关于公安行政管理体制改革的思考

张双捷

进入改革开放新时期以来，公安工作的改革一直备受社会的关注。尽管各级公安机关近几年来进行了多方面的探索和尝试，也取得了一些初步成效，但是，由于公安机关现行管理体制的制约，对现行公安管理体制是否需要改革以及如何改革的问题还需要进一步的探讨。只有抓住和解决好这些问题，才能继续深化公安工作的其他改革措施，增创新时期公安工作的新优势，从而全面推进公安事业的发展。

一、当前的“以块为主”的管理体制存在的问题

公安机关现行的管理体制可概括为：“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主。”这种“以块为主”的管理体制是建国以来一直实行的，确实在过去的公安工作中发挥了重要作用，特别是在80年代中期以前，它适合于当时的社会经济和治安状况，因而运行顺畅。但是，随着整个国家经济体制和政治体制改革的深入发展，这种管理体制所引发的弊端，在近几年来就显而易见了，主要的有以下两个方面：

（一）条块分割过细，管理权力分散。

以块为主的分级管理使公安管理权力过于分散，阻碍自上至下的警令畅通，已不能适应公安工作的需要。更为突出的是，有些地方的党委和政府在“分级管理”、“以块为主”的名义下，把“块”划得过细，导致基层党委、政府使用警力从事诸如催粮、征税、推行计划生育等等非警务活动，招致了人民群众对公安机关的诸多非议。还有些地方把“以块为主”的“分级管理”视为划地而治、各自为警，把所管辖区域内的公安机关当作保护本地局部利益的一支“自建自用”的武装力量，因此助长了地方保护主义。

（二）系统指挥不灵，执法监督不力。

尽管现行公安管理体制中也强调“统一领导、条块结合”，但在经济体制改革的冲击下，客观上却形成了统一领导不了、条块结合不成的局面。从当今治安状态的特点来看，跨区域的刑事犯罪，区域之间息息相关的治安问题等等，都要求公安工作加强“条”的管理和控制力度，以实现在更广大的区域内公安队伍行动上的集中统一。然而，在有些地方的基层公安机关，由于其人事、财政管理权主要归同级党委、政府，上级公安机关被架空，成了“名义”上级，往往对系统内部的一些必要管理措施都难以实施，自然也就更难做到在更广大区域内公安机关的统一领导和指挥有效。

二、确立“以条为主”的管理体制是公安工作的必然要求

根据公安工作的发展趋势和国家法制建设的基本要求，为了从根本上解决由于管理体制而引发的诸多弊端，我们认为：公安机关应当确立“以条为主”的新管理体制，以求得在“条”的统一前提下，实现“条”与“块”的有机结合。

（一）适应新时期的社会经济和治安状况。

强调以条为主的条块结合，有利于各级公安机关在执行国家法律、法规的同时，做到与执行地方性法规的一致，这也充分地反映了宪法中体现的法治原则。公安机关担负着治安行政管理和刑事司法两方面的任务，无疑地不仅要执行国家的法律、法规，而且也应当执行本省级行政区域内制定的地方性法规。因此，实行新的管理体制，一方面可以使各级公安机关在上级公安机关的统一管理下，保证全国公安工作在大局上的整体一致性；另一方面，各行政区域的党委和政府又可以根据自己区域的经济和治安状况的特点，灵活地对本行政区域内的公安工作实施领导和监督，以适应“块”内的特殊性。

（二）改善基层公安机关的执法环境。

实行“统一管理”和“以条为主”的方式，基层公安机关在工作中，如果遇到同级党委、政府与上级公安机关的指令有矛盾时，就可以以来自上级公安机关的指令为主，去处理工作事务。这样，就在客观上减少了地方基层党委、政府对公安业务工作的不良干预。同时，从工作监督方面来看，“条块结合”又保证了地方各级党委、人大、政府对本行政区域内公安工作的监督权力，有利于各级公安机关实现公正执法。

（三）加强党对公安工作的领导。

公安工作必须在党的领导下进行，这是我们应当坚定不移地遵循的一项基本原则。在公安工作中如何体现党的领导，是公安机关在理论和实践都应当解决的重大问题，也是长期以来人们视为敏感的问题。过去，在-些地方的公安机关乃至党的机关中，有不少同志认为公安工作坚持党的领导，就必须使各级公安机关（包括派出所）一律接受当地党委的领导和管理，公安机关的每一项工作都必须在当地党委的领导之下进行。似乎一提到公安机关要实行“以条为主”的管理体制，就是犯了摆脱党的领导之大忌，越了“雷池”，失却了原则。其实，这是一种对公安工作坚持党的领导的片面理解，歪曲了党的领导的基本含义。

三、实行“以条为主”的管理体制必须解决的基本问题

公安管理体制的改革，必然牵动公安机关其他方面的改革。“以条为主”取代原先的“以块为主”体制，不仅是管理观念上的更新，而更重要的是管理格局上的调整和管理权力上的转移。因此，就要求公安机关在其他方面作出相应的调整乃至采取必要的改革措施，来保证“以条为主”的管理体制顺利实行。当前，必须解决好以下三个方面的问题：

（一）以精干高效原则设置公安机关的各级机构。

公安机关的机构设置，必须贯彻精干高效的原则。既要有精干的机构，也要有精干的领导班子。目前，要大力精简中上层管理机构及人员，充实基层，使有限的警力资源得到合理的配置。同时，要体现公安机关的特殊性：它既是政府机关的一个部门，又不同于一般的行政部门。因此，有必要适当提高地、县两级公安机关的机构级别。在人事管理制度上，也要采取设级别侦查员、评聘专业技术职务等措施，妥善地解决基层公安机关由于人员多、领导职位少而存在的严重压职压级的现象，提高广大基层民警的政治生活待遇。为了规范各级公安机关的机构设置，应当尽快制定公安机关机构设置规章，使各级公安机关的机构设置有章可循，这也是“以条为主”“统一管理”的基本要求和具体体现。

（二）根据事权划分原则，提高公安经费的保障水平。

要使公安经费得到切实保障并逐步提高保障水平，就应当建立有效的保障机制，按照事权划分原则，确定中央和地方各级财政对公安经费的分担比例。根据目前情况，有必要统一制定公安经费的基本保障标准，使各级财政部门在编制公安经费预算时减少主观随意性。同时，中央和地方财政部门要从巩固国家政权和保护社会经济发展的大局出发，逐年增加对公安机关的经费投入，逐步改善公安工作的物质条件。作为公安机关，也应当树立勤俭节约过紧日子的思想，精打细算，量入为出，避免铺张浪费和减少不必要开支，使有限的经费发挥出更大的效益。

（三）贯彻从严治警方针，强化条块结合的公安工作监督机制。

公安机关的工作涉及到社会的各个方面，与所在行政区域内的其他工作紧密关联。在“以条为主”的管理体制下，尽管“条”的监督权力得到加强，但仍然需要“块”的监督。为了保证公安工作的顺利进行，实现从严治警，减少和避免执法偏差，必须强化条块结合的监督机制，形成条块结合的监督网，对安工作实施全方位的监督。各级公安机关切不可借以条为主的统一管理为名，去摆脱或者削弱“块”的监督权力。

公安管理体制从“以块为主”向“以条为主”的改革，并不仅仅是公安机关一家的事情，它联系着社会的方方面面，牵一发而动全身。作为公安机关，一定要在党委、政府的正确领导下，争取得到组织人事、财政等部门的支持和协作，创造和解决实行“以条为主”管理体制所需要的必要条件。同时，也要深入研究自身内部管理上存在的各种问题，加快对其他方面工作进行改革的步伐。这样，才能保障新管理体制的建立、完善以及有效运行。