新生代农民工职业发展的政府干预策略：困境与路径优化

● 李国梁

新生代农民工职业发展的政府干预策略：困境与路径优化

● 李国梁

新生代农民工是我国现代产业工人的主力军，其职业发展直接关乎“中国创造”战略转型的实现。然而，政府的职业发展干预策略在促进其职业成长与发展的过程中，却陷入了干预策略“碎片化”、培训供需错位、干预指导框架缺失的策略困境。要破解当前这种策略困局，需要构建新生代农民工职业发展干预框架，以整合、协调各项策略行动；改革培训供给机制，以平衡成本-收益来激发培训投资动机；创新与拓展干预服务项目、以实现新生代农民工职业发展干预的系统性、连续性。

新生代农民工 职业发展 职业发展干预 干预策略

职业不仅是新生代农民工的一种谋生手段，更是他们追求的一种生活方式，其职业发展离不开政府的干预。职业发展干预最早起源于美国19世纪末期，政府的干预策略为美国工业化、城市化过程中的大量农民和外来移民提供了及时、有效的就业指导和培训，促进了个体的职业发展，推动了美国工业化、城市化进程。在我国当前快速城镇化、经济转型升级和产业结构调整的关键时期，政府的职业发展干预策略更是直接影响并塑造了新生代农民工的职业选择和职业行为，使其成长为“中国制造”向“中国创造”转型的重要人力资源支撑。然而，政府对新生代农民工职业发展进行干预的具体策略、特点、干预目的、策略执行情况如何等等重要问题，在学界却鲜有研究，这必将导致政府干预策略缺乏足够的理论指导和建议，甚至陷入策略误区。因此，本文基于文献研究，以归纳、总结政府干预策略基本演化历程，揭示出现阶段存在的策略困局，探寻新生代农民工职业发展的优化路径与制度供给，全面提升新生代农民工职业发展潜能。

一、 新生代农民工职业发展中的政府干预策略

2010年中央一号文件首次明确提出“新生代农民工”概念，这便成为政府干预这一特殊群体职业发展的重要转折点。政府的干预是多方面的，但从人力资源管理视角来看，这些政府干预策略可概括为三个层面：

1.职业发展的政策、制度供给

制度供给通常是政府干预经济社会发展的主要手段，而干预新生代农民工就业又能产生立竿见影的成效，因而促进就业的相关政策与法规，成为政府干预他们职业发展的首要策略，这也为他们的职业发展提供了制度保障。通过文献梳理后发现，对新生代农民工产生直接影响的政策、制度，往往随着政府经济发展战略需求的变化，而体现出不同的干预重心，其制度供给策略表现出明显的阶段性特征。对此，本文从策略的发展阶段、核心内容、干预目的、典型的政策法规、干预成效等方面进行了归纳与总结，具体如表1所示。第一阶段，政府干预的探索期：以促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移就业为目的，以引导式培训、职业技能培训为核心，探索实现转移就业有效方式。第二阶段，政府干预的巩固与完善期：以规范组织与个体在农民工职业发展中的权利义务关系为目的，以切实维护和保障农民工职业发展权益为核心，逐步完善农民工职业发展的法律、制度保障体系和策略模式。第三阶段，政府干预的拓展期：为了适应经济结构、产业结构转型升级需求，政策、制度供给的重心从简单强调就业安置，逐步转向促进职业发展的多元选择及其可持续发展，并以加强技能提升、终身培训和劳动权益保障与公共服务为核心，开拓新生代农民工职业发展新空间、新领域、新路径和新格局。由此可见，政府干预策略的制度供给演化趋势，正由过去的应急式“工具性”干预，逐渐向“服务性”、“可持续发展”干预转变。

2.搭建创业就业服务平台

就业乃民生之本，各级政府依据新生代农民工人力资本结构特点，努力为之创造各种创业就业机会和平台。这些以引导、实现农村富余劳动力转移为目的的干预策略有：第一，在各级市、县建立人力资源市场（以次级人力资源市场为主），提供创业就业信息服务；第二，推进工业园区建设，发展劳动密集型产业，创造大量就业机会，实现劳动力就地转移；第三，积极推动、扶持第三产业发展，拓展新的就业岗位和职业领域。第四，持续加强公共基础设施投资，吸纳新生代农民工就业。第五，开拓外地劳务对接渠道，提供劳务输出、异地转移服务。第六，鼓励、引导新生代农民工返乡创业，积极完善创业培训、项目筛选、融资、贷款、简化审批流程和税收减免等创业服务体系，以创业促进就业。这些创业就业公共服务供给策略，较好地缓解了新生代农民工职业发展初期可能遇到的种种困难与挫折所带来的冲击，也为他们“谋发展”的职业诉求创造了良好的制度空间。

3.提供职业技能培训

新生代农民工的职业技能水平难以满足企业用工需求，因而参与技能培训成为提升他们就业能力的关键。基于希克斯的补偿理论，政府（包括国务院相关部门、流出地和流入地各级政府）成为新生代农民工职业技能培训的主体，而政府所组织的职业技能培训主要包括以下几种模式：第一，政府主导模式，通常由政府相关主管部门（人力资源与社会保障部门、农业部门）来组织和实施，以实现新生代农民工合理有序流动为目的，如：“阳光工程”；第二，职业院校主导模式，通常由政府、企业、学院共同分担培训资金，以提升就业、创业技能为目的；第三，民办公助模式，通常由非营利组织、民间培训机构办学，政府在招生、就业等方面提供支持，是以帮扶为目的而开展的职业培训。政府这些培训干预策略，不仅提高了新生代农民工的专业技能水平，还直接塑造了他们从事现代产业的职业素养和行为，为实现职业向上流动奠定了人力资本基础。

二、政府干预策略面临的现实困境

目前，从纵向比较来看，政府的干预策略不仅促进了新生代农民工就业，使其职业素质、专业技能得到大幅提升，更是从根本上确立了企业的规范用工模式，切实维护和保障了他们劳动保障权和职业发展权，塑造了我国新一代产业工人队伍。对此，文献研究证实，在2001年新转移的农村劳动力中，受过专业技能培训的只占18.6%，到2014年上升到34.8%，而新生代农民工受过专业技能培训的比例还要高出2-3个百分点；其工资收入水平持续快速增长，劳动权益保障机制逐步健全，参加“五险一金”比例不断提高，职业选择更多元化，返乡创业就业步伐加快。但是，从横向比较来看，新生代农民工职业向上流动受阻，工资水平整体偏低，城市融入也困难重重等现实表明，其职业发展陷入了危机：职业发展过程“内卷化”倾向，技能水平低，职业发展预期不乐观，职业满意度低；强烈的留城谋发展意愿，却遭遇城市融入的种种制度壁垒和社会排斥，导致“无用感”、“无根感”和“无路感”的萌生；早发的“职业枯竭”倾向，更是制约着他们的人力资本积累，损耗着他们的劳动活力和创造力。由此可见，政府的干预策略虽直观上推动了新生代农民工职业成长，但从他们自身“谋发展”诉求的内在需求来看，却暴露出了明显的策略困境，使干预的预期成效被稀释了。具体如下：

（一）政府公共干预策略“碎片化”

“碎片化”，原意是完整的东西破碎成诸多零块。政府公共干预策略碎片化，则主要表现为政府部门内部在干预策略的资源配置、策略执行过程存在的各种分割状况。

1. 资源配置碎片化

当前，新生代农民工的职业发展问题，已成为解决“三农”问题的新挑战，需要集中和整合资源，才能化解这一长期的累积性矛盾。然而，行政体制上政府部门间的职能交叉所导致的职能定位模糊、职责不清，各个部门有利则抢着干，无利则避退三舍，在公共资源部门控制的现实条件下，体制内政治锦标赛式的官员政绩博弈驱使，必然围绕新生代农民这一焦点问题而同时争相出台相关政策，最终造成政策资源的分散。例如，当前新生代农民工就业培训，就涉及农业部、教育部、人力资源和社会保障部、全国总工会、国务院扶贫办、全国妇联、共青团、科技部、建设部、财政部等10个中央部门，都纷纷推出相关培训政策、制度，积极组织实施各类培训项目。这种政出多门、条块分割现象，不仅模糊了新生代农民工培训渠道的选择，更是造成了培训资源的重复投入、甚至浪费。因此，资源配置的碎片化，分散了原本稀缺的公共干预资源，不仅使单项干预策略的成效被该群体职业发展整体困局所吸纳、抵消，更使得干预策略陷入针对性、系统性和专业化不足的新困境，其制度性补偿功能黯然失色。

2. 策略执行过程碎片化

一个有效促进新生代农民工职业发展的公共干预策略，是科学的政策内容与有效执行力的完整统一。但在传统官僚体制中，政府遵循“管理驱动”的行政逻辑，在介入职业发展干预时往往以自身管理的便利性为出发点，再附加上政治体制上的“碎片化权威”和政府部门的自利性动机，最终导致地方政府在执行这些干预策略时，常常会产生扭曲，甚至异化的现象，形成公共干预策略执行过程的碎片化。在实践中，干预策略执行过程碎片化表现为：地方政府对外来新生代农民工的就业培训干预的普遍缺失与“歧视”，不同层级政府干预培训时存在数量目标冲突、“拔萃主义”，甚至还有地方政府与外来新生代农民工存在利益冲突与合谋等问题。这不仅引发新的干预歧视、不公平问题，还使得新生代农民工对政府干预策略感到困惑和质疑，丧失政府公信力。

（二）公共培训供需错位

公共培训大规模的投资供给与新生代农民工的现实选择相悖。技能短缺是影响新生代农民职业发展的关键短板：国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》指出，接受过技能培训的农民工仅占34.8%，而从年龄分布来看，新生代农民工占比略高2-4个百分点；和震等人的研究也表明，“缺乏技能和技术”（42.6%）是制约新生代农民工就业的最大障碍，远高于自身低学历劣势（14.1%）；而在培训需求上，他们却有高达69.7%的人迫切掌握专业技能知识。然而，声势浩大的公共培训项目，因规划设计与组织在培训内容、时间安排、宣传方式、地点选择、培训费用、培训收益等环节缺乏针对性、个性化和市场化，与新生代农民工的现实培训偏好并不匹配，甚至是职业培训的内容与所需技能不匹配，对实际工作帮助不大。而且，当培训项目有效参与率不高时，在绩效考核压力与利益诱惑的驱使下，甚至还出现形式化、套取资金、合谋造假等种种乱象。

（三）缺乏统一的干预指导框架

职业发展干预指导框架，是科学引导与协调各项干预行动的指南，而它的缺失本身也是政府干预策略不完善的重要表现。实践表明，因缺乏职业发展干预框架的指导，不仅造成政府干预策略局限于简单追求工作安置或就业率，而不是帮助他们改善职业决策能力，侧重就业后未来职业的可持续发展；集中、“应急式”的政府干预还弱化了企业协调、配合政府干预策略的责任和义务，造成企业对新生代农民工普遍追求“搭便车”、“挖墙脚”等“只用不育”的用工模式；更是忽略了新生代农民工自我干预意识和干预能力的培育，导致他们被动地屈服于因无知带来的惰性与宿命观。其结果即扭曲了职业发展干预的根本目的，还使得原本“三位一体”（政府、企业、个体）的职业发展干预策略产生利益博弈，甚至掣肘的现象。

三、新生代农民工职业发展政府干预策略的优化选择

创新与优化新生代农民工的职业发展政府干预策略，不仅是化解当前“技工荒”与“就业难”矛盾的良策，还直接关乎“中国创造”经济结构转型战略的顺利实现。为此，针对当前政府干预策略存在的主要问题，本文借鉴美国职业发展的政府干预经验，并提出以下政策建议以供参考。

（一）构建新生代农民工职业发展干预框架

职业发展干预的目的，关键在于帮助人们思考如何发展和使用他们的才华。美国《国家职业发展指南》是职业发展干预的行动指南，其职业发展干预框架非常值得我们借鉴。美国历经近100年的职业指导与咨询实践，国家职业信息协调委员会于1989年发布了《国家职业发展指南》（2004年修订），对个体、组织管理者、专业咨询人员、家庭和学校等的干预行动提供规范与指导，便于整合、协调各种干预策略。该《指南》认为，职业发展是一个由始于教育、职业和相关生活角色的探索、选择和执行决策等多任务构成的终身过程，并将其视作促进人的发展的社会化内容之一，因而它以促进人的发展为目的，以动态发展为视角，从个人社会发展（自我认知、人际技能、成长与变化、平衡工作-生活角色），教育成就和终身学习（教育成就与绩效水平、终身学习），职业生涯管理（创造与管理职业规划、运用决策过程、使用职业信息，掌握就业技能、识别就业趋势）三个领域共11个目标，并以知识获取、应用与反思三个学习阶段的评价指标，来衡量个体在每个目标上的达成情况，从而构建了一个极具实践操作性的职业发展干预框架。因此，我们可以借鉴美国的《指南》，由人社部来组织研究制定，针对新生代农民工的特点，结合我国产业发展战略、就业结构特征，以及技术发展、职业教育与培训、二元结构体制改革等趋势，从个体-社会发展（自我认知、人际技能、成长与变化、职业规划、终身学习），企业-职业实践（职业行为、技能培训与绩效水平、平衡工作-生活角色），政府-规制与服务（职业发展立法、培训资助与质量监管、职业信息、职业咨询、干预项目）三个层面13个目标，来构建“三位一体”、优势互补的新生代农民工职业发展干预框架，从而达到科学指导、统筹规范与整合个体、企业和政府的干预行动。

（二）改革新生代农民工培训的供给机制

只有重构培训供给机制，才能实现培训供需的一致。目前，我国新生代农民工职业技能培训，不管是政府主导，还是民办公助模式，政府都以提供或资助培训的方式垄断了整个培训市场。而艾德里安·齐得曼的研究指出，从培训的外部性、所有权、市场不完备、企业培训不足、私人培训缺陷、平等以及弱势群体七个方面，政府有足够正当理由投资或提供培训，但实践中政府直接介入培训市场的政策选择几乎没有成功案例，因而这种自上而下的培训供给机制是不可取的。为此，本文基于市场化的培训需求偏好，重构新生代农民工培训供给机制。

1. 以动态的职业发展观重构培训类型

以职业发展为导向，将培训类型分为：职业技能培训（训练个体的自我认知、人际技能、职业决策、职业管理能力），专业技能培训（训练和提升个体从事某项或某类工作的专业技术水平，可分为初、中和高三个等级）和创业培训（训练个体企业创办与管理能力，市场经营与驾驭能力）。这种划分，有利于不同培训项目的衔接组合与递进提升，实现人力资本投资的累积效应。

2. 以市场需求为导向，重构培训供给模式

基于信息化培训管理平台，将新生代农民工培训分成计划性供给与市场化供给两种供给渠道。计划性供给渠道，是由中央政府根据我国产业的人才发展战略和新生代农民工人力资本存量特征，按照公开竞标原则统一采购而提供的指令性、“生存型”基础能力（基本求职技能和初级专业技能）培训；市场化供给渠道，则依据新生代农民工的需求偏好、产业工人的市场需求结构和人才供需缺口，自主选择所学课程的一种市场化、“发展型”职业能力提升培训，政府以凭单方式补贴培训费用，培训机构以获得的凭单总量与政府部门结算。同时，根据新生代农民工的职业发展阶段，将“生存型”培训与“发展型”合理衔接，形成阶段性课程组合模块，实现培训干预的连续性。这种准市场化供给模式，赋予新生代农民工参与培训的充分选择权，有利于纠正公共培训的供需错位，其干预的层次性、连续性特征还能优化未来产业工人结构。

图1 新生代农民工“发展型”培训供给模式

统一的信息化培训管理平台，是消除公共培训“碎片化”，加强培训过程管理的有效手段。如图 1 所示，基于信息化管理平台的“发展型”培训供给模式，以公开、共享培训信息，协调、整合、规范了原来各自为政的所有培训项目，它应当包括竞标采购、自主选学、凭单管理、前台门户系统、系统基础管理、学分制管理、质量监管与反馈等管理内容。竞标采购，是由政府部门以公开竞标方式，向众多符合资质条件的培训机构统一采购培训服务，并依据新生代农民工的地域分布情况来分配培训名额；自主选学，由新生代农民工依据自己的培训需求偏好，在阶段性课程组合模块范围内自主选学培训机构的市场化专业课程；培训凭单管理，即分配、支付、统计和结算凭单费用；学分制管理，学员培训合格后获得相应学分，并以学分方式实现人力资本累积，即可避免重复培训，还有助于提高学员的自我认知，实现合理流动；质量监管与反馈，即政府部门以购买服务或提供补贴的适度干预方式间接介入培训，并通过培训机构和项目信息统计、学分管理、项目评价、成果转化等反馈信息，加强对具体培训项目的质量监测与反馈，不断完善培训过程管理，提高培训质量。

3. 以平衡培训的收益与成本为基础，重构新生代农民工培训经费投入制度

培训经费投入不足，长期制约着培训干预的有效供给。针对培训产品的外溢性特征及其有效供给普遍不足的现实，构建以政府为主体，企业、个人和社会共同分担，并设立新生代农民工培训专项基金来筹措、管理的“四位一体”经费投入制度。其具体内容有：“生存型”职业教育与培训，以福利补偿方式由政府财政全额支付；“发展型”培训，由政府、企业、个人共同分担，并以税收优惠政策鼓励社会各界捐助培训资金；为激发企业投资培训的内在动机，引入基于薪水的征税助学金方案，向不为员工提供职业发展培训的企业强制征税，对培训企业进行横向资助；加快制定《职业技能培训法》，一方面强制提取新生代农民工工资的10%-15%，并将失业保险金统一纳入企业培训专项经费，另一方面规范、细化职业培训合同制，强化新生代农民工履行技能迁移相应的法定义务。

（三）创新与拓展新生代农民工职业发展干预服务

针对新生代农民工自身的资源禀赋与能力局限，亟需创新与拓展职业发展干预服务项目，挖掘其职业潜力，以系统性、连续性的干预策略，帮助他们走出职业发展危机。主要内容包有：政府资助成立非营利组织--新生代农民工职业发展协会及其服务官网，对政府和企业的干预策略提供专业指导与咨询，并以在线服务方式为新生代农民工提供自我认知、职业决策、价值观、职业能力等方面的在线免费测试和咨询服务；资助新生代农民职业发展干预的专门实验项目研究，探索各类干预策略的影响因素、成效及其成功模式；开通职业信息搜索服务，集中提供制造业、建筑、批发零售、住宿、餐饮等行业的岗位招聘、岗位描述、职业前景、工资范围等信息以及其职业规划支持；提供中央、地方政府的职业发展干预政策、法律法规和培训项目等资助资源信息。加快制定《职业发展法》，进一步规范、强化企业对新生代农民工的职业生涯管理职能，从绩效反馈与辅导、职业发展通道和晋升政策、职业心理危机预防和干预、技能培训、工资结构、工作-生活角色平衡等多方面完善人力资源管理制度与实践，为其职业发展提供更多元、规范的制度平台和组织资源支持。在新生代农民工聚居社区，设立“新生代农民工职业发展咨询服务中心”，将政府职能、家庭生活与职业发展有机整合，为其提供专业的自我认知、职业选择、面试技巧、心理健康辅导、人际沟通、工作搜寻技能、失业救济、劳动权益维护等方面的辅导和帮助。

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■责编/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

Government Intervention Strategies of the Career Development for New-generation Migrant Workers:Dilemmas and Paths Optimization

Li Guoliang
（School of Public Policy and Management, Guangxi University）

New-generation migrant workers are the main force of China’s modern industrial workers, and their career development is directly related to the realization of the strategic transformation of Created in China. However, during the governmental career development intervention strategies promoting their career growth and development, those intervention strategies fell into some dilemmas, such as “fragmentation” of intervention strategies, misplacement of training supply and demand, and lacking the guidance framework of intervention. In order to solve the current predicaments of those strategies, need to build an intervention framework for new-generation migrant workers’ career development, to integrate and coordinate all action strategies, and reform the mechanism of training supply to stimulate investment motivation in training by balancing the cost and income, and innovate and expand intervention services to realize the systematism and continuity of the career development intervention for new-generation migrant workers.

New-generation Migrant Workers; Career Development; Career Development Intervention; Intervention Strategies

李国梁，广西大学公共管理学院，副教授，硕士生导师，管理学博士。电子邮箱：liguoliang200503@126.com。

本文受广西社会科学基金“城乡一体化进程中广西新生代农民工职业选择去向研究”（15FGL004）、广西大学科研项目基金“中国—东盟区域合作背景下广西边境地区人力资源合作开发研究”（DMYJY201328）资助。