构建中期预算与年度预算联动机制的思考

张 韬

一、引言

中期预算作为一种现代预算管理方式,自从其被提出并在全球众多国家实施以来,对推进国家治理现代化发挥着越来越重要的影响。中期预算不仅受到各国政府的高度重视,而且也一直引起学术界的密切关注。我国在推进国家治理能力和治理体系现代化进程中,开始关注和研究中期预算问题,并于2008年分别在河北省、河南省焦作市、安徽省芜湖县开展了“一省一市一县”部门滚动预算编制试点工作。2015年,我国正式在全国启动中期财政规划编制工作。从试点到全面实行中期财政规划进展情况来看,由于没有科学处理好中期财政规划与年度预算的衔接问题,导致中期财政规划在编制与执行过程中困难重重。为顺利推进中期财政规划的实施,在现有法律框架和制度条件下,通过体制机制和政策创新,构建起中期预算与年度预算联动机制,并有效推进中期预算与各种规划之间有机衔接,可为实行真正意义上的中期预算奠定坚实的基础,为加快国家治理能力和治理体系现代化提供有力支撑。

二、中期财政规划与三年滚动投资计划

根据 《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》 (国发 〔2015〕3号)(以下简称“国发 〔2015〕3号文件”)的精神,我国于2015年正式在全国启动中期财政规划编制工作。在“国发 〔2015〕3号文件”颁布实施后,国家发展改革委也颁布了 《国家发展改革委关于加强政府投资项目储备编制三年滚动投资计划的通知》(发改投资 〔2015〕2463号)(以下简称“发改投资 〔2015〕2463号文件”),开始在全国启动三年滚动投资计划编制工作。

政府预算一般是以年度财政收支的形式存在,且必须经国家立法机关审查批准后方能组织实施。根据“国发 〔2015〕3号文件”与“发改投资 〔2015〕2463号文件”的要求,中期财政规划与三年滚动投资计划分别由财政部与国家发展改革委领衔编制,并不需要提交全国人大或全国人大常委会批准或授权。因此,中期财政规划与三年滚动投资计划都只是具备了“中期预算”的部分特征,实际上都只能是财政部与国家发展改革委员会的“专项规划”。笔者根据世界银行的标准划分,认为中期财政规划与三年滚动投资计划都可以归类到“中期预算框架”(Medium-Term Expenditure Frameworks,MTEFs)的范畴。

中期财政规划与三年滚动投资计划编制工作的启动,为我国未来实施真正意义的中期预算进行了必要的前期探索。然而,由于中期财政规划与三年滚动投资计划都只是部门的“专项规划”,导致中期财政规划与三年滚动投资计划在编制与执行过程中,不仅专项规划之间难以进行衔接,而且地方政府在落实中期财政规划与三年滚动投资计划时存在较大障碍。

三、我国实施中期预算框架现状分析

(一)中期预算框架编制缺乏统一的部门,导致其成为没有交集的“平行线”

“发改投资 〔2015〕2463号文件”明确提出:“财政部负责根据中期财政规划和财力可能将政府投资需求纳入财政预算予以保障,并将三年滚动投资计划与三年滚动预算统筹衔接。”从表面上看,国家发展改革委已经认可由财政部主导编制的中期财政规划。但是,由于两项政府文件缺乏预算管理顶层设计作为支撑,形成了财政部和国家发展改革委两个试图主导中期预算改革的权力核心。中期财政规划和三年滚动投资计划的并存,甚至可能激化财政部与国家发展改革委之间的矛盾。虽然“发改投资 〔2015〕2463号文件”已明确要求,所有政府部门的专项规划必须分别与中期财政规划和三年滚动投资计划进行衔接。但是“国发 〔2015〕3号文件”与“发改投资 〔2015〕2463号文件”都未能解决“谁统筹谁,谁是核心”的问题,导致中期财政规划与三年滚动投资计划成为没有交集的“平行线”,这无疑将增加专项规划之间相互衔接的难度。尤其当中期财政规划与三年滚动投资计划的目标或任务发生冲突时,可能会使得其他政府职能部门所编制的专项规划无所适从。

(二)中期预算框架法律效力的缺乏导致其难以落实

中期财政规划和三年滚动投资计划分别是由财政部和国家发展改革委领衔的“专项规划”,并不提交全国人大或全国人大常委会审批或授权,因此不具有法律效力,很容易遭到其他政府职能部门的抵制。虽然“国发 〔2015〕3号文件”已明确提出“根据经济社会发展情况适时研究调整,使中期财政规划渐进过渡到真正的中期预算”,但是国务院与财政部迄今尚未颁布中期预算具体的改革时间表和路线图。而“发改投资 〔2015〕2463号文件”对三年滚动投资计划是否过渡到中期预算只字不提。由于各级地方政府难以把握上级的改革方向,导致其在中期财政规划与三年滚动投资计划的改革力度上参差不齐。

以中期财政规划为例。尽管财政部印发了 《财政部关于贯彻落实国务院决策部署推动地方实行中期财政规划管理的通知》(财预 〔2015〕38号)(以下简称“财预 〔2015〕38号文件”),同时在 《关于印发 〈中央对地方专项转移支付管理办法〉的通知》(财预 〔2015〕230号)中明确要求“专项转移支付实行中期财政规划管理”,但是全国各省份对落实“国发 〔2015〕3号文件”的重视程度差距非常显著。①北京、河北、内蒙古、吉林、黑龙江、上海、福建、山东、河南、湖北、广东、广西、陕西、甘肃、青海、宁夏是由省级政府或省级政府办公厅颁布编制中期财政规划的文件,江西与四川由省级政府直接转发“国发 〔2015〕3号文件”；江苏、安徽、贵州由省级财政部门颁布编制中期财政规划的文件；浙江由省财政厅直接转发“财预 〔2015〕38号文件”；辽宁选择副省级市的大连市作为试点,由大连市政府印发政府文件；天津、山西、湖南、重庆的中期财政规划仍然处于部分地级市或部分政府部门编制中期财政规划的试点阶段。部分省级政府在“国发 〔2015〕3号文件”印发一年以后,仍然未能公开出台编制中期财政规划的专门文件。未能公开出台专门文件的地方政府主要存在两种情况。一种是由省级财政部门与少数的政府职能部门协调,印发类似于 《关于编制2016年省本级部门预算和2016—2018年中期支出规划的通知》的政府文件,在本部门试行三年滚动规划,以此作为对“国发 〔2015〕3号文件”的回应②海南、云南从2015年起,西藏、新疆从2016年起,每年由其财政部门颁布编制三年中期财政规划的政府文件。；另一种是由省级财政部门组织部门内部学习“国发 〔2015〕3号文件”,但对实施中期财政规划仍然持观望的态度。

四、中期预算与年度预算衔接问题

中期预算与年度预算之间的衔接问题,是中期预算实施过程中极为重要且必须解决的基础性与关键性问题。令人遗憾的是,目前国内外学术界的探讨尚不系统,这在很大程度上导致我国实施真正意义的中期预算存在较大的障碍。目前学术界争议的焦点主要是集中在解决方案的选择上:一是将中期预算嵌入到年度预算 (即“嵌入型”中期预算),二是通过中期预算对年度预算进行严格约束 (即“约束型”中期预算)。第一种方案认为,年度预算才是预算制度的核心,所谓“中期预算”只是年度预算的一种辅助性工具,使用“中期预算框架”或“中期财政支出框架”(Medium Term Expenditure Framework,MTEF)来描述更为准确。李俊生和童伟 (2015)［1］将这些观点归纳为将中期预算“嵌入”到年度预算中。第二种方案从21世纪开始大量出现在国内外文献中,认为中期预算是一种多年期或跨年度 (一般为3～5年)预算,其对年度预算必须具有约束力,包括中期预算控制年度预算的支出总额、中期预算对年度预算具有法律约束力等。

(一)关于“嵌入型”中期预算的研究

根据联合国教科文组织 (2009)［2］的研究报告,泰国的“中期预算框架”出现在其年度预算报告和国家管理规划中,被定义为“用于预测未来四年财政负担的规划工具”。Schiavo-Campo(2009)［3］认为,“中期预算”这个提法在概念上和实践上都是不正确的。因为目前世界主要国家政府预算基础是年度预算,即使一些国家的支出项目是以多年期的方式提交立法机关进行审批。“中期财政支出框架”在与年度预算进行衔接的过程中,除了应权衡好预见性与弹性两者之间的关系,更应该明确说明引入“中期财政支出框架”绝对不是用来替代良好的年度预算编制。无论一个国家是否实施“中期财政支出框架”,良好的年度预算编制都应该从“自上而下”的程序开始,财政部都应该在每年提交给立法机关的预算申请中体现出包括预算核心部门与政府职能部门在内的支出限额。

(二)关于“约束型”中期预算的研究

张晋武 (2001)［4］认为,欧美国家已经不存在纯粹的年度预算,多年期预算通过法律的形式已经成为正式预算过程的组成部分,预算科目已经基本相同。他建议通过 《预算法》明确多年期财政计划的法律地位及其对年度预算的约束力。李燕 (2007)［5］认为,中期预算本身的职能就要求它必须获得了约束年度预算的地位,因此中期预算应该成为对年度预算具有法定约束力的指导预测性收支计划表,从而发挥衔接各个年度预算并使其符合国民经济发展规划的作用。王蕴和王元 (2009)［6］认为,应通过 《预算法》明确中长期预算的法律地位及其对年度预算编制和调整的约束力,使年度预算安排与中长期预算紧密结合。王宏武 (2015)［7］认为,如果中期预算缺乏控制支出的约束力,将会导致年度预算限额形同虚设,中期预算将失去赖以存在的基础。

(三)对“嵌入型”中期预算与“约束型”中期预算的评述

笔者认为,无论是“嵌入型”中期预算,还是“约束型”中期预算,对认识和分析中期预算与年度预算的衔接问题,都存在一定的片面性。

1.对于“嵌入型”中期预算而言,由于其缺乏足够的法律约束力,在制度上存在巨大的隐患。

国际货币基金组织 (2012)［8］对中期财政支出框架的约束力表示了极度担忧,认为由于中期财政支出框架中只有年度预算部分得到立法机关的批准具有法律约束力,而筹划的部分并不具备法律约束力,这将损害中期财政支出框架的可预见性,其连锁效应也会发生在政府采购与资金规划上,从整体上弱化了预算执行,导致年度预算执行难以与中期财政支出框架保持一致。欧洲主权债务危机和美国“财政悬崖”之所以出现,一个重要因素就是缺乏中期预算与年度预算联动机制约束与指导跨年度预算平衡机制,导致政府预算陷入凯恩斯主义的“魔咒”。

2.对于“约束型”中期预算而言,由于其实施条件十分苛刻,很容易遭遇巨大的改革挫折。

根据 Blöndal(2010)［9］的研究, 菲律宾曾经在1999年雄心勃勃地设计出多年期支出限额,并将其提请议会进行审议批准,而不是只将其作为一个支持年度预算过程的分析工具,结果改革因议会经常全盘否决政府预算而惨遭失败。到2006年决定再次将其引入时,菲律宾不得不将其降级为一个支持政府部门编制年度预算的分析工具,才勉强保证其运行到现在。

五、构建中期预算与年度预算联动机制是一种新的选择

中期预算不仅是评估和预测政府预算政策效应的重要工具,而且是由立法机关与行政机关共同签署的一项确保多年期 (一般为3～5年)承诺的法律契约。鉴于实施“嵌入型”中期预算或“约束型”中期预算,在我国现行体制下可能都面临着巨大的障碍,构建中期预算与年度预算联动机制,主要是解决目前在预算管理的目标、任务等预算主要内容上相互脱节的问题,这是解决这两种预算管理方式衔接的一种新的选择方式。

目前国内尚缺乏对中期预算与年度预算衔接机制的深入研究。部分学者认为,中期预算和年度预算所要解决的问题和完成的任务不同,很难成为一个有机的整体。从法律准备来看,年度预算以 《宪法》、《预算法》等基本法律框架为依据,每年均要通过全国人民代表大会审议批准,其执行与调整均需遵守严格的法定程序；而目前实施的中期财政规划和三年滚动投资计划只是中期预算的过渡形态,属于部门专项规划与指导性政策,并没有得到立法机关的具体授权。因此,用中期财政规划和三年滚动投资计划“约束”或“嵌入”具有法律效力的年度预算,在法理和逻辑关系上都是不成立的。

从管理部门的责任和权限看,财政部和国家发展改革委都是国务院下属的两个综合经济管理部门,承担着国家经济和社会管理的重要职能。从现实的情况看,财政部主要职能包括拟定国家财税发展战略和规划,承担中央各项财政资金的收支管理等责任；国家发展改革委主要职能包括综合研究拟定经济和社会发展政策,进行总量平衡,指导总体经济体制改革的宏观调控部门。根据“国发 〔2015〕3号文件”与“发改投资 〔2015〕2463号文件”的分工,财政部牵头编制全国中期财政规划,国家发展改革委统筹负责政府投资项目储备和三年滚动投资计划各项工作。根据我国国民经济和社会发展“十三五”规划纲要对中期财政规划和年度预算的要求,中期财政规划和年度预算要结合国民经济和社会发展五年规划提出的目标任务和财力可能,合理安排支出规模和结构。［10］这两个综合经济管理部门在职能分工和权力的分配上看似清晰,实际上存在大量的交叉和重复。因此,要将这两个部门的工作目标任务完全统一起来,在实际工作中难度很大。

构建中期预算与年度预算联动机制,就是在现有理论基础、法律框架,以及体制不作重大调整的背景下,在中央全面深化改革领导小组的推动下,由全国人大和国务院在相关法律法规政策的基础上,进一步明确所有涉及中期管理规划和政策的衔接关系。国务院各个部门之间并不存在“谁主导谁”的问题,而只是一种职能分工合作关系,从而保证有序推动各种预算管理和专项规划在目标任务,以及政策举措上的有机衔接,为未来过渡到真正意义上的中期预算创造基础条件。未来随着理论研究的深入,经济和政治体制改革的深化,以及必要法律法规的确立,应深入探寻建立科学可行的中期预算与年度预算联动机制,并对中期预算与年度预算的关系在法律上加以明确,使中期预算对年度预算具有必要的约束力,不但可以保障中期预算的成功实施,而且可以有效克服年度预算存在的不足,从而实现整个预算管理体制改革的目标任务。

六、中期预算与年度预算联结机制设计

(一)中期预算与年度预算的法律制度联结

一般而言,法律比政府文件具有更严格的约束力。为了确保中期预算对年度预算具有必要的约束力,未来的 《预算法》条款中理应体现中期预算与年度预算同等的法律效力,即 《预算法》中必须有相关章节充分体现中期预算的法律地位。根据2014年 《预算法》的基本要求,我国目前已经到了启动中期预算立法程序的时间节点。建议全国人大启动新一轮修订 《预算法》的立法规划,由全国人大起草中期预算的相关法律条款,并在起草过程中通过各种方式广泛征求意见。重新修订 《预算法》,将中期预算法律条款写入 《预算法》,要求各级人大必须对政府的中期预算报告与年度预算报告进行审议批准,有利于强化中期预算的约束力,打破既得利益者对中期预算改革的阻挠,从而为中期预算与年度预算联动机制形成提供法律的保障。

(二)中期预算与年度预算的组织机构联结

1.在国务院主导下编制政府中期预算。

在国务院主导下编制政府中期预算,主要是基于两个方面的原因。一方面,财政部与国家发展改革委在职能分工和权力的分配上存在大量的交叉和重复,财政部或国家发展改革委任何一方主导编制政府中期预算,很容易面临较大的改革阻力。另一方面,中期预算必须考虑未来三年甚至五年的经济社会发展状况及主要经济指标,因此保持物价稳定成为提高中期预算预测的准确度,甚至确保整个预算机制成果运行的前提条件。因此,建议在国务院主导下编制政府中期预算,明确财政部、国家发展改革委、中国人民银行及其他政府职能部门在预算编制中的职能,从而确保中期预算与年度预算联动机制成功运行。

2.财税政策的重大调整必须经过全国人大常委会的审批或授权。

全国人大常委会于2009年正式废止 《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》。《立法法》第8条第6款规定:“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律。”然而迄今为止,我国只有个人所得税、企业所得税、车船税是依据全国人大及其常委会所制定的税收法律开征,其余税种均由国务院“立规”开征。党的十八届三中全会明确提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”,全国人大作为我国最高权力机关与中央机关的唯一立法机关,随着我国在未来正式实施中期预算,理应承担起全国预算的实际决策者和监督者的职责。国务院所做出的财税政策重大调整,必须经过全国人大常委会的审批或授权方可执行,从而确保政府行使的公共权力得到有效监督。

七、中期预算与年度预算动力机制设计

(一)编制程序 (年度预算执行程序开始前至少6个月启动)

1.年度预算的编制必须以中期预算为主要依据。

中期预算要求以“基线筹划”(Baseline Project)为重要的制度工具,分离“线下预算”和“线上预算”,从而区分和评估现行政策与新政策的未来成本,并在此基础上决定政策取舍、政策重点和优先性排序。一方面,中期预算“通过对未来需求的展示,有助于决策者意识到,预算年度中作出的决策在一个预算年度以后仍有影响”。［11］另一方面,中期预算通过对项目进行更富有前瞻性的预算估计,不仅为是否需要启动新的预算或者新的项目提供更加科学合理的依据,而且可以及时发现并修正现行政策存在的不足,以便为下一年度预算的编制程序提供一个更良好的起点。

2.建立和实施“自上而下”和“自下而上”相结合的战略性程序。

“自上而下”的预算模式具有以下优势:(1)强化了部门对中期支出的责任,有助于促进预算资源从低价值领域转向高价值领域,激励各部门和支出机构建立自己的支出优先性排序以促进配置效率。(2)通过强化核心部门在预算准备过程中的作用,确保预算过程在一开始就能得到强有力的指导,有利于行政机关在财政部门的配合下审查和调整部门中期预算,并对部门预算的效率与效果进行评估。总之,通过实施新的预算编制方法,并建立起相当严厉的约束机制,不但可以严肃财经纪律,而且还可以更好地实现政策优先性,提高预算资源配置效率。

中期预算的“自下而上”,是指政府各职能部门根据财政部门公布的预算限额和预算指南准备预算申请,并由财政部门进行审查的过程。在“自上而下”为主体的战略性程序基础上,再建立“自下而上”为辅助的战略性程序,主要是为了预防预算制度陷入僵化。政府各职能部门在申请预算时提交的文件至少包括:(1)预算支出申请；(2)一份简要的、阐明部门政策及预期成果的政策报告书；(3)绩效指标报告(说明已经并打算实现的绩效指标)；(4)说明打算如何实现政策目标的财政战略报告；(5)节约成本和提高效率的建议；(6)实施这些建议采取的措施。

(二)审查和批准程序 (年度预算执行程序开始前至少3个月启动)

1.政府常务会议的审核程序。

建议政府常务会议对 《中期预算报告》与 《年度预算报告》进行审核,研究通过后提交同级人大常委会财经委或预算工作委员会。(1)由政府行政首长主持政府常务会议,组织本级下属各职能部门官员与预算专家学者,对 《中期预算报告》与 《年度预算报告》进行审议。(2)政府常务会议通过 《中期预算报告》与 《年度预算报告》,提交本级人大常委会财经委或预算工作委员会。

2.立法机关的审查和批准程序。

在预算初审前,各级人大常委会财经委都需要对整个中期预算期内要完成的重大项目和主要任务做到心中有数,尤其是要认真审议年度预算是否落实了中期预算的有关目标任务要求,确认中期预算与年度预算之间是否实现了有机衔接。建议我国未来可考虑将预算的审查时间延长到3个月,将 《中期预算报告》和 《年度预算报告》提前提请人大代表进行审阅,充分征求人大代表的意见。除了各级人大常委会财经委 (包括预算工委)与相关专门委员会组成初审人员外,还要尽可能地邀请熟悉预算工作的人大代表和专家学者参加初审,至少在全体会议召开的一个月以前,将中期预算与年度预算的相关文本提交给参加审查的专业人员。

(三)执行程序

1.政府预算的预算执行必须获得本级人大的法定授权。

“历年制”的预算,导致我国各级政府在预算执行上有“先斩后奏”之嫌。①《预算法》第18条规定:“预算年度自公历1月1日起,至12月31日止。”由于我国各级人民代表大会都是在1月1日以后召开,各级人大是在预算年度已经开始的情况下,才对本级政府的预算进行审批。虽然 《预算法》 第54条对本级人民代表大会批准前的支出安排做出了规定,但部分规定仍然保留着“基数法”的预算策略。②《预算法》第54条第2款规定:“预算年度开始后,各级预算草案在本级人民代表大会批准前,可以参照上一年同期的预算支出数额,安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出,以及对下级政府的转移性支出。”“基数法”的预算策略过度简化了预算程序,不利于中期预算与年度预算联动机制的构建。尤其“基数法”的预算策略回避了对现行政策和执行新政策的财政效应进行评估,而这些评估是任何良好的公共财政和预算系统必须具备的基本特征。［12］

我国可以在以下两种方案中选取其中的一种方案。(1)调整各级人民代表大会对政府预算报告审议的会议日期,将调整后的时间确定在预算年度执行上一年的10月到12月。(2)参照实施“跨年制”预算国家的模式,将 《预算法》第18条的规定更改为“预算年度自公历4月1日起,至次年3月31日止”。这两种方案可以确保政府预算的收入与支出在正式执行时,已经获得本级人民代表大会的法定授权,从而进一步强化联动机制下中期预算与年度预算在执行程序上的法律约束力。

2.中期预算应根据年度预算执行进行适时修编。

为了使中期预算能够更加适应不断变化的经济形势,同时避免中期预算的约束力不至于被年度预算的短期目标所破坏。一方面,年度预算如果有必要进行调整,必须严格遵守 《预算法》的有关规定,在中期预算所确定的支出限额范围之内,对实现中期预算的战略目标所需要投入的资源进行必要与及时的调整；另一方面,新一年的年度预算的编制,必须优先保证完成中期预算总体财政目标和任务,确保中期预算确立的战略目标与方向不会被轻易篡改。在这两个前提条件下,行政机关需根据年度预算所确定的财政目标的完成情况以及外部形势的变化,对完成中期预算所确定的财政目标的实施路径进行必要的修正。

(四)审查与监督程序 (年度预算执行程序结束后启动)

1.立法机关的审查与监督程序。

在一个中期预算周期 (五年)和一个预算年度结束以后,立法机关需要对预算进行系统评估。预算评估的要求和相关程序应该由立法机关提出和确定。立法机关应根据 《宪法》、《预算法》等法律的要求,对预算期内提出的目标、任务、时间等主要内容提出完成预算评估的基本要求。

2.财政部门的审查与监督程序。

财政部门应根据立法部门评估的基本要求,以及相关的政策依据,与审计机关配合,追踪预算执行情况。包括对中期预算与年度预算进行详尽的自评,即对立法机关通过的预算目标、任务等先期进行自评,制作 《财政绩效报告》,在规定的时间内,上报立法机关进行审查,并及时向政府职能部门反馈,传达绩效信息。

3.发改部门的审查与监督程序。

发改部门应配合立法机关、财政部门、审计机关,完善项目稽察信息系统,以五年期的标准对项目绩效和参建单位的信誉进行评级,保证固定资产投资的年度预算安排符合中期预算的要求。

4.审计机关的审查与监督程序。

审计机关要根据立法机关的评估要求,以及同级政府的审计决定,依据 《预算法》、《审计法》等相关法律和政策的要求,组织专门力量和专业人员,对中期预算与年度预算进行审计,并按期提出审计报告,提交立法机关进行审查。(1)审计部门对政府部门的中期预算执行情况进行审计；(2)组织审计下级政府的中期预算执行、决算和其他财政收支情况；(3)起草中期预算的审计结果报告、审计工作报告,并起草中期预算审计发现问题的纠正和处理结果报告。

5.第三方的审查与监督程序。

随着改革的深化和市场经济体制的完善,为体现评估的公正性和客观性,适时引入相关的科研机构与社会组织组成评估第三方,加强预算资金使用效益的绩效评价,成为一个必然选择。不论是立法机关,还是财政部门以及审计机关,都可以引入第三方评估。即由相关部门或机关提出评估要求,提请具有资质和良好信誉的社会评估机构进入体制内,采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式,对中期预算和年度预算进行评估,按时提出评估报告,报送有关部门和机关。立法机关、财政部门与审计机关可以将第三方评估得出的结论作为判断的依据,以决定是保留、调整或者取消相关政策。

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