平原区林地变更探讨

宋书芳 王毅 陆华敏 王亭亭 刘树梅



平原区林地变更探讨

宋书芳 王毅 陆华敏 王亭亭 刘树梅

（山东省济宁市兖州区林业局 272100）

结合济宁市兖州区林地变更调查工作现状，分析了林地变更工作中出现的相关亟待解决的问题，并对应用软件、遥感影像、技术认定、人财物投入等方面存在的问题提出了诸如软件和影像升级、统一技术标准、实行人财物科学化管理等切实可行的建议和意见。

平原区；林地；年度变更；遥感判读；数据库

林地变更调查是在全国林地调查的基础上，依据林地范围和林地保护利用等变化情况，利用最新遥感影像图判断分析和现地核实调查等方式对林地进行的调查与分析。通过林地变更调查，可以及时进行林地变化信息更新，进而实现林地（一张图）数据库更新，逐步改变原来“以数字管地”的方式，建立起“以规划管地、以图管地”的差别化、精细化林地管理模式[1,2]。林地变更是提高林地监管能力，加强林地保护利用管理，深化国家和地方政府宏观决策管理的重要基础和支撑。在林业资源管护工作中，林地变更调查成果的即时性和准确性起到了越来越重要的作用。然而，从目前情况看，济宁市兖州区林地变更调查工作中还存在一些难点和问题。

1 兖州区林地现状

作为平原林业的典型代表，兖州区林业有资源少，林业发展空间严重受限的特点。根据2015年林地变更结果，兖州区林地面积18313.05公顷，其中乔木林地7140.18公顷，灌木林地23.80公顷，无立木林地363.75公顷，未成林造林地405.45公顷，苗圃地10365.17公顷，宜林地14.70公顷。

2010年以来，一些苗木公司、合作社依托济宁李营苗木市场在西部镇繁育了大量苗木，苗圃地占面积比较大。其他林地资源主要集中在国省道、高速以及县乡道路两侧、河流两岸、农田林网、废弃坑塘以及街边绿地等。林地资源呈现小班面积小、较分散、树种多样、树龄杂、密度大等现状。

2 林地变更工作中存在的主要问题

2.1林地变更软件需升级完善

林地变更内业区划和外业调查的基础性工作均以软件平台为支持。山东省林地变更调查更新软件是由省厅统一安排、下发给各市（区）使用。在进行林地调查过程中，该软件经过多次补丁升级和一次大的系统升级。基层林业工作人员在开展工作过程中需要不断调整工作方式方法，积极克服软件使用上的困难，以极大的耐心和高度负责的态度对待此项工作。尽管如此，基于该软件开发不够成熟、功能有待提升，在一定程度上延误了工作进度。

2.2遥感影像时效性和清晰度有待提高

遥感判读工作应当作为整个年度变更工作过程中的重要环节，但也不能仅利用遥感判读变化图斑进行调查、更新[3],这与遥感影像的时效性和清晰度密切相关。按照国家林业局的要求，林地变更调查的更新节点一般为本年度底（即当年的12月31日）。山东省下发的影像图中有部分遥感影像的采集时间较早，有的甚至不是当年的影像图。由于遥感影像时间较早，导致在变更时段内许多实际已经发生变化的地块无法在遥感影像上体现出来，容易造成变化地块遗漏。

另外，由于受季节、天气等因素的影响，影像图效果参差不齐，某些区域遥感影像图清晰度不高，影响判读效果，造成误读、误判甚至错判，这在一定程度上也影响了林地变更调查工作的准确性。

2.3林业部门与国土部门专业认定标准存在异议

在地类划分标准方面，林业部门与国土管理部门间还有一些值得商榷的地方。比如：国土部门对一些干鲜果树、药材等经济林林地认定为“园地”；对一些大的育苗公司、专业合作社营建的苗圃地认定为耕地；对村旁、坑旁、宅旁等四旁栽植的林木认定为建设用地等等。这些情况导致了林地与其它地类重复统计，从而影响林地的保护和利用，导致林地征占用、林地流入和转出等责权利不明晰，一旦出现问题各相关部门容易出现相互推诿的情况发生。

国家实行严格的基本农田保护政策，而林地和森林，早在2013年经国家林业局划定为包括林地和森林、湿地、荒漠植被、物种四条生态红线之一。严格的农田保护政策和严峻的生态红线要求，增加了林地变更的艰巨性和协调配合难度。

2.4专业技术人员欠缺，相关政策支持乏力

林地变更是一项周期性工作，每年都需要投大量入人力物力持续地开展，因此成立相关责任科室、配备专职技术人员势在必行。兖州区林业部门专业技术人员面临青黄不接、人员不足的现状，加之各镇街林业站人员存在人事管理不便、人员流动性较强、专业技术知识薄弱、电脑学习能力较差等原因，不能作为后备力量补给专业技术人员队伍，造成林地变更工作人员配备总体不足。因此，在调配人力资源、安排工作流程、推进调查进度等方面处于被动和胶着状态，在一定程度上影响了工作的顺利有序开展。

同时，林地变更工作专业性强，涉及外业调查勾绘、上图入库、更新林地空间数据库等相关工作。工作环境艰苦、工作量繁重，需要充足的经费来提供坚强的后盾力量和物质保障。然而，国家、省、市等各级部门缺少专项工作经费，加之各级领导重视不够。由于这种情况长时间得不到有效解决，一方面导致调查必备的电脑、车辆等配备不及时，耽误了工作进度；另一方面导致野外作业人员顾虑重重，严重影响了工作人员的工作积极性。

2.5林地资源统一管理难度较大

2007年兖州区林权制度改革以来，树木已经确权到户。由于平原林地小班面积所限，致使一片林地确权到多户林农，归属于每户的林地面积较小，造成树木集中采伐更新相对比较困难。在这次林地变更调查中，体现在调查难度大、界定困难、小班零碎、工作繁琐等方面的问题。

2.6调查技术细则与平原林业存在理论和实际脱节的问题

2014年森林资源野外调查时，根据《森林资源调查细则》定义乔木林带“行数应在2行以上且行距≤4米或单行林冠水平投影宽度在10米以上；当林带的缺损长度超过林带宽度3倍时，应视为两条林带；两条林带的带距≤8米时按片林调查。”

兖州区大部分农田林网都划定为农田防护林，如果一路2行的，有一侧林网采伐、甚至某一侧只砍伐了1行的，这种情况如何界定地类？如果一个原小班只采伐不到一亩的林子，如何变更？单行林带采伐更新后，林地地类如何确定? 诸如此类的问题很多，由于没有相应的细则来规范和执行，给调查人员带来了很多模棱两可的难题。

3 对策及建议

3.1进一步完善林地变更调查操作软件

由于林地变更调查更新软件是一款新开发的软件，需要在实践中不断完善，在成熟之后再广泛普遍地推出使用。建议在软件推广到基层林业部门使用之前，联合软件开发单位，搞好区域试点工作。以“简单、易学、智能、便捷”为目标，做好软件的修改、升级和完善，便于基层林业工作者易学易会，熟练操作，提高工作效率。

3.2遥感影像图要提高分辨率，凸显时效性

通过对比前后两期的遥感影像，找出发生变化的图斑，是开展林地变更调查重要的基础性工作。遥感影像图的分辨率和时效性，在一定程度上会直接影响到工作人员对变更图斑的判读效率和调查结果。建议有关部门尽量提供变更节点前三、四个月前的遥感影像图。比如，变更节点为当年12月底的话，就尽量提供当年9-12月的遥感影像图。这样的话，调查人员能从最新的影像图上获取变化地块图斑的有效信息，有效提高林地年度变更调查的成果质量和效率。

3.3合理优化林地范围内地类变化调查内容

平原林地因发展空间受限，多数是更新造林，新增造林面积很少，每年林地变化面积很少且很零散。对于杨树等速生树种，采伐后当年又成林的，虽然林分的郁闭度、蓄积量等发生了变化，但林地地类没变，还是有林地，没有涉及林地转入和森林转入转出问题，不是林地年度变更调查工作的重点内容，建议维持原状，不予更新。

3.4保障充足的人力、物力和财力投入

林地变更调查是林业主管部门管理林地的基础性和周期性工作，要切实保障各方面的投入及时到位。人力方面，林业主管部门要成立相关科室，安排专职技术人员开展年度变更工作；物力方面，调查所需的电脑、车辆、外业调查用品等要保证供给充足；财力方面，林地变更调查涉及面广、技术要求高、成果数据多、工作量大，需要充足的经费作为保障，国家、省、市应该制定相关政策予以支持，县市区基层林业部门可以按照规定，有据可依地向地方政府争取所需经费。

3.5制定统一地类划分标准

林地变更工作贯穿整个林业工作的主线，它在一定程度上展现出多个部门在变更周期内的工作成果，客观反映林地使用情况。因此，制定统一的标准，尤其是地类划分标准，对开展林业全局工作有重要的现实意义。上级林业部门和国土部门应该高度重视，经过充分调研，共同协商制定统一详尽的地类划分实施标准，为林地保护利用和林地变更提供更为切实可行的依据。

[1] 潘春芳.全国林地保护利用年度变更调查试点启动[N].中国绿色时报，2012-4-18.

[2] 王洪波.中国林地现代管理模式关键问题研究与实践探索[D].北京林业大学，2012.

[3] 张光辉，刘冬古.县级林地保护利用规划林地落界方法的探讨[J].华东森林经理，2012，(06).

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