长江经济带生态保护及协同治理问题研究

刘伟明

长江经济带包括上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、云南、贵州、四川和重庆等9省2市，承载总人口达到6亿，在全国经济总量前50强的城市中占据了20席的位次。2014 年9月25日，国务院通过了《长江经济带综合立体交通走廊规划（2014-2020年）》和《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》两个重要文件，确定加速推动长江经济带建设，实现城市规划、功能产业、要素配置、基础设施、生态保护和公共服务等多方面的协同，让基础设施连接起来、要素流动起来、市场统一起来，寻找中国经济发展的新的支撑点。

一、长江经济带国家战略的发展历程及重要意义

国务院发展研究中心原主任马洪在上世纪80年初就率先提出“一线一轴”的构想。所谓一线，是指沿海；所谓一轴，是指长江。中国在利用沿海一线便利的交通条件发展外向型经济的同时，应利用长江黄金水道这一主实现各省之间的要素流动和产业分工，实行规模化和集聚化发展。上世纪90年代编制的《2010年远景发展目标纲要》中，明确提出“依托沿江大中城市，逐步形成一条横贯东西、连接南北的综合经济带”的规划目标。近年来，世界性的经济危机导致外贸增速的逐年下降，以及西部地区资源的过度开发导致普遍性的产能过剩，长江经济带的发展战略再次被提上议事日程。建设长江经济带具有如下几方面的好处：

（一）全面实现小康社会的需要

根据国家战略，2020年我国要全面实现小康社会，从现有的经济社会发展水平来看，长江经济带中的上海、江苏、浙江等省市已经或者基本实现了这一发展目标，而重庆、湖北、湖南等省市完全有能力实现这一目标，但江西、云南、贵州等省份由于地理区位、经济基础、产业结构、人力资本等原因，和发达地区一同实现全面小康的目标有一定的难度，需要国家的扶持和帮助，除了财政补贴、转移支付等常规手段，政策规划和导向更为关键，毕竟“授人以鱼不如授人以渔”。

（二）寻找新的增长点的需要

当前，我国的经济发展进入了“新常态”，仅仅依赖东部的加工出口和西部的资源开发拉动经济增长的方式遇到了困难和障碍，需要找到新的经济支撑带。李克强总理就曾经指出：要着力打造东北老工业基地、中西部沿长江区域、西南中南腹地三大新的经济支撑带，这个新的经济支撑带，需要要素自由流动、产品自由贸易的一体化市场，实现产业的梯度转移。通过建立长江经济带，可以把东部已经成熟但由于劳动力成本上升等因素发展潜力不足的产业逐步转移到中西部，形成多元化和多层次的发展格局。

（三）打破行政壁垒的需要

随着市场一体化进程的加快，高速公路和高速铁路等交通基础设施的完善，以及水和大气污染的扩散性等问题的出现，区域之间以邻为壑的做法越来越行不通，需要打破行政壁垒，共同合作和治理。在经济上，从点化过渡到极化，再到点轴化、网络化；在环境上，需要以流域等为单位，实现综合性整体性的治理。长江经济带的建设有利于利用流域作为一个完整自然地理单元内部相似性、互补性、整体性、系统性特征，形成共同市场，实现共管共治。

二、长江经济带可持续发展过程中存在的问题及障碍

在长江经济带建设过程中，面临着上、中、下游三个不同的部分的可持续发展问题，上游主要表现为植被覆盖面积锐减，水土流失和山地灾害加剧，在历史上，长江中上游曾经是森林资源非常丰富的流域，但由于毫无节制的乱砍乱伐，上世纪初，森林覆盖率已经下降到30%，解放初覆盖率又下降到20%，60年代又下降到了10%；中游主要是洪涝灾害不断，据统计，1998年洪灾造成的直接经济损失就达到了1660亿元；下游由于地处长江三角洲，经济比较发达，部分城市江段已经出现了严重的污染带。据水利部长江水利委员会的监测数据，2007 年以来，长江流域每年的废污水排放量均超过300 亿吨。以太湖为例，20世纪60年代太湖水质为Ⅰ-Ⅱ类，70年代为Ⅱ类，80年代为Ⅲ类，90年代为Ⅳ类，部分地区为Ⅴ类或劣Ⅴ类，2008年更是爆发了非常严重的太湖蓝藻事件。与此同时，长江中下游雾霾问题愈演愈烈，部分区域的灰霾天数已达100 天/年以上，个别城市甚至超过200天/年，对人民的生产生命健康都造成了难以估计的影响。

由于长江流域涉及到众多省份和上下游的关系，这必然存在各省之间的共同治理问题，地方政府在长江经济带建设尤其是生态建设中要采取合作态度，妥善解决动力机制、协调机制、利益分配机制以及补偿机制。所谓动力机制分为两块：内动力和外动力。内动力就是沿江地方政府在参加长江经济带建设过程中获得的在更大范围内配置资源所带来的好处超过所付出的代价，外动力就是中央政府对地区环境状况的考核，达不到考核者要承担相应的责任；协调机制是指对区域合作中出现的问题进行沟通、交流和仲裁的机构和规则，由于各地方政府利益诉求上的不一致性，如何通过相互协商使合作成员选择理性行为同时又不牺牲个体的利益成为关键；利益分配机制是指当集体理性导致经济收益或社会收益的时候，各参与主体如何通过行政或市场化手段来分配所获得的好处；补偿机制是指对在长江经济带建设过程中由于集体利益所导致的个体利益的损失给予的补偿。现有制度安排在上述机制上都不完善，主要表现以下几个方面：

（一）动力机制不足

毫无疑问，长江经济带的建设对所有省份都会带来好处，但由于各地的禀赋条件并不一致，区域一体化带来的好处并非平均分配。而在市场分割和产业同构的情况下，省市之间的竞争往往是“相对绩效”的竞争，这种相对绩效的竞争存在一定的“损人利己”倾向，即使区域一体化建设对自身有好处，如果这种好处和其他省份相比较弱，当地政府往往并不积极，内动力不足。从外部动力来看，上级环保部门对下级环保部门确实有监管指导的权力，但地方环保部门是地方政府的职能部门，在人、财、物的安排上需要地方政府的配合和支持，因此环保部门在执法上必然失之于宽、失之于软。

（二）协调机制失灵

在部门协调上，以污染治理为例，在功能规划、水质监测、水量调配、污染物总量控制和纠纷调处等方面，环保部门和水利部门之间存在着机构设置上的重叠和职能分配上的冲突，出现了“九龙治水”的局面；在地区协调上，长江上游、中游、下游地区虽然出现了一些区域合作机制，比如长三角地区有常态化的“主要领导座谈会”和“城市经济协调会”，中游地区有每年一度的三省会商制度，长江中上游的四川和重庆早在2007年就签署了《川渝毗邻地区合作互动框架协议》和和《川渝毗邻地区合作互动工作协调机制》，但整体而言，整个长江经济带所囊括省市尚未签订整体性合作协调工作机制；在政府和民众协调上，民众的知情权、建议权、参与权都远远不够，导致一些有很好的综合效益的项目也往往遭到民众的反对。

（三）利益分配和补偿机制不明

在省域之间的谈判中，经济发达地区往往处于有利地位，而负责生态保护的上游欠发达地区往往处于不利的地位，现有的制度安排通常由中央财政对欠发达地区进行纵向的转移支付，鲜见省份之间的横向的转移支付，纵向转移支付一方面补偿数量不大，无法弥补上游地区的损失，另一方面也违背了“谁受益，谁付费”的原则，不利于调动直接利益相关方的积极性。而且，这种补偿毕竟是“输血型”而非“造血型”，如果经济科技水平较高的长江下游地区不是向中上游地区输出生态环保型产业，单纯依靠生态补偿的中上游地区将和下游地区的发展水平持续拉大，全面实现小康社会的目标也将成为空中楼阁。

三、长江经济带生态保护和协同治理的政策建议

（一）调整产业分工，完善绩效考核，重构动力机制

国家应尽早出台长江经济区总体产业规划，从全国一盘棋的角度考虑长江经济带全流域的产业布局和梯度转移，运用财政补贴、信贷工具、土地供给等多种手段鼓励下游部分逐步失去比较优势的产业向中上游转移，促进产业合作链条在更大范围内的展开，同时严格执行准入制度，实行区域和行业限批制度，确保“腾笼换鸟”过程中不出现污染转移。完善长江航道和沿江高铁等大型基础设施建设，降低区域内的要素流动成本，减少产业转移的阻力。重构绩效考核制度，将环保考核目标纳入政府官员的任期成绩和晋升依据，加强对重大污染事故的问责制度，对于出现问题的地区实行一票否决制度。改变环保部门的管理体制，逐步在省内垂直管理的基础上实现全国性垂直管理体制。

（二）加快流域立法，加强沟通合作，理顺协作机制

我国的水污染防治法对流域管理有原则性的规定，但针对长江流域需要进一步细化，因此，需加快制定专门的法规章程，提高规划在流域环境治理中的地位和效力，规范沿长江各省市的行为准则，防止地方政府在水环境保护区际合作过程中的机会主义行为，对地方政府的非规范行为对其他地区造成的损失详细规定赔偿的标准。要参考经济发展阶段和水污染防治的目标任务不断调整相应的经济技术指标，分阶段提高长江流域的防治水平。应借鉴美国田纳西河流域管理局的经验，成立集农业、水利、交通、生态、能源等多方发展与管理功能于一体的综合机构——长江经济带管理局，协同处理长江经济带的经济协作和水污染防治问题。同时，可成立长江经济带有关省市参加的长江流域合作发展委员会，围绕产业投资、基础设施建设、生态环境保护不定期召开各级别层次的协调会，增强各地方政府互相信任，提高地方政府参与合作的积极性。

（三）明确各方权责，改革融资手段，建立补偿机制

首先要明确河流省市跨界断面，签署政府间水资源保护和发展合作协议，明确双方的权利和义务，提出上下游之间水质水量达到协议标准的激励措施以及达不到预期目的的惩罚性措施。要逐步建立起上下游之间的生态补偿管理办法，对生态补偿原则、补偿主体和补偿对象、补偿内容、补偿标准、补偿资金的使用、管理和监督等作出详细的安排。要建立多元化流域环境保护投融资机制，除加大中央财政、地方财政、国债资金对环境保护的投入力度之外，还应该通过建立环境保护基金、发行环境保护彩票、引入社会投资等方式扩大环境保护的投资来源。要尽快开征环境保护税，相关税收除用于环境治理外，余额用于长江经济带全流域管网建设、河道疏浚等工程建设。

基金项目：本文系江西省高校人文社会科学研究青年基金项目“江西省经济增长与环境治理协调发展机制设计研究”（项目编号：JC1409）、江西省教育厅科技项目“波特假说的微观机制及其验证：理论与政策”（项目编号：GJJ150467）、江西省社会科学研究“十二五（2013）”规划项目“江西生态文明建设的策略和路径研究”（项目编号：13JL07）。

（作者单位：江西财经大学江西经济发展与改革研究院）

责任编辑：张莉莉