以 “官马瘦”为鉴，浅议PPP模式的必要性

韩文利

【摘 要】 从“官马瘦”这一民谚引申到PPP模式的由来，通过总结PPP模式的优缺点，对于社会资本参与公共项目建设具有实践意义。

【关键词】官马瘦；PPP模式

“官马瘦，官船漏”这是过去老百姓经常说的一句话，说的是官府养的马不长膘，官家的船容易坏，寓意官办事成本高，效率低。

在历史上，这样的例子比比皆是，比如北宋年间，为了在军事上与辽、金、西夏等少数民族争雄，对抗少数民族的铁骑，宋太祖设立了专门的政府机构，开始大力发展养马事业，但是效果始终不佳。首先是成本高昂，其次是官马的死亡率远超出民间养马的死亡率。

这种采取官办牧监养马的机制到了宋朝已经不堪重负，王安石也针对这种弊端采取了改革措施，即推行著名的“保马法”：即基本废除牧马监舍，通过官府出马，由民间代养，同时减免民间赋税和给予适当的货币补贴来进行激励，下诏：“凡五路义勇保甲愿养马者，户一匹，有物力养马二匹者听。以监牧见马给之，或官与其直使自市，毋或强与。在府界者，岁免体量草二百五十束，加给以钱布；在五路者，岁免折变缘纳钱。保户马毙，即马主独偿之。”采取了“保马法”改革后，户马可以补充军马，这也直接证明“保马法”的改革取得了很大实效。

从北宋“保马法”改革上，我们不难看出公共事业部分由私人承担可以起到良好的作用，我国目前正面临着经济增长率下滑，2016年前三个季度的GDP增长率均为6.7%，杠杆率高（截止到2015年12月31日）全社会杠杆率249%，债务总额168.48万亿元。流动性泛滥，从股市到房市，一个个泡沫此起彼伏，货币宽松政策已到尽头；财政政策由于负债率高企的原因，也受到很大的制约。此时，我们更应该借鉴历史上的经验，通过公私合营的模式，也就是PPP模式来进行公共事业的建设，从而起到对经济增长起到托底的作用。

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公私合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

1982年，PPP模式在英国兴起，随后在欧洲开始流行。国内则方兴未艾，2014年，财政部印发《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号），公布天津新能源汽车公共充电设施网络等30个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目作为第一批试点，第一批试点项目总投资规模约1，800亿元，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。目前，财政部已经公布了3批试点项目，并通过这些试点项目引导地方政府学习、引进这种模式到城市管理之中。

通过这两年对PPP项目的试点，可以初步总结出PPP模式的优缺点：

首先，实现投资主体的多元化，弥补政府财力不足。在目前经济增速下滑，土地出让收入的降低，地方政府存量债务负担重，对基础设施投入能力受限，通过PPP模式，引入社会资本，实现投资主体的多元化，可以弥补地方建设方面政府财力不足的现实窘境。

第二，加强项目建设成本的控制。PPP项目主要的标的是基础设施，一般来说，基础设施的投资都相当巨大，在投入运营后，运营成本也比较高。私营资本进入后，凭借其天然的成本控制能力，必然降低基础设施的建设成本和运营成本。

第三，提高运营项目的服务质量和效率。政府在PPP中，通过和社会资本签订特许经营合同，由社会资本方承担特许运营的权利，政府承担监督的权利。社会资本可以发挥自身运营管理和专业服务的优势，提升服务质量和效率；政府监督主要体现在事前、事中和事后3个阶段。政府根据提供服务的好坏，设置不同维度的考核体系对服务质量和效率进行考评，根据监督和考核的结果支付服务费。提过管理、监督互相促进的方式，真正提升公共产品和服务的供给效率和质量。

第四，有助于政府转变职能、缩减开支。采用PPP模式后，政府的职责由实际运营方变为监督者。随着职责的转变，政府承担的职能减少，相应承担的开支也随之减少。那么政府工作职能会更加精简高效。

第五，为实业资本提供一个相对安全、有利可图的投资方向。在GDP不断下行，M2存量不断创新高的情况下，实业资本普遍缺少预期稳定，盈利可靠的投资方向，大批实业资本脱实入需，进入股市、房市寻找投资标的，造成一个个的泡沫此起彼伏。通过PPP项目为实业资本提供一个好的资产投资方向，既能改变资本流动的方向，又能成为拉动经济增长的新增长点。

第六，为资本市场投资者提供新的投资品种。上市公司通过和政府合作开展PPP项目投资，一方面可以通过特许经营权取得稳定的收益，从而提升公司本身经营所得的可预测性，使投资者对公司股价的有明确的预期；另一方面，参与PPP项目的上市公司，可以通过发行债券等融资方式取得PPP项目的资本金，这些债券因为有对应的特许权收费现金流，所以更容易取得投资者的青睐。通过参与PPP项目，可以为资本市场提供权益类和债券类两类投资品种。

从历史上的“官马瘦，官船漏”经验，我们可以看出社会资本参与公共项目建设的必要性。通过PPP项目的实施，既可以缓解地方政府财政压力，无力大规模对基础设施、公共产品的投入，又能改变政府提供公共服务的方式。将政府的发展规划，市场监管，公共服务职能，与社会资本的管理效率，技术创新能力有机结合，提高和改善产品和服务的质量和效率。同时，向社会资本开放新的投资领域，提供一个新的、相对安全的投资方向。社会资本进入到PPP项目领域后，通过资本、技术和服务的融合，还会给交易所和交易中心提供新的交易，这样过剩的资本也会脱需入实，为经济增长提供助力。