1979～2010年，德国实施了大规模河流湿地保护恢复项目，涉及30个项目，核心区域面积11.37万公顷，投资2.56万欧元。在恢复治理过程中，采取自愿原则、利益相关者之间的平衡原则和土地有偿转让原则，确保土地业主不丧失所有权，并在限制利用时给予土地业主资金补偿。

建立湿地保护管理公务协商机制

在明确不同湿地保护管理部门的责权范围基础上，建立协调机构，形成共同参与的协商机制。如西班牙国家湿地委员会，作为非政府协调和合作机构，工作范围是制订和实施西班牙湿地保护和合理利用战略计划，支持和监督国家和地方履约，确认和协助申报国际重要湿地，解释和应用国际重要湿地标准，编写国家履约报告，组织湿地调查，开展水鸟调查，制订湿地恢复计划，资助特别和广泛使用的研究，协调和资助出版物等。

另外，成立于1973年的欧洲自然与国家公园联盟作为一个非政府组织，目前在欧洲有39个国家400个成员单位。其宗旨是促进自然保护地的良好管理实践，推动管理者和专家的合作与交流，促进政府和相关机构支持保护地的目标和工作。总部设在德国雷根斯堡，2007年在布鲁塞尔设立办公室。该组织设主席和协调员，任务是与总部和各部门、各分支机构沟通交流，加强成员间联络，组织研讨、会议和成员大会，准备项目建议，保持网络交流等。联盟作为各国家公园、生物圈保护区和自然公园等保护地的一体性组织，“代表欧洲保护地的声音”。

推动国际和区域交流合作

相当一部分湿地资源跨越了多个国家和地区，因此区域联动、通力协作就成为保护湿地及其他生态环境的必然选择。

如斑尾塍鹬的迁徙，每年3月下旬500多万只斑尾塍鹬都要从南半球的新西兰出发，一刻不停地飞抵北半球的中国、朝鲜和日本等国家的滩涂，停歇约5周后继续飞往美国阿拉斯加繁衍后代，之后再飞回新西兰。这趟超过3.5万公里的旅程跨越了22个国家和地区，只有这些国家和地区共同努力，这趟迁徙才能顺利完成。

为此，澳大利亚、日本每年都会出资召开研讨会，供沿途的国家交流数据，共享资料。美国还为一些鸟装上了小型卫星跟踪装置，并动用了3颗卫星进行全程监测，所得数据无偿提供给这22个国家和地区的相关组织。更重要的是，各个国家和地区都尽力保护沿途湿地，不轻易开发这些一年可能只被小鸟使用几周的湿地，大家深知一旦路途中的某块湿地受到破坏，这个跨越22个国家和地区的旅程就无法继续了。

广泛的社会参与政策

湿地保护需要各级政府、当地社区以及各相关利益方的共同参与。在湿地保护与恢复的进程中，通过加大公众宣教力度，确保社区、个体积极参与湿地保护与管理。

澳大利亚为确保各政府机构及社会群体积极参与湿地保护政策制定，于1995年7月成立了国家湿地咨询委员会，委员会负责向澳大利亚政府提供范围广泛的政策咨询。澳大利亚环境与遗产部还将实施社区教育，提升公众对湿地价值及功能的认识纳入全国性的项目或计划。

1979 年，美国环保署在其颁布的法规中明确了公众参与公共决策的重要性，并就公众会议、咨询小组、许可证实施细则、财政资助协议等做出相应规定。2003年，美国环保署制定了《公众参与政策》，鼓励和支持公众在湿地保护与管理中发挥更大的作用。

此外，通过立法和相关制度建设搭建公众参与湿地保护的平台，利用社会力量增加湿地保护投入，并通过湿地保护信息公布制度加大社会监督是发达国家湿地保护政策的新走向。

（三）借鉴与启示

中国和其它国家在国家体制、国情、经济发展水平方面存在着明显的差异，我们不能一成不变地照搬他们的模式，但很多先进理念、手段和方法是非常值得学习、借鉴的：

依法保护管理湿地资源。国家和各地都要把湿地保护立法作为一项大事来抓，积极与各部门沟通协调，为早日出台做好准备、创造条件。各地要采取一切有效措施，加大执法力度，加强对自然湿地的监管，扭转湿地减少和生态环境恶化的局面。要严格控制各类开发占用天然湿地的活动，凡是列入国际重要湿地和国家重要湿地名录以及位于自然保护区的湿地，禁止开垦占用或随意改变用途。要依法做好湿地的登记、确权、发证工作，建立湿地资源档案，为保护管理提供依据。

科学编制湿地保护规划规范。国家和各地要抓紧编制湿地保护的相关规划，并做好与相关规划的统筹、衔接工作，争取纳入当地经济和社会发展计划。各湿地保护区、湿地公园也要制定和完善总体规划以及相关专项规划。国家和各地要在第二次湿地资源调查的基础上，建立科学的湿地确认、界定和评价指标体系，合理确定具有国际、国家和地方重要意义的湿地名录。

加强重点湿地保护恢复。对具有国际重要意义的湿地，抓紧进行申报国际重要湿地；对具有国家重要保护意义的湿地，抓紧国家级自然保护区、国家湿地公园的规范建设或批建工作。按照全国湿地保护工程规划，分轻重缓急，有重点、分步骤地实施一批湿地生态保护恢复工程。对退化和遭破坏的湿地，要科学评估湿地利用方式和受损状况，因地制宜地采取自然恢复和各种生态技术工程修复措施，恢复原湿地的结构和功能。

增加湿地保护建设的投入。积极争取各级政府和有关部门的大力支持，不断增加湿地保护的公共财政投入。按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，探索和建立湿地生态效益补偿制度。充分调动社会各方面积极性，在国家、区域统一规划指导下，鼓励社会团体、企业或个人建立湿地公园、保护小区和保护点，开展湿地可持续利用项目。湿地保护区可在立足保护的前提下，因地制宜，发挥优势，对湿地资源开展适度有序、科学合理的利用活动，增强自我发展能力。

广泛开展宣传教育活动。以“国际湿地日”、“爱鸟周”和“野生动物宣传月”为契机，开展形式多样、内容丰富的宣传教育活动。重点湿地可利用湿地资源优势，突出湿地特色，挖掘历史文化内涵，举办各种节、会等活动；湿地保护区、湿地公园，要经常举办野外考察、专题讲座、观鸟、摄影比赛等活动，多形式展示湿地功能、湿地生态和湿地文化。

加强湿地保护交流合作。加强湿地保护的国内外交流与合作。积极开展与有关国家、国际组织和国外民间团体的交流，拓展合作领域，创新合作模式，学习借鉴国外先进、适用的保护管理技术、管理模式，使我国湿地保护工作与国际接轨。如借鉴和运用国外先进的综合生态系统管理理念和其修复湿地的成功经验，促进我国湿地生态系统保护管理的科学化、现代化。同时推动国内湿地保护的交流和合作，发挥湿地保护区、湿地公园、学会、协会、研究机构、志愿者等各方面的积极性，搭建信息交流平台，提升我国湿地保护管理效能。

可持续利用湿地资源。实施湿地可持续发展战略，根据湿地保护区、湿地公园生态环境的特点、环境容量和生态承载能力，探索在优先保护的前提下，促进资源的可持续利用，增强保护区、湿地公园发展的活力。要学习借鉴欧洲国家保护地可持续旅游的经验，推广湿地生态旅游产品和服务认证制度，促进湿地景观旅游的健康发展。

推进利益相关者广泛参与。当前，我国湿地保护区、湿地公园的管理模式存在着明显的缺陷，特别是忽视了利益相关者对保护利用问题的诉求，这方面和发达国家相比存在着明显的差距。在今后的保护管理中，只有实行利益相关者共同参与的战略性湿地管理模式，建立保护管理与利益相关者良好的双向互动机制，才能够高效地、全方位地开展湿地保护管理工作。

就世界而言，湿地保护政策还在不断发展和完善，遏制湿地面积减少和通过综合政策手段增加湿地面积是其政策的共同点。不论是发达国家还是发展中国家，都有很多值得我们学习和借鉴的经验教训。在我国湿地保护政策体系建设中，不仅要学习国外的先进经验，更要结合本国的具体情况，从发展的角度，本着人与自然相协调和可持续的原则发展和完善我国的湿地保护政策体系。