以“智能”实现城市公平——美国纽约的智慧城市创建行动及启示

王胤瑜，田大江，李颖玥

（中国城市科学研究会）

以“智能”实现城市公平
——美国纽约的智慧城市创建行动及启示

王胤瑜，田大江，李颖玥

（中国城市科学研究会）

通过梳理美国纽约市这座全美第一大城市二十年来主要的智能城市建设成就、典型举措、主要特点，从政府主体角度，对纽约市政府在支持城市智能化发展中所采取的措施进行解读，提炼出政府在角色定位、职责履行等方面的特点和可取之处，为我国地方政府发展智慧城市提供经验和借鉴。

智慧城市；建设；纽约；公平；启示

【课题项目】“十二五”国家科技支撑计划课题“智慧城市顶层设计管理和多规信息融合技术研究与示范”（2015BAJ08B01）

1 研究背景

1.1 纽约市的发展困境与愿景

长期以来，纽约不仅是美国最有影响力的大城市之一，也是来自世界其他各地的经济、文化、社会力量交织融合的舞台。超多的人口、复杂的社会结构使纽约市同样无法避免典型的大城市发展问题——高昂的生活成本和房价、悬殊的收入差距、长期存在的贫困与流浪群体、大量基础设施的老化、环境污染以及愈加严峻的全球气候变化现状等，都在推动这座大城市的生存矛盾持续激化。现任市长Bill de Blasio表示：“日渐扩大的不平等现象，已经使许多纽约人难以继续在这里生活下去，体面地维持家庭生计也成了问题。”

过去的数年中，纽约市已经为解决上述问题进行了不少努力。2015年，这座国际化大都市为其生命历程中即将迎来的第五个百年制定了新的发展愿景——增长(Growth)、平等(Equity)、可持续 (Sustainability)、弹性(Resiliency)。这也是目前纽约市最新的城市发展蓝图《一个纽约：繁荣而公平的城市发展规划》(One New York: the Plan for a Strong and Just City)所坚持的4项核心原则。该规划在广泛征集了市民、社区、企业经营者意见和建议的基础上形成，强调着力发展城市的弹性与可持续性，尽可能站在全体居民共同利益的角度去制定发展举措，以体现“公平”的规划理念。

1.2 “智能而平等的城市”(A Smart and Equitable City)行动背景

纽约市“智慧城市”（或称“智能城市”）创建行动，可以理解成《一个纽约：繁荣而公平的城市发展规划》(One New York: the Plan for a Strong and Just City，以下简称One NYC)实施路径的一个组成部分，由纽约市技术与创新市长办公室(Mayor’s Office of Technology and Innovations，以下简称MOTI)领衔。在其官方网站的“智能城市”(Smart City)专栏中，MOTI明确提出：“对于纽约市来说，最大程度地实现‘公平’，就是城市‘智慧’的标志。”

在这一行动中， MOTI是主要领导者，市政府其他各部门均是重要的参与者：它们可以基于自己的主管业务领域、工作特点等，提出符合One NYC规划总纲的具体项目及实施计划。在必要时，不同部门之间还会相互配合，贡献技术、资金、政策等形式的支持。

值得注意的是：根据MOTI在2015年9月发布的进展报告《创建一个智能而平等的城市》(Build a Smart and Equitable City)，纽约市的智能化建设行动并非在2015年One NYC规划发布后才正式启动：在该报告收录的来自7个市政府部门的共计10个智能化项目中，最早的一个起步于1995年，至今系统扩建和技术更新仍未停止；随着电子通信技术、数据技术、物联网与实时信息技术等不断发展，2008年以来又出现了一个新项目涌现的高潮；直到2015年春季，还有新的智能化项目刚刚启动。这表明：纽约市此次的Smart City建设行动具有充分的历史积淀、技术基础和历史延续性; One NYC新规的出台，对于这些原本分散于城市运行管理各个领域的建设项目而言，也许更多地意味着一次系统性的整合，是对它们目标与价值中的共同点的梳理与承认。在“公平”这一贯彻新规始终的理念引导下，在未来一段时期内，这些项目及其主导部门将能更好地找到行动方向与重点，并开展相互合作。

2 行动框架——MOTI主导的政府行动清单

2.1 MOTI的技术发展与创新战略

MOTI认为：目前世界范围内的数字化、技术依赖趋势还在加强，个人与团体所掌握技术的种类、质量与深度决定了其所能抓住的发展机遇的多少。制定上述战略就是为了弥合这一“数字鸿沟”、确保所有城市居民能共享技术进步成果。这也与One NYC规划的总体方针相契合。基于此目的，纽约市开展技术创新和城市智能化行动的目的便十分明确：借助数字化技术改善居民生存质量、削减（城市运行）成本与资源消耗、使政府更积极、更有效率地与公民们进行互动。

基于上述认识与纽约市首席技术官的指导，MOTI制定了“智能城市，公平城市“的技术发展与创新战略，明确将从四个方面入手，通过推动城市智能化来改善全市居民的生活：

①制定各类联网设备及物联网设施的构建原则及战略框架；

②在全市范围内的新型技术及物联网设施布设行动中承担好协调责任；

③与学术机构、私人企业等合作，开展创新试点工程；

④与世界上其他大都市政府、相关组织合作，分享先进的实践经验、传播技术进步的有益影响。

四项战略构成了纽约市智能化行动的总体框架。以此为基础，MOTI与其他政府部门制定了大量具体项目，其中一部分已经投入实施，并陆续取得成效。

2.2 培养技术人才

1）计算机课程普及项目

该项目由政府与私人资本合作，耗资8100万美元，预期在接下来的10a内，使全部公立学校的学生都能接受计算机教育。

2）技术人才输送项目

该项目于2014年由市长Bill de Blasio发起，属于产业互动类项目，计划投入1000万美元来促进纽约市的技术相关产业发展，并培养一批适应新技术主导下岗位需求的劳动力。项目内容包括：政府与私有资本合作调查企业用人需求；根据需求制定相应的培训教育模式，并在全市推广。该项目将为纽约市的企业输送高素质的劳动力，同时为纽约市民创造新的高质量工作岗位。

3）技术教育K-12项目

2014年，市长Bill de Blasio宣布将投资2000万美元更新学校教室的通讯设施和软件，另投资65000万美元改善全市学校的电缆设施，以确保这些教学设施的技术水平与质量和城市的技术发展保持同步。

4）纽约市立大学技术教育项目

2014年，纽约市宣布，计划为纽约市立大学的STEM项目再投入2000万美元，预计第一年内惠及5000名学生。在2016财政年，市政府投入该项目的资金已有2900万美元；2017财政年该项目获得的政府投资将达到5100万美元。

2.3 改善宽带服务

纽约市成立的“宽带建设特别工作组”(Broadband taskforce)，由许多不同行业（包括私营企业、学术机构、非营利性组织等）出身的领导人物组成，专门对纽约市市域宽带战略的制定与实施提供技术指导与建议。此外市政府还在不断寻找让网络提速的好想法与创新途径，并努力使它们以具体项目的形式实现。

2.4 主动开放资源以鼓励创新

纽约市政府正在与etaNYC,Citizens Union, Dev Bootcamp, Ontodia,Socrata, Sunlight Foundation等机构合作，尝试将4000多份数据档案转化成可描述纽约市及其周边地区城市运行趋势的模型，以创建一个更符合21世纪要求的、更智能和高效的城市。项目的其他相关网站还包括Open Data、Developer Portal 和 Github Page 等。

这些开放数据合作项目为政府与民间智慧的双向交流奠定了基础。BigApps竞赛就是一项在此基础上举办的公众参与赛事。此竞赛将当前纽约市面临的最严峻问题作为挑战项目，鼓励参赛者从技术、设计、商业等多个角度提出犀利的解决方案。

2.5 构建良好的非政府主体参与环境

纽约市启用.nyc网址后缀后，成为美国首个拥有自己的普通顶级域名的城市，这为当地企业、各类组织团体和居民个人提供了极大的便利与支持，并在催生了历史上第一个数字化意义上的地理授权。

1）开通Neighborhoods.nyc网站

为了充分发挥.nyc域名的实用价值，纽约市政府开发了对社区组织开放的域名应用网站—— Neighborhoods.nyc。社区组织可以在该网站操作后获得一个以邻里社区名字命名的域名，例如Harlem.nyc, Astoria.nyc 和ParkSlope.nyc。目前，纽约市的5个自治行政区内约有400个这样的邻里域名，它们被用于创建线上服务中心以实现公众参与、线上活动组织及信息共享等功能。这些邻里社区网站使用数据驱动模板，可以显示一个特定地区内的实时信息。要合法地获得一个这样的邻里域名，必须以一个非营利性的、公益合作性组织或当地发展合作组织的身份进行注册，并在想要申请域名的邻里社区范围内完成定位认证。

川西北高寒草地位于青藏高原东缘，草地畜牧业是该地区经济发展的支柱产业。但由于川西北高寒草地海拔高，气候寒冷，牧草生长期短，冷季长达8个月，一直以来天然草地牧草供给的季节性不平衡严重制约着草地畜牧业的高效发展[1]。因此，在青藏高原川西北牧区通过人工种草和天然草地打草调制青贮饲料，不仅是解决冬春季节饲草料严重不足的有效措施，同时也是提高畜牧业生产水平的有效手段[2-3]。

2）开通Digital.nyc网站

Digital.nyc网站由市长办公室、纽约市经济发展合作组织、(he New York City Economic Development Corporation)、IBM、Gust及其他超过十二个纽约市顶级的技术与传媒企业合作共同建立，是一个为纽约市全体创业者和整个技术圈服务的线上中心，涵盖对象包括全市5个行政自治区的一切公司、创业者、投资人、重大活动、工作岗位、课程、博客、工作空间、孵化器与加速器、资源与组织等。

3）“与纽约市政府做生意”项目

该项目主要为创业者、少数民族、女性主导经营的企业及其他类型中小企业提供指导。

3 行动特点总结

3.1 政府以协调、引导为主要职责

纽约市Smart City行动的四项总体战略，既是对行动内容的整体概括，也是一份针对行动领导者——市政府的责任清单：一是划定行动边界，制定必要的纲领性、原则性框架；二是承担统筹协调责任，不仅要协调不同政府机构主体之间的关系，公众、企业、各种非营利性组织等主体也必须被考虑进来；三是作为行动计划整体推进与保持活力的重要引擎。MOTI自身必须积极与外部环境保持沟通与交流，才能确保将一切有价值的更新信息及时引进；同时要保持较高的眼界，才能做出有前瞻性的领导决策。

3.2 政府优势转化为普惠意识和服务行为

相对于公民、企业、非营利性组织等，纽约市政府主体具有3个显著优势：一是对市场的整体宏观调控力，二是以行政命令形式为保障的统筹协调执行力；三是One NYC规划的核心思想——“平等”对政府主体起到了明显的引导和约束作用，从而使行动整体的利益取向具有先进性。MOTI及其他参与建设行动的政府部门，将这些优势转化成了大量面向各类非政府主体的咨询指导、支撑保障等举措，而非单纯由政府建设、政府运营的实物项目，从而将非政府主体的参与度和积极性大大提高。该特点与3.1小节所述的内容实为一体两面，即政府行为从“亲力亲为”向“协调引导”的转变，与其对自身特长、责任与代表利益的认识深入程度有密切关系。

3.3 在技术实用性与先进性之间寻找平衡

在技术应用方面，MOTI的认知大致可总结为四点：一是利用实时信息技术(Real-time information)来帮助提高政府的响应能力；二是尽量提高采集到的数据质量，以节达到约成本、优化数据应用效果的目的；三是加强对数据深度挖掘技术的开发，来帮助提高服务供给的公平性；四是加强城市基础设施资源的数字化、物联化改造，以提升它们的应用效率。

纽约市智能化建设的行动框架与具体项目清单反映出，城市始终以解决实际问题、创造实际效益为目标，不为强调“智能化水平”而堆叠大量高端技术与设施；具体项目的运营模式、工作流程、软硬件系统功能等则设计得较为完善、精细。事实证明，大量不依赖顶尖技术的项目，最终也取得了良好运行效果：不仅改善了城市环境、基础设施和公共服务质量，也帮助削减了城市运行管理服务成本。

4 启示

纽约市是当前全球最有影响力的大型城市之一，一方面经济、社会、科技、人文等领域高度发达，另一方面仍面临着大量城市化问题，在多种意义上，都可称为其他国家、地区大部分城市的“标杆”，对于我国几个特大城市来说，研究的样板意义更加显著。基于当前我国大部分城市开展“智慧化建设”的现状，认为纽约市的行动中有两点，值得政府借鉴。

4.1 明确边界与视点聚焦

纽约市MOTI在最新战略规划One NYC的理念指导下，将城市的智能化建设解读为推动“城市公平”的一种途径，为随后的一系列举措制定设立了明确的行动准则与边界。从“智能”（或按照国内更常见的译法，译为“智慧”）到“公平”，实际上是将目标内涵进一步收缩的过程，也是将大量相互交织的城市问题进一步剥离，再有选择地、战略性地聚焦的过程。经过一步步细分、凝练之后， “可持续发展”这一宏大的议题最终分解成若干具体的小问题，更加易于解决方案的研究。

国内外学术界针对“智慧城市”确切内涵的讨论一直在进行，大量基于不同学科视角的解读相继出现，目前尚难以用统一标准衡量其合理性，不同观点之间为共存关系；地方政府在进行智慧城市的“顶层设计”、战略规划时，便容易迷失在这种多重性中，虽然力图采百家之长、使自己的“智慧城市规划”拥有较高的发展定位、丰富的目标内涵，以提升规划方案的吸引力、激励性，但在梳理规划思路时，又未能将目标清晰地分解为具体议题和问题，致使最终提出的行动计划往往内容空泛、内部关联不清，难以实施落地。“总”的要求符合我国国情与政府需要，“分”的思路使纽约市的行动计划条分缕析、易于理解和执行，将两者结合起来，或可进一步提升我国各地智慧城市“顶层设计”、战略规划等工作的科学性。

4.2 政府主体的意识变革

当前，智慧城市领域的研发活动十分活跃，新技术、产品与服务形式不断涌现，大量IT技术企业针对各地掀起的“智慧化”建设热潮，纷纷开展面向政府的“整体性解决方案”咨询业务。“技术落后”已不足以成为制约城市发展的真正瓶颈，人作为城市建设的主体，才是技术和信息时代决定发展成败的关键因素。在我国，政府作为目前城市建设中握有最大决策、领导权的主体，其对自身的角色定位与职责认识尤为关键。

纽约市在城市的智能化行动中，将引导、协调作为政府的主要职责，领导机构MOTI的工作内容中，很大一部分是提供资金援助、政策保障、人才培养、信息与知识咨询、活动组织、创建合作平台等，属于铺垫性、保障性的工作，且必须长期维持，随时根据形势变化进行调整。没有持续服务意识的政府主体，便无法保证将这种良好的整体环境维持下去。从智慧城市的长远发展来看，“服务型政府”应是一种先决条件，是实现良好公共管理与服务的前提，而非终极的建设目标，更新行政办公软硬件系统、改良工作模式等举措仅能治标，若不辅以观念上的更新或扭转，则难以治本。政府服务意识的培养，是超出了“智慧城市建设”的范畴、处于更高层次的课题。

4.3 主动发掘数据价值

在“智慧城市”的语境中，政府的决策、领导水平高低，一方面与其服务意识的强弱密切相关，另一方面也取决于政府对一切与智慧城市建设相关的技术的理解与掌握程度——如果政府已经拥有了海量数据资源，那么该如何使用？

当前，几乎没有智慧城市的“顶层设计”或战略规划会不要求政府收集城市大数据、发展云计算中心、向社会开放数据。但实际上，城市大数据被收集之后由谁使用、如何使用、影响如何等，往往不得而知；各类数据平台、中心建而不用，或徒有其表、不堪实用的现象并不鲜见。这些问题的出现，很大程度是由于政府主体并不真正理解要如何使用数据信息，从而在规划设计阶段未能提出正确的需求，最终导致 “大数据”成为无用数据，取自于民的信息不能服务于民，公共资源也被浪费。纽约市在这一方面则树立了较好的榜样，如“技术人才输送计划”(Tech Talent Pipeline)，就是政府利用城市运行大数据辅助决策、惠及市民与企业的典型案例；我国的一些城市，近年来通过推广基于网格的数字化城市管理，在数据辅助决策方面也取得了不少进展。未来，政府在“智慧城市”的规划建设中，应当更积极地做一个数据探索者、将数据信息挖掘工作扩展到更多领域。

[1] Mayor's, Office, of, Technology,and, Innovation. Building a Smart +Equitable City[EB/OL]. https://www1.nyc.gov/site/forward/innovations/smartnyc.page.

A Smart City Means an Equitable City: the Inspiration from the Study of the New York City’s Actions to build a Smart City

Wang Yin-yu,TIAN Da-jiang,LI Ying-yue

(Chinese Society for Urban Studies)

Based on the official report, the significant progresses, typical actions and main features of New York’s roadmap to a “smart and equitable” one are discussed in this passage. Through the butches of policies and actions proclaimed by the administrations of NYC, a role for guiding, negotiating and supporting they set for themselves can be worked out clearly. These points can be taken by the hundreds of local governments in China as a guidance on the planning of a smart city.

smart city; construction; New York; equitable; enlightenment