我国国家公园发展及规划的探讨

王 灿，王可安

(1.湖南省农林工业勘察设计研究总院，长沙 410007； 2.国家林业局森林旅游工程技术研究中心，长沙 410004)

我国国家公园发展及规划的探讨

王 灿1，王可安2

(1.湖南省农林工业勘察设计研究总院，长沙 410007； 2.国家林业局森林旅游工程技术研究中心，长沙 410004)

从探讨国家公园的发展、定义和定位入手，分析了我国国家公园的发展历史和现状，并根据我国国家公园的规划现状及有关保护地的规划情况，对我国国家公园的规划提出了探讨性的建议。

国家公园；规划；探讨

在中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，就推进生态文明制度建设，提出了“建立国家公园体制”的概念，这既是我国在新的历史发展时期生态建设的重大制度创新，也是挑战传统的重大体制改革。探讨在建立国家公园体制的生态保护与建设的发展新模式下，如何做到国家公园的科学规划，以及通过新的规划模式，探讨国家公园的资源管理问题，是迫切需要研究和着手解决的重要问题，本文就国家公园的发展历史、定义和定位以及如何规划等问题，做进一步探讨。

1 国家公园的发展

国家公园最早起源于美国，1872年美国国会将位于现怀俄明州(Wyoming)西北部的黄石地区辟为资源保护地，命名为“黄石国家公园”，并通过了《设立黄石国家公园法案》，规定此片土地为国有，同时明确由联邦政府内政部(U.S.Department of Interior)直接管理。由此，平均海拔约2400 m，面积8983 km2，森林覆盖率达90%的黄石公园成为世界上第一个以法律形式确立的真正意义上的国家公园。公园确立之初，这片土地就被当时的美国总统格兰特签署的法案中定义为：“是全体美国人民所拥有的，供人民游憩和造福大众的保护地，由联邦政府直接管辖，保证“完整无损”地留给后代，永续享用”。1890年以后，加利福尼亚州的巨杉和约塞米蒂山谷及雷尼尔山等著名的自然保护地相继被批准建立，成为美国的国家公园，美国的国家公园建设由此进入了新的发展时期。

美国的国家公园体系经过一百多年的实践与发展，经历了6个发展阶段：萌芽阶段(1832—1916年)、成型阶段(1916—1933年)、发展阶段(1933—1940年)、停滞及再发展阶段(1940—1963年)、注重自然生态保护阶段(1963—1985年)和拓展教育与合作阶段(1985年以后)，到目前已拥有并形成了较为完整的国家公园体系及成熟的国家公园管理体制，国家公园已成为国家公园体系中的一种主要的保护地(区)类型。

自美国1872年建立第一个国家公园以后，伴随着人类文明的进步和对大自然保护意识的不断增强，紧随其后，澳大利亚于1879年、加拿大于1885年、新西兰于1887年、瑞典于1990年都相继建立了国家公园，给国家公园在全世界的发展注入了新的活力，丰富了国家公园的内涵。1930年前后，随着国家公园大发展时期的到来和人类对大自然认识的进一步深化，国家公园运动飘洋过海，南非于1926年、日本于1931年相继建立了国家公园。第二次世界大战结束后，随着和平时期经济建设的发展，人民生活水平的不断提高，旅游业作为一种新型业态开始出现并蓬勃发展，世界范围内的游憩需求市场日益增大，在此背景下，不少国家开始扩大国家公园的数量和规模，南美洲、亚洲和非洲等许多发展中国家也逐步开始建立自己的国家公园体系。

到21世纪初，国家公园运动从美国扩散到世界上225个国家和地区，国家公园从单一的国家公园概念衍生出“国家公园与保护区体系” “世界遗产” 和“生物圈保护区”等一系列相关概念，极大的丰富了国家公园的内涵和因此扩展出来的保护地内涵，为人类对大自然的深刻认识和科学利用奠定了坚实的基础。据不完全统计，目前，全球国家公园总数已达到3384个，总面积为401.605万km2，占地球表面积的2.67%。

2 国家公园的定位与定性

国家公园的建立和发展，给人类对大自然的依法保护和科学利用奠定了良好的基础，而对国家公园的定位和定性，则决定着对国家公园本质的认识和对国家公园科学利用的精准度。也是国家公园批准建立以后，编制国家公园总体规划的灵魂，只有把握好了国家公园的定位和定性，才能确定好总体规划的指导思想，做好总体规划这篇大文章。由于国情和历史阶段的差别，不同国家对所建国家公园的定义都有不同的表述，但一般都是大同小异。

美国的定义是： 国家公园是由国家政府宣布作为公共财产而划定的以保护自然、文化和民众休闲为目的区域(National Park is a tract of land declared publik property by a national government with a view to its preservation and development for purposes of recreation and culture)[2]。经过多年发展，国际上对国家公园的定位和定性的认识日趋成熟，1994年，国际自然保护联盟对全球的国家公园和保护区的概念进行了修改完善，基于管理目标、资源秉性的不同，将全球的保护地按照允许在保护地内人类利用程度的递升顺序，划分为6大类别。其中，将国家公园划分到第二个类别，即以保护生态系统和提供游憩为主要目标的保护地，即第二类保护地。

世界自然保护联盟(IUCN)将国家公园定义为： “主要用于生态系统保护及游憩活动的天然的陆地或海洋，指用于： ①为当代和后代保护一个或多个生态系统的完整性； ②排除任何形式的有损于该保护区管理目的开发和占有行为；③为民众提供精神、科学、教育、娱乐和游览的基地，用于生态系统保护及娱乐活动的保护区”[2]。世界自然保护联盟给出的定义，正式定位了国家公园的内涵、基本目标和功能。因此，在实践中，公认的国家公园的内涵和基本条件具有以下特点：

1) 具有全国意义的自然、文化或欣赏价值的资源。具体来说，是具有代表性的、典型的、特殊类型的资源类型，并保持了很高程度的完整性，具有保护、科学研究、美学欣赏等价值。

2)上述地区未加入国家公园系统中，而且没有行之有效的措施予以管理。

3) 具有建立国家公园的可行性，具有生态系统保护所需的合适规模。

4) 由非政府组织或企业保护管理的符合上述条件的地区，并且这些组织或企业提出申请要求国家设立国家公园。

上述四条标准的关键或重要条件是自然资源和生态系统的典型性、代表性及其在生态系统保护、文化传承、科学研究、美学欣赏价值方面的重要作用，建立国家公园就是要确保国家公园系统中具有生态、文化、美学等保护价值的自然资源得到保护，这些国际上公认的国家公园的标准至今也是国际上设立和建设国家公园的宗旨，同时，也为我国的国家公园建设提供了重要的参考依据。按照其定义和标准，国家公园相当于包括了我国的国家级自然保护区、国家级森林公园、国家级湿地公园、国家地质公园和国家级风景名胜区的内容。

3 我国国家公园发展及现状

1956年10月，我国确定了建立云南西双版纳等第一批国家自然保护区的建议，正式开启了我国发展自然保护区事业的序幕，近六十年来，自然保护区建设取得重要成果，截止2016年，我国各类型、各级别的自然保护区已达2700多处。早期的自然保护区，是在特定历史条件下提出来的，实行严格的保护方针，不对社会及游人开放。改革开放以后，我国进入了历史发展的新时期，国民经济发展迅速，人民生活水平迅速提高，生态旅游异军突起，广大群众对自然资源的认识和利用有了质的飞跃，以邓小平同志在1981年视察黄山时的讲话为标志，我国的旅游事业进入了一个前所未有的大发展时期。

1982年9月，国务院委托国家计划委员会批准建立了我国第一个国家森林公园——张家界国家森林公园，拉开了我国即注重生态保护，又注重生态旅游，大力建设森林公园的大幕，截止到2016年，我国有各类森林公园达3000多处。自八十年代开始，由城市建设部门主管的风景名胜区、国土资源部门主管的地质公园、水利部门主管的水利风景区及林业部门主管的湿地公园等一批保护和利用相兼顾的特定区域相继诞生并发展迅速，这些地域，从不同的行业角度保护着我国的各种自然资源，为我国国家公园的建立提供了雄厚的物质基础。

我国台湾地区在1984年建立了该区域第一个国家公园——垦丁国家公园，之后又设立了玉山、阳明山、太鲁阁、雪霸、金门、台江和东沙环礁等7个国家公园。从1996年起，云南省就开始了国家公园建设模式的研究。2006年，我国大陆第一个国家公园——普达措国家公园在云南省正式挂牌成立。以后，经国家林业局同意，云南省人民政府先后批准了丽江老君山、西双版纳、普洱、梅里雪山、高黎贡山、南滚河、大围山等7个国家公园，开始了筹建国家公园的试点工作，在标准化、法制化、规范化建设等各方面，做了多方面的尝试和探讨，取得了有益的经验。但由于试点层面的局限性，加之试点时间较短，在全国的影响力不大。此后一段时间内，地方有关职能部门纷纷仿效，各自批建试点国家公园，一度出现了建设不规范的情况，管理各行其是，质量参差不齐，规划各念一本经。因此最后暂停终止了这一做法。

从2015年开始，按照中央的要求，由国家发改委牵头， 13个部门参与，正式开始了国家公园建设的试点工作。并在湖南、云南等有关省份确定了9处国家公园的试点单位，将陆续开展规划编制和体制改革等工作，随着我国国家公园试点工作的开展，我国的国家公园建设和发展将迎来一个崭新的局面。

4 我国国家公园规划探讨及建议

4.1 借鉴国际经验，构建特有规划体系

国家公园的规划应借鉴国际经验，构建以总体规划为龙头的国家公园规划系统，即通过总体规划，逐步形成总体规划—实施计划—年度计划和年度执行报告的三级规划决策体系。总体规划是总的保护和发展蓝图，一般以10年为规划周期，经法定程序编制、审查和批准；实施计划则根据总体规划中各规划要素的定性和定量，编制单项规划的实施计划，要超过我国目前部分风景区要求编制景区详细规划的细致程度，便于组织和指导该规划要素的具体实施；年度计划和年度执行报告则根据总体规划和实施计划的要求，制定该年度的公园分项建设计划，包括有建设项目、工程量、进度安排、投资额等各种建设工程要素，并要求对上年度的建设计划进行总结和报告。我国国家公园建设试点方案已明确：“国家公园建设实行收支两条线，国家公园收入全部收归中央或省级财政，公园建设支出按规划、按年度计划上报中央或省级财政拨付”。这些规定，为国家公园规划系统的有效运行提供了良好基础，也为国家公园总体规划的认真贯彻执行，抑制短期行为和随意变更规划的弊端，提供了有力的法制保障基础。

4.2 体现国家公园特色，形成规范标准

总体规划的内容要体现我国国家公园的特色，逐步形成规范性标准。我国的国家公园建设起步较晚，因此，还未形成国家公园总体规划的规范性标准。在试点省区，多参考我国有关行业保护地主管部门制定的行业规范和标准，基本上是内容雷同、提纲类似、标准不一，不能充分体现国家公园的本质要求，达不到规划所要求的深度和广度。例如在实际中，国家公园总体规划就不能简单套用风景名胜区规划和自然保护区规划的有关标准和规范。如我们所熟悉的风景名胜区总体规划，是以一般性意义的风景名胜单元为规划对象，在实践中，风景名胜单元也是基于一般游客所公认的景观单元为标志，由于受行业和专业的制约，其规划对生物体、生物单元、生物群落和生态系统的识别以及保护利用规划的内容显得单一或严重缺失，其规范和标准所要求的规定一般难于达到，而其标准在许多方面也是比较笼统的，因此在规划中这方面内容的欠缺和不够，也是理所当然的。即使这些规划最后在征求有关部门和专家的意见后，试图改进这些弱点，改善对生态系统和自然资源的保护和利用规划，但往往收效甚微，远达不到国家公园对规划目标提出的要求。当然，风景名胜区规划在对规划区域的总体分区和布局上、在对人文资源的挖掘、恢复及展示上以及在对可允许的项目建设规划布局及设计风格上，风景名胜区规划有着比较科学和独特之处，可以吸纳和采用。

国家公园规划也不能完全套用自然保护区规划的模式。我国的自然保护区一般是以某一具有特定保护价值的载体，包括某一动物(栖息地)或植物群落或某一特定生态系统为核心建立的，某一保护区所保护的内容相对比较独特和单一。因此在规划时，依据所保护的对象，划分出核心区、实验区和缓冲区。在过去相当一段时间内，自然保护区禁止向外开放，禁止游人进入，与广大公众隔离开来，显得神秘和孤立。九十年代后期，由于多方面原因，也开始了有限制条件的开放，提出了在缓冲区开展生态旅游的概念，但内容很单一，缺乏吸引力。自然保护区作为一种特殊的保护地，仍属严格控制的区域，因此国家公园的规划是不宜套用其规划标准的。然而，由于国家公园也是自然保护地的一种类型，因此国家公园在生物单元、生物群落及生态系统的资源调查方面，是应该采用其调查方法并得出相应结果和评价的；在资源的监测系统建设规划、生态修复等方面的规划，也可以作为国家公园规划的重要参考。

国家公园的规划，有相当部分内容可参考国家森林公园的规划。国家森林公园规划是充分考虑了森林公园范围内一切自然个体，包括森林植被群落、植物个体、其它生物体、水体、地文、天象、人文等各种自然和人文的要素，资源调查和分析评价要求有一定的深度，因此规划相对科学；在保护方面，针对性较强，基本上是按照二类保护地的要求进行规划的，一般可达到预定的规划目标，具有一定的可行性；另外，在公众游憩方面，也有专门的要求和一定篇幅的规划内容，可以达到国家公园向公众开放而发挥生态文明教育功能的基本目标。

但值得提出的是，国家森林公园总体规划在实际编制中，按照规程要求，过度的重视了旅游开发，对公众旅游的开放程度比较高，而对自然体、自然系统的保护设计方面明显不够，难以达到国家公园的保护要求。

此外，森林公园总体规划规范沿袭了九十年代末期的经济发展理念，作为国有林场的一个经营项目予以规划，用森林公园作为“赚钱”的载体来发展经济，通过门票经济、各种经营要素的聚集，来实现公园的盈利，以严格的投入产出比来实现公园的经济产值，这些是国家公园规划所不能采用的。因此，国家公园的规划应该是一个独特的规划系统，是以自然保护为主要目标，适当考虑向公众开放和进行生态文明教育和科学普及的一个顶层设计方案，而经济效益的分析、经济项目的设置和盈亏理论的使用等方面的内容均应删去或淡化。事实上，随着市场经济的发展，公园建设投资主体多元化，公园规划中财务分析，基本上是流于形式。因此，适当吸收和考虑森林公园规划中大部分有益的规划内容，综合考虑吸收自然保护区规划和风景名胜区规划中的部分长处，创立一个具有科学性、创新性和体现我国国家公园特色的规划。

4.3 高度重视总体规划，提升规划质量

在试点阶段也要高度重视国家公园的总体规划工作，要认真研讨，形成我国国家公园的规划特色，指导我国国家公园的健康有序发展。国家公园的建设和发展，包括国家公园的资源保护和管理、国家公园的资源利用和建设、国家公园的体制改革和创新等，均离不开总体规划作为基本的依据，是国家公园建设和管理的龙头。而保护国家公园资源和价值的完整性是国家公园基本的、核心的理念及职责。要通过科学的规划实现有效的资源管理，保护国家公园内所有自然资源、自然过程、自然系统和价值，使它们免受人类的破坏，永久地保护它们的完整性、原真性，系统性，实现国家公园的可持续发展，使当代和后代的公民都有享受它们的机会。

在国家公园建设的试点阶段，就要高度重视国家公园总体规划的编制工作，要及时以试点单位为标本，认真探讨和研究国家公园的总体规划问题，要认真组织不同专业背景、不同行业保护地的规划设计和管理人员，发挥各方面人才的专业所长，协同攻坚，拟定现阶段国家公园的规划设计大纲，并在实践中逐步细化和完善，形成科学、规范、实用的总体规划规程，从而为正式建立标准化的国家公园总体规划规范及相应的实施计划等规划体系系统打下基础，有力的指导我国国家公园的建设和发展，显著提升我国国家公园的保育、游憩及与管理水平，为实现我国国家公园的法制化管理、标准化建设和实现可持续发展，并达到国际先进水平作出应有的贡献。

[1] 兰思仁.国家森林公园理论与实践[M].北京：中国林业出版社，2004.

[2] 张希武, 唐芳林.中国国家公园的探索与实践[M].北京：中国林业出版社，2014.

[3] 桂小杰.关于对建立国家公园体制的思考[J].林业与生态,2014(2):35-37.

[4] 国家质量技术监督局.GB/T 18005—1999中国森林公园风景资源质量等级评定[S],1999.

[5] 中华人民共和国建设部.GB 50298—1999 风景名胜区规划规范[S],1999

[6] 国家林业局.LY/T 2005—2012 国家级森林公园总体规划规范[S],2012

[7] 国家林业局. GB/T 20416—2006 自然保护区总体规划技术规范[S],2006

DiscussionontheDevelopmentandPlanningofNationalParkinChina

WANG Can1，WANG Kean2

(1.Hunan Prospecting Designing & Research General Institute for Agriculture Forestry & Industry,Changsha 410007,Hunan,China；2.State Forest Administration Forest Tourism Engineering Technology Research Center,Changsha 410004,Hunan,China)

This article began with development of national park,definition and location, to analyzed the national parks’ history and current status in China, then put forward some exploratory suggestions based on the Chinese planning actuality and planning situation of relevant protected areas.

national park；planning；discuss

2017-07-06

王灿(1983-)，女，湖南沅江人，主要从事林业方面的规划和设计工作。

Tu 985.5+4

A

1003-6075(2017)03-0008-05

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2017.03.003