关于农村集体建设用地市场化改革的调查报告——基于重庆市万州区的调查分析

杜茂华，陈 莉，曹国栋

（长江师范学院 财经学院，重庆 408100）

关于农村集体建设用地市场化改革的调查报告
——基于重庆市万州区的调查分析

杜茂华，陈 莉，曹国栋

（长江师范学院 财经学院，重庆 408100）

党的十八届三中全会明确提出了农村土地制度改革的基本方向是建立城乡统一的建设用地市场。调查发现，农民对土地制度改革及建设用地市场化普遍存在理解不到位、土地权属意识不明晰的问题。农村集体建设用地利用率低、闲置浪费和一户多宅等问题也比较严重。推进农村经营性建设用地市场化的改革，必须从完善土地法律制度、建设用地市场化价格形成机制以及加强土地交易市场体系的建设等方面入手。

农村土地；建设用地；市场化；问题；建议

一、问题的提出

（一）农村集体建设用地及其市场化

农村集体建设用地一般是指乡 （镇）村集体的建设用地，最早产生于20世纪50年代。当时，为了配合农村推行社会主义公有制改造，由农民自愿联合，在自然乡村内，农民把属于自己所有的土地、宅基地等相关生产资料，投入到村集体的公有财产中，形成各种集体农业经济组织。农户自己的房屋占地及其未成为耕地的部分 （包括房屋周边的林地、宅基地、荒地等），这部分土地法律上为集体所有，但实际上是农民个人占有、长期拥有并无限期使用。这种土地大体可分为3类：第一类是村集体公益事业用地；第二类是农村宅基地；第三类是集体生产经营性用地，其性质是非国有土地，所有权属于村集体，不是指农用土地，而是依法批准的建设用地，是合法的。

农村集体建设用地市场化是指对土地使用权赋予商品性质进入市场，与城市建设用地享有公平、平等的待遇，以建设用地市场需求为导向，以市场机制为竞争手段，最终使农村集体经营性建设用地这一资源得到合理配置并达到经济效益和社会效益最大化。农村集体建设用地市场化，有助于克服城乡二元结构的弊端，使农民分享到城市发展带来的收益，同时让农村富余出来的经营性建设用地享受到与城市国有土地同样的权利和公平的价格，以此作为一种缓解城市发展过程中建设用地供不应求的方式。

农村集体建设用地市场化有其特定的内涵。首先，其产权主体的表现形式必须是集体；其次，可进入的土地必须是建设用地，既不是农用地，也不是未利用地；最后，农村集体建设用地市场化是受国家调节的，是在一段时间内由集体单一管控转变为以市场进行调节。在此过程中，农村土地由市场进行配置形成市场价格，最终形成完善的、统一的建设用地市场。

（二）农村集体建设用地市场化问题的提出

中国是一个农业大国，农业人口占较大的比例。据统计，2014年底中国 （大陆）农业人口占45.3%。农村与城市长期实行土地二元制度，导致了土地市场的统一化被人为地限制。改革开放后，土地交易市场蓬勃发展，城市国有土地激活并能通过公开的方式出让给需要用地的企事业单位，国有建设用地市场逐步形成，但农村土地却依旧不能直接进入土地市场。随着我国城镇化水平不断提高，城市规模呈发散式扩大，其建设用地需求也就不断扩大，城市国有土地已经无法满足城市发展的需求。因此，城市与农村的建设用地利用情况成反向状态：城市里亮起不足信号，农村里却少有开发足迹。城乡土地要素资源的供需严重失衡，制约着我国城市化和农村经济发展。党的十八届三中全会关于农村土地制度改革为农村集体土地市场化提供了政策引导和改革创新的方向。农村集体经营性建设用地市场化面临的第一个内部问题就是自身产权的复杂构成，主要表现在产权主体不明确。农村集体建设用地的产权主体既可以是乡级的集体组织，也可以是村级的集体组织，还可以是村内生产队的形式。同时收益分配机制的模糊性和市场监管的缺失都导致其在土地市场的利用率很低。在这种背景下，应探讨农村集体经营性建设用地进入市场以及在市场化过程中的运行机制及遇到的阻碍，以市场为主导，合理高效地配置农村集体经营性建设用地，以达到农民增收和土地合理利用的目的。

二、基于重庆市万州区农村集体建设用地市场化现状的调研分析

为研究农村集体建设用地的入市情况，我们选取了重庆市万州区作为调研对象。万州区作为重庆市的重要区位城市，地貌广阔，山多人多，非常具有代表性。据2013年的调查显示，万州区幅员面积3456.38km2。其中，耕地150.73万亩，园地16.5万亩，林地202.03万亩；牧草地41.62万亩，城镇及矿工用地42.88万亩，交通运输用地9.15万亩，水域及水利设施用地26.71万亩，其他土地28.84万亩。规划基本农田保护面积98.94万亩，完成永久基本农田划定99.14万亩，占耕地总面积的65.78%。我们在万州市区随机取了4个乡镇作为调查点，每个乡镇选取了3-5个村干部和40个左右的村民进行问卷调查并与村民进行面对面的访谈。总计调查样本170个，回收有效问卷160份。调查问卷涉及以下几个方面的内容：家庭基本情况、农户资本情况、集体建设用地入市流转调查。其中前两个部分属于基本情况调查，后一部分是本次调查的核心内容。

从家庭基本信息和农户资本状况的调查结果可以了解到，留在农村的大多数是50岁以上的空巢老人，文化程度普遍不高，大多只有小学程度左右，其子女大多在外务工，因此他们使用的耕地和林地很少，大多是种植一些水果、蔬菜自用，另外大部分的土地则都已经退耕还林，很少部分作为农村集体建设用地在流转利用。

此次调查共涉及44个问题，本研究着重分析万州区村民对农村集体建设用地入市流转的认知、意愿，通过问卷调查结合访谈的方式调查了农村集体建设用地入市流转存在的问题。

（一）对农村集体建设用地市场化的认知情况

调查结果表明，近一半的人（48.54%）对我国的土地制度及法律法规有一定了解，38.83%居然完全不了解，只有小部分的人 （12.62%）比较了解 （如图1所示）。

图1 农村集体建设用地市场化的认知情况

可以看出，地方政府在对我国的土地制度及相关的法律法规普及等方面做得不够到位，而作为普通百姓，如果不能深刻地了解国家相关的土地政策以及法律法规，土地市场化缺乏民意基础，就不可能使土地资源利用最大化。

通过对当地政府执行土地确权情况的调查，48%的人表达了对政府不积极开展土地确权工作的不满，20%的人认为政府完全没有进行，仅有32%的人认为政府部门积极执行土地相关工作。如图2所示。

图2 当地政府执行土地确权情况

由于地方政府在我国的土地制度及相关的法律法规普及方面做得不够到位，也没有积极地执行土地确权的相关工作，从而造成了当地民众不仅不了解相关法律法规，对土地产权和确权的认知更是缺乏，只有小部分的人（23.30%）对产权和确权有明确的认识，41.75%的人仅有模棱两可的认识，剩下34.95%的人则完全不清楚可以自己拥有的土地权利，这就很容易造成土地权益被侵犯以及权益收入分配不公等现象。

（二）现行土地制度、土地利用方式满意度

村民对现行土地制度与土地利用方式的满意度，如图3所示。

图3 现行土地制度、土地利用方式满意度

调查结果显示，有一半以上的人 （61.54%）持一般满意态度，只有一小部分的人 （12.50%）不满意现行的土地制度，25.96%的人表示满意。土地制度作为一个重要的社会制度，可能因为没有明显地影响农民的自身根本利益，所以他们更多地表现出了一种随性的态度。但是土地利用方式则与农民切身利益息息相关，所以他们在对现行的土地利用方式满意程度方面表达出了自己的态度和观点，有相当一部分人（26.92%）表达出了强烈的不满，剩下47.52%的人则保持中立态度，因为他们并没有感受到土地利用方式对他们的自身利益的密切相关，只有24.75%的人表示满意。村民们反映，当地很多土地都荒废着，而且大部分都已退耕还林，他们无法对其进行合理有效的利用，这就造成土地资源浪费，村民也无法获得收益。土地利用方式关系到农民的切身利益，他们非常希望国家能制定并实施相关的有效的政策，合理、充分地开发与利用土地资源，使土地改革能真正惠及农民，为农民带来收益。

（三）农村集体建设用地市场化可行性调查

村民在农村集体建设用地市场化的必要性和可行性方面基本形成了共识。有一半以上的人 （64.95%）表示赞成农村集体建设用地市场化，小部分人（35.05%）不赞成。超过一半的人（56.43%）同意本地成为农村集体建设用地市场化改革试点，只有少部分人 （15.84%）表示不同意。如图4所示：

图4 农村集体建设用地市场化可行性调查

关于农村集体建设用地市场化后对维护土地权益的作用，结果表明一半以上的人 （57.84%）不是很确定推行农村集体建设用地市场化会起到维护土地权益的作用；22.10%的人表示不会有作用；仅有20%的人认为有作用。显然，由于大部分人对农村集体建设用地入市的认识不够，导致他们并没有意识到农村集体建设用地入市的真正意义与价值。只有小部分人认为土地入市会起到维护土地权益的作用，还有小部分人认为，即使农村集体建设用地市场化了，受益的是村集体，而村民个人不会是最大的受益者。只有20.75%的人认为最大受益者是农民。29.25%的人认为是承包商。有50%（24.53%和25.47%）的人认为最大受益者是政府和村干部。如图5、图6所示。

图5 农村集体建设用地市场化对吧维护土地权益的作用

图6 农村集体建设用地市场化的受益者

这间接地表明了大部分村民对农村集体建设用地入市是否能够真正为自己带来收益持怀疑态度，同时这也表现出了他们对政府缺乏一定的信任。在现实情况中的确存在政府和村干部不仅没有真正做到为人民服务，而且有时还严重地侵占了老百姓利益的现象，导致农民所得土地权益收益和预期收益分配不相匹配。但大部分村民还是意识到农村集体建设用地市场化的意义，认为在把闲置荒废的土地利用起来的同时能够为他们带来收益，这种一举两得的事情。因此，他们是支持的。

（四）农村集体建设用地存在的问题

1.农村集体建设用地利用率低，闲置浪费和一户多宅现象严重。调查表明，仅28.15%的调查对象表示本村闲置土地或者荒废土地少，40.78%的人表示有大量土地或闲置或荒废。一部分村民表示，他们的土地大多已退耕还林，荒置在外没人管理和使用，同时一房多宅的情况普遍存在。只有19.39%的人表示本村没有一户多宅的情况，27.55%的人表示有一户多宅的情况而且很多，53.06%的人表示有但是比较少。造成农村住宅闲置的主要原因有二：其一是因外出读书、参军、工作在城市并在城市购房居住；其二是因结婚后户口移出本村，但已单独建房。如图7、图8所示。

图7 闲置或荒废土地情况

图8 一户多宅情况

2.农村集体建设用地违法行为屡见不鲜。在调查过程中发现各地在农村集体建设时占用村民耕地的情况比较严重，有31.18%的调查对象明确表示耕地被占用，44.09%的调查对象表示不好说，因为耕地没有划分清楚，只有24.73%的调查对象表示其耕地没有被占用 （如图9所示）。这样看来就有超过七成村民有耕地被占用的现象，可见非法占用村民耕地情况具有普遍性。农村集体建设用地违法行为主要表现在以下几个方面：其一是村集体没有经过国土管理部门审批，擅自占用农村土地，特别严重的是占用已经被列入保护的基本农田用地进行工业性厂房建设，开发成所谓工业园区，对外出租、出售；其二是村集体通过以租代征，将村集体土地出租给单位和个人，改变土地使用性质，非法建设工业性厂房；其三是假借调整农业生产结构，擅自占用村集体的耕地和基本农田保护用地，违规修建永久性建筑进行种植和养殖。产生这些问题的原因主要是村集体在集体建设占用耕地时并没有充分尊重村民的意见，以及村集体对于承包方出现违反土地使用规范的泛滥行为，没有及时处理，而是睁一只眼闭一只眼的态度。另外，占用耕地的单位 （个人）应该开垦与所占用耕地数量相当的耕地，以保证耕地占补平衡，但是超过一半的调查对象反映，地方政府占用村集体土地并没有贯彻占多少垦多少的原则，许多耕地被非法占用，可耕地面积在不断地减少。

图9 非法占用耕地情况

3.牺牲农民利益求发展。调查显示，有70%的调查对象表示有且有大量土地被企业占用，其中41.35%属于私企。合作方式包括租赁 （33.65%）、转包 （25%），其他小部分有合作、转让、入股等方式。尽管这么多的土地被占用，但大部分调查对象 （50.84%）都表示他们并没有分红，17.76%的人表示都是一次性买断土地，20.79%的人表示每年都会分一次红，只有10.61%的人表示每年会有两次或两次以上分红的机会。如图10、图11所示。

图10 土地被企业使用情况占用土地的企业类型

图11 土地占用方式及被占用土地分红情况

由于占地企业大多属于私企，都是以营利为目的，且多数是通过转包和租赁的方式取得集体建设用地的，有些甚至没有经过有效、正规的程序办理相关手续，而是私下与农民谈条件，加上土地监管缺位，最终损害的还是农民的利益。

三、对农村集体建设用地市场化的建议

（一）加快修订并完善相关土地问题的法律法规，确保农村集体建设用地市场化有法可依

按照我国现行的法律，农村集体所有制下土地的使用权是不可以直接进入市场进行买卖的，只有国有土地的使用权才能进行买卖。这样的规定实质上是指土地交易的唯一合法身份只能是国有性质的土地，这样就造成了国有土地和农民集体所有土地在权益上的二元化。将 “土地国有制”修定为国家和集体两种土地公有制，才能为农村集体土地市场化提供法律保障，因此，应构建统一、完善的土地法律制度以保证在土地市场化的过程中做到有法可依，并依法监督和管制市场化中的买卖行为。第一，修改相关法律条文中关于只有城市国有土地才能进入市场的相关规定并赋予农村集体土地平等的待遇；第二，落实《物权法》中的平等公平的基本原则，尽快消除两种不同权属的土地的不平等待遇，保障农民在物权上的权益，建立起统一的土地市场。

（二）建立规范统一的农村集体建设用地市场体系

1.完善农村集体建设用地市场监管制度。在农村集体经营性建设用地市场化过程中需要日常监管制度来保证市场化的顺利进行，但实际中缺乏这样的日常监管制度。最近出台的 《关于引导农村产权流转交易市场健康发展意见》提出由政府相关部门来组成监管机构，这在一定程度上会对土地市场的有序运行提供监督，但我国集体经营性建设用地市场监管机制仍然不完善，仍缺少具体的监管措施、实施代表、奖惩制度等。制定较为详细的市场化过程中的监管制度，关系到整个市场优化配置的效率和社会公平，有利于提高民众参与国家治理的主动性和节约治理成本，使土地市场参与主体的各项权利得以有效维护。

2.完善农村集体建设用地市场的价格体系。合理的、公平的价格有利于维护社会的稳定和经济的健康发展，农村集体经营性建设用地的价格构成应该由市场内复杂的各种因素如买卖双方、土地自身、中介评估机构等的博弈共同决定。但市场各方博弈形成均衡价格的第一步，形成一个基准地价。基准地价的形成不是个人可以完成的，其工作量大、认可度高的要求决定了应该由政府来完成这项工作。这是一项重要的基础性的工作，也只有政府完成这一工作才能保证市场价格形成的有效性。

有了基准地价后，第二步就需要市场参考价。因此，需要鼓励中介机构的介入，并且制定最低保护价格，以完善土地市场的价格体系。这里的中介机构是指农村土地评估企业，作为中介机构必须独立于买卖双方和行政部门。最低保护价格应根据经济的发展或者具体地方的差异适当地调整。同时，农村集体经营性建设用地有一个买卖双方认可的市场价，可根据市场价确定相关的土地税费以及收益分配的方式和比例。

有了基准地价和中介机构的评估，市场就可以自发形成合理的均衡价格。合理的地价体系建设是市场化的重要环节，决定着到整个市场化顺利、稳定发展的成果。这一地价标准应与城市建设用地地价标准是统一的，避免产生统一地理位置不同价的问题。

3.规范农村集体建设用地的市场交易程序。农村集体经营性建设用地进入市场，通过市场达到优化配置，需从3个方面明确交易程序。第一，交易双方平等自愿，以商品市场的交易方式进行交易，双方交易有专业的中介机构对农村集体经营性建设用地进行估价作为交易参考。第二，明确整个市场化过程中相应行为的规范性和有效性。严格遵守交易程序和法律制度，严谨审査公共利益用途和经营性用途的农村用地，防止出现政府强制索取农村集体经营性建设用地的情况。第三，以内部监督和外部监督相结合，以社会监督与法制监督为保障，共同维护市场秩序。

（三）加快完成农村建设用土地的确权工作，保彰农民的利益不受损害

1.通过制度明确确定农村集体建设用地的产权主体，并颁发给建设用地的土地权属证明。农村集体建设用地要通过土地确权工作，明确其土地权属性质。第一是明确土地权属的主体资格。农村建设用地土地所有权证的主体是依法设立的农村土地合作社和农村集体资产管理公司等农村集体经济组织。集体经济组织拥有集体建设用地的使用、收益、处分的决策权。为了正确行使决策权，村集体要按照土地市场化运行规则的基本要求，建立健全农村集体建设用地资产的管理组织机构，并规范其运行行为，确保决策科学、公开、公平和公正及决策程序规范化。第二是厘清历史遗留的土地权属问题。由于历史的原因，农村土地大量存在权属不清晰、用地手续不合法的问题。对此，要厘清农村建设用地确权登记的范围，分清楚问题的性质区别对待：对于符合土地使用规划及用途管制但尚未取得合法用地手续的农村集体建设用地，以及对已经取得集体土地所有权证并已经成为集体建设用地的土地可以一次性完成确权登记和颁证工作，为集体建设用地顺利入市交易提供明晰的土地产权保证；对于乱占选用、不符合土地规划，没有取得合法的土地使用权的非法占用集体土地坚决予以依法处置。

2.规范建设用地价格形成机制，健全城乡统一的建设用地市场交易体系。农村集体建设用地土地产权价格是土地产权的货币化表现，是土地产权人资本化其权利的客观要求。合理的价格形成机制能够真实反映权利的稀缺性，能够合理并优化配置作为稀缺资源的农村集体建设用地。因此，应该制订科学合理的政策和法规，充分发挥价格机制对农村集体建设用地市场化的促进作用。

第一，要充分发挥市场机制在农村建设用地产权交易价格形成中的作用，坚持以市场方式推进农村建设用地市场化。在农村建设用地流转过程中要遵循土地用途管制的基本原则，在坚持 “同地、同权、同价”的原则下，加快城乡土地产权制度由二元向一元的转变。调整和修改长期分割的土地产权制度，按照平等原则，农村集体建设用地的价格评估体系可参照城市国有建设用地地价评估原则，全面、综合考虑流通土地地理位置和市场价格等因素，确保农村集体建设用地与城市国有建设用地有平等的收益权。第二，要建立城乡统一建设用地土地交易市场，制订统一的交易规则和交易方式，建设一体化的交易场所，实行城乡建设用地交易全程监管。第三，充分发挥第三方机构在农村集体建设用地入市交易中的作用，在市场价格评估、融资担保、委托代理等方面为土地市场交易提供规范化的服务。

3.建立和完善农村建设用地土地增值收益分配机制。在推进农村集体建设用地市场化进程中，要努力构建包容性和可持续性的土地增值收益分配机制。第一，坚持以人为本的理念，以切实保障农民合法的土地权益为出发点，让农民长期分享土地收益。完善土地增值收益分配机制要把保障农民利益作为基本点，要有利于激发农民参与的积极性，保障农民的参与权利，从制度上将保障农民利益落到实处。第二，要缩小农业用地和集体建设用地的利益差距，平衡村 （镇）集体内部土地利益分配。对基本农田补贴、承担耕地保护的农户和集体经济组织要给予合理的经济补贴，提高农民和集体的农业产出与收益，缩小因土地利用规划与建设用地市场价值的差距，避免村集体内部利益分配的不平衡。第三，以市场为导向，发挥好市场的决定性作用，同时也要有效地发挥政府的引导和调控作用。完善土地增值收益分配机制要处理好政府与市场的关系，使政府和市场在各自的权力范围内有效地发挥作用。

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[责任编辑：庆 来]

F301.0

A

1674-3652（2016）06-0026-08

2016-10-11

2015年度教育部人文社科研究规划基金项目“农村集体建设用地市场化模式及实现路径研究”（15YJA630013）

杜茂华，男，四川南部人。教授，主要从事农村土地问题研究。