扶贫：从攻坚到精准

曹立

我国的扶贫政策，大体上分为五个阶段：1978—1985年的农村体制改革扶贫、1986—1993年的大规模有针对性的开发式扶贫、1994—2000年的国家八七扶贫攻坚计划、2001—2010年的新世纪农村扶贫开发计划及当前的精准扶贫阶段。

1978—1985年的农村体制改革扶贫

根据1986—2003年版的《中国统计年鉴》《中国农村贫困监测报告》，按照当年价现行农村贫困标准衡量，1978年农村居民贫困发生率为97.5%，农村贫困人口规模7.7亿。从多方面致贫原因看，导致这一阶段大面积贫困的主要原因是人民公社的集体制不适应农村生产力的发展。因此，要有效缓解贫困必须变革制度。

首先是以家庭联产承包责任制为核心的土地制度改革。这种使农民获得土地经营权的变革高度地激发了农民的生产积极性，彻底解决了长期农业生产上激励不足的难题，极大地解放了农村的生产力，促进了农业生产力的发展，粮食总产量从1978年的6095亿斤，增至1984年的8146亿斤。

其次，政府对农村生产、分配及收购也进行了大的变革，市场逐步解禁，对政府农产品的收购价格进行调整，同时，政府还松动人口流动的限制，促进农村劳动力非农化转移及发展乡镇企业。这一时期的体制改革成了中国农村扶贫的主要推动力，推动了农村经济增长，极大缓解了农村贫困现象。

1986—1993年的大规模有针对性的开发式扶贫

在20世纪80年代中期，农村地区特别是老少边远地区的经济、社会和文化发展水平开始较大落后于沿海发达地区。因此，这一时期，这些地区的发展成为“需要特殊对待的政策问题”。鉴于此，1986年，国务院扶贫和开发领导小组正式成立，致力于协调大型的农村扶贫计划。与此同时，大部分贫困省、市、县也相应成立扶贫领导小组，进而全力推进农村扶贫。自此，我国农村扶贫开始转入有计划、有组织的大规模开发式扶贫——确定开发式扶贫方针、成立专门扶贫机构、制定专门优惠政策、安排专项扶贫资金、核定贫困县、目标瞄准特定地区和人群等，我国的扶贫工作也由此迈上新台阶。

1994—2000年的国家八七扶贫攻坚计划

随着农村改革的深入和国家扶贫开发力度的不断加大，我国农村贫困人口数量在逐年减少。但是，由于贫困问题的长期性和复杂性，新的贫困特征也随之出现，主要表现为贫困发生率明显倾斜于中西部地区（深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、水库库区等），且这些地带多位于革命老区或少数民族聚居区，而这些地区自然条件恶劣、基础设施薄弱和社会发展落后等原因，致使扶贫工作难度更大。为实现共同富裕，1994年3月，国务院公布实施《国家八七扶贫攻坚计划》，并把其当作未来七年扶贫开发工作的纲领：一是重新确立国家级贫困县；二是强化扶贫资金、项目进村入户；三是动员全社会力量参与扶贫攻坚；四是加强领导，落实扶贫目标责任制。

2001—2010年的新世纪农村扶贫开发计划

在《国家八七扶贫攻坚计划》完成之后，我国政府实施了新的扶贫计划——《中国农村扶贫开发纲要》（2001—2010年）。在20世纪90年代末，中国农村贫困人口规模进一步缩小并集中于西部地区。但是，西部的剩余贫困人口相对分散于不同村庄而非集中于贫困县。如果继续以贫困县为扶贫开发的主要单位，则有将近一半的农村贫困人口不能享受到政府的扶贫资源。因此，2001年中央政府颁布了《中国农村扶贫开发纲要》（2001—2010年），重新调整扶贫工作重点县，进一步将中央扶贫重点放在西部集中连片地区，贫困县依然保留，贫困村成为扶贫的瞄准对象。同时，扶贫资金的投放将覆盖到非贫困县中的贫困村。相较于以往的扶贫计划，新的扶贫纲要更加注重贫困地区的科教文卫事业的发展，强调人力资本的投资，建立贫困者参与式扶贫、以村为基本单位的综合开发和整村推进扶贫模式，为贫困地区贫困人口达到小康水平创造条件。

2014年的精准扶贫阶段

“精准扶贫”的重要思想最早是在2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出的。2014年1月，中央详细规划了精准扶贫工作模式的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想落地。2014年3月，习总书记参加两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策，进一步阐释了精准扶贫理念。2015年6月，习总书记在贵州就加大推进扶贫开发工作全面阐述了“精准扶贫”概念，提出“六个精准”，即“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。2015年10月16日，习总书记在2015减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批；通过易地搬迁安置一批；通过生态保护脱贫一批；通过教育扶贫脱贫一批；通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫。

习近平总书记指出，扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期。各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。

《国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要》，把中央关于脱贫攻坚的决策部署变为国家意志，变为可操作的规划。“十三五”脱贫攻坚的总体目标是：实现“两不愁三保障”，做到“一高于一接近”，兑现“两个确保”。具体说就是：“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”