专家科学知识与城市绿色规划——基于知识观的角度

蒋显荣

(长沙理工大学 社会治理创新研究中心，湖南 长沙 410004)

专家科学知识与城市绿色规划
——基于知识观的角度

蒋显荣

(长沙理工大学 社会治理创新研究中心，湖南 长沙 410004)

城市环境决策依赖科学又不是完全按照生态专家的意愿，这引发对环境专家科学知识的科学性与作用的争议，聚焦于科学与决策的鸿沟及能否融合它。是世界观、价值观还是利益、知识区域扩展了科学与政策的鸿沟？知识观视角下，本质的联系在于：专家知识的科学性与决策是两个界面；专家知识也具有不确定性；科学与决策都是有限理性；科学的不确定性与环境政策是一个非线性的复杂过程。实践上，科学对绿色规划的影响力在于政府官员怎样对待专家知识以及社会对官员权力的看法。荷兰城市决策者普遍认为专家知识具有实用性，但对推动“知识合作生产”“知识经纪”并不热心和认同，应对科学的不确定性更应“等等看”。对其背后假设的哲学思考，可以推动我国对待环境专家科学知识的理性行为。

科学-政策相互影响；城市绿色规划；环境评价

城市绿色规划要基于科学而不是利益，这是科学影响城市绿色发展的基本假设。一般而言，代表科学是科学家社群的知识，而不是居民和城市官员的知识[1](P168)，这就需要考察专家科学知识与城市绿色规划之间的“科学—政策”转化关系。

从知识观角度，对科学知识的实用性、选择性、不确性的考量，引发城市绿色决策的合理性与利益性的关联与体谅[2](P208)。基于这层关系的考虑，荷兰学者Rien van Stigt 2015年曾对荷兰城市决策层对待专家科学知识的看法进行调研。我国这方面的理论与实证研究有待起步，故本文基于荷兰学者的调研作理论研究，从哲学层面推进两层思考：一是知识观层面下的专家科学知识；二是如何看待地方官员眼中的专家知识。寄以推动我国城市规划决策者对待专家科学知识的理性行为。

一、科学与城市环境政策的鸿沟

在城市绿色发展的决策上，对环境专家的科学知识的作用近年来有比较大的争议。专家提供的科学知识最终由城市官员来判断和选择，地方官员对专家知识的看法成为关键点，科学的要求与最终的环境政策之间存在“鸿沟”(gap)[1](P169)。

地方官员似乎有一个更微妙的甚至是相反的不同于科学家社群的科学知识背景，地方官员更能理解科学知识的不确定性，追求规划决策的合理性。地方官员采用专家知识，主要是为了获得科学的主要目标，在决策上为了获得政治和公众的支持，他们修正了专家的期望。城市官员明知科学与决策的差距，却助长这种差距以便有决策的回旋。环境专家的科学知识不是向政府提供一个价值决策，而是提供一个符合科学的决策框架，使利益相关者的价值附加到这个框架之上。可是，结果往往是价值主导了科学框架。

许多研究文献也表明决策者和环境专家之间存在明显的鸿沟，科学家认为城市决策者的科学投入是不足的。很明显，城市绿色规划本来要根植于科学知识，可是决策制定的程序却不是由科学家来主导，或者不是按科学知识的期望来实施。

科学知识很重要，为什么它没有直接转为政策呢？或为何没有被充分利用呢？解释有四：第一，科学家与决策者有不同的世界观；第二，科学家与决策者属于不同的认知区域；第三，科学提供的是合理的决策，却是有限理性，而决策却涉及政治、价值观和权力观；第四，科学本身具有不确定性，决策者应对不确定性必有隔阂[3](P233-236)。

专家知识通达政府决策自然存在学术沟通的障碍，是否可以建造“社会知识生产”“联合知识生产”“知识经纪”等让科学原理转为决策呢？问题在于需求方面的知识，科学知识往往专注于原理，忽略了专家知识被决策者感知，被大众感知转为决策的环节。所以，研究这一问题的现实意义是：对科学强烈要求的反复出现的问题提供一个新思路，把学术界的专家思路转为实践思维；完善专家参与决策的方式，使科学知识更为有用。

从科学角度是否可以创造一个更好的环境机会？如果要弥合科学与决策的差距，有必要从知识观角度探究专家知识与环境政策之间的关系。

二、知识观视角下的专家知识与环境政策

城市环境规划为什么要运用科学知识？城市环境规划，科学知识可以看作用来回答特定问题的数据信息。科学知识可以理解为通过一定的理论关系揭示现实中迄今为止未知的方面，如揭示一个工厂的废气对附近生态预期的影响。里丁把科学知识分为四种类型：实证的科学知识；预测知识；工艺知识；规范知识[4](P128-129)。

科学家社群的知识对城市规划就是扮演预测的知识。这类知识也通常被称之为“专家科学知识”。这类知识属于显性知识，它显现为评估环境报告的形式，而不是那些驻留在探索性的没有确定性的实验知识。

有了这一定义，研究科学与城市规划之间的关系可以过渡到更为具体的表述：(1)专家知识是不可或缺的决策资源；(2)决策者和专家都属于不同的认知共同体，交叉共同知识能弥补两者之间的差距；(3)专家科学知识本质上是不确定的，决策者必须应对这种不确定性；(4)关于城市规划的决策是一个有限的理性过程，现有的专家科学知识不可完全用于决策；(5)计划是一个非线性的过程，这使得它在任何规划的时候难以确定哪一种知识是必要的。 这五个表述更能引出地方官员如何看待专家科学知识，对这五个表述模块有必要进行知识论研究。

(一)专家知识对科学决策是不可或缺的

在大量的关于科学与城市政策的分歧文献中，特别是关于“循证政策”的主张中，假定科学有助于更好的决策。因为科学提供解释和预测，科学和政策之间是有一个分界面，从引起关系看，政策这个界面是建立在我们对周围环境评估并理解行为后果基础上设计出来的[1] (P169)。

科学知识如何构成决策有用的知识呢？只有当科学知识是有用的、可信的和合法的，才会被用于决策。“可信”涉及技术衍生的证据和理论逻辑的充分性；“合法”反映的是对科学和技术尊重的价值、决策行为的公正性、对反对意见处理的合理性等等。“合法”还体现在把专家科学信息转为大众有用的科学信息，通过扩大知识的范围和提议方案提高环境决策的质量，从而达到科学影响决策的预期。

从政府官员的角度，科学转化为政府决策不是一件简单的事。一些官员认为，他们需要科学，政府的环境治理就是满足科技投入，支持科学家先入为主的政治和政策主张；另一些官员认为，高质量的科学决策依靠复杂的技术支持可建立科学的方案；还有一些人不太迷信科学家社群的模式，主张集成的模型和概念，引进参与者科学知识与科学社群的科学知识碰撞，开辟一个更为合理的路径。

科学家社群也在分化，一些城市设计师从专业知识的角度，批评现在的城市设计过于强调技术层面和科学解释学，忽略了城市生态的最终用户的需求，科学应该从终端需求上重新解释科学的内涵。不管分歧是什么，需要科学知识去引导决策是必不可少的。

(二)决策者和专家属于不同的认知社区

环境专家并不是同一学科的，由于学术的交融基本能形成一个科学共同体。在这个共同体之中，专家来自不同的经历、不同的背景，知识具有多样性。这种多样性极可能误导推理，以为它可以取代社会知识的多样性，或包含了决策者知识的部分[5](P550)。决策者其实具有不同的背景和兴趣，属于不同于科学共同体的环境协调专家。他们的主要任务是把他们的管理知识应用到环境决策上来，引导和诱发科学知识融入和转化为决策科学。对于城市绿色治理，决策者认知知识也是必要的。

对于决策者而言，他们在认识上首先要回答在城市绿色规划中，是否只有专家科学知识具有价值？许多学者已经划分出利益相关者知识、官僚知识、专家知识，并在进一步研究中发现了科学知识转移，提出知识合作生产。

在城市更新过程中，决策者对待科学多了一个应用程序，那就是协调利益相关者的知识生产，扮演催化剂的角色。把储存在建筑师、公务员、顾问、科学家、居民头脑中的科学知识激发出来，确保知识的联合创造，这本身就是一门科学。做好这门科学能缩小科学和政策之间的鸿沟，而不能看作是科学理性的例外。

(三)专家知识本质上是不确定的

为什么专家科学知识没有在决策中被充分利用的理由之一就是科学知识本身是不确定的。科学知识本身是不完整的，没有完整的系统的科学框架，这是科学的常态。科学的不可预测性越来越被认知，基于专家知识的规划模型和理论也只是众多模型和理论中的一种而已。科学模型和理论也是基于特定条件下的假设，不同的专家，结果都会不一致。如果科学的不确定性不能解决，就可能破坏对科学的信任。但科学共同体不是明显承认不一致性和不确定性，在特定的场合下证据都是确凿的，否则科学界的建议不会被采纳。说科学具有不确定性是在哲学层面来说的，这一哲学层面的知识正好能用在决策的取舍上。

生态专家的知识具有不确定性的哲学观点，拓宽了科学-决策的思路，迫使决策者提出应对科学不确性的策略。在环境决策中已经生成了两种应对措施：一种是不确性互动，通过知识的产生和交流，暴露、学习、反对、谈判不确性；另一种是政策变化的不确定性互动，不制定法规去抑制有危险的确定性，让社会惩罚性立法制裁事实性危害[1](P171)。

在实践上，很多国家并不会采取惩罚性的立法，而是事先评估环境的影响就立法制裁。在荷兰就是一例，预测环境的评估方法被高度管制，按统一数据和法律对环境评估，对新技术事先假设，这样，地方官员在自我的知识生产过程中可能只有很少的空间。

(四)城市规划决策是一个有限的理性过程

完全的理性决策，需要应用客观标准对所有的可供方案的后果进行评估和选择，以达到决策最佳。这只是一个理论假设，事实上，可供选择的决策数量是有限的；权衡选择，除了客观标准，推测每一个决策方案的后果是不完整的；客观标准之外的价值和权力的参与等等都说明决策是个有限理性。在专家看来，从技术角度可以判断城市决策是否合理，可是，缺乏利益相关者知识的参与和支持，专家的合理性在实践上苍白无力。在地方官员眼里，寻求利益相关者的支持比得到专家的支持，决策更具有合理性[6]。

(五)计划是一个非线性过程

欧洲城市规划的传统是线性的，制定目标、设计方案、评估、选择和确立计划。目前这一传统已经被打破，把城市规划看作周期性的可更改的连续。这里有一个矛盾需要认识，如果城市规划以一种混乱的经常变化的方式来完成，而不是以整体性的线性来完成，那么科学就不能给城市规划提供一种结构化的知识。在任何时候，城市规划需要知识，而把知识看作是线性的，这就是矛盾。有些国家，如中国处理这一矛盾就干脆全程贯彻线性决策，依靠严密的科学论证，如获得事实结论，则一如既往贯彻执行[7](P337)。

城市线性决策在局部是合理的科学的。对环境的测评需要严谨的数字和基于事实的对策建议，这高度依赖专家的知识。从局部和具体问题解决，地方官员按专家意见进行决策具有合理性。从城市转型和更新角度，这一线性决策又不合适。

三、地方官员对城市绿色规划中专家知识的看法

环境科学知识与城市绿色规划之间的关系，依赖于城市官员的最终决策。城市官员在政治上负责绿色规划决策，在荷兰32个直辖市中，决策由议员、党派、规划师来完成。

Rien van Stigt 调查了议员、自由派、社会民主党、基督教民主党、绿党主要负责人的观点。特别询问他们在决策过程中如何使用专家知识(见表1)[1](P172-173)。经分析，受访者的观点有三。

(一)专家知识的实用性

大多数受访者认为，专家知识是决策必要的，可以转为决策内容，重要的原因之一是环境质量是受国家标准制约的，城市生态规划必须按照科学标准来设计。城市官员需要专家知识对空间进行规划，这是城市规划的边界条件。

还有一些受访者认为，他们不具备科学知识，决策依靠的是他们团队内的专家的信息，决策的重点是符合法律标准而不是以科学家社群的知识为唯一目的。虽然有时候科学模型有用，如在评估道路噪音和空气污染时候有用，但大多数情况下，模型只是一个假设的工具而已，甚至是政治的工具而已[8]。多套假设导致工具太多，选择困难。

表1 决策者关于决策和专家知识关系的观点：数字显示了对问题不同类别的回答

(二)不同区域的认知

调查预想问题，“城市决策者与专家知识的差异是导致科学转为政策的障碍之一”。这一假设在调查中并不被决策者认同。大部分受访者认为，他们必须平衡所有人的利益，这是不同角色的内在性。对待专家知识不能把它用作真理的工具，只能看作多标准的分析。议员与专家在规划细节上保持职业距离，议员传递的信息是应关注哪些问题，其决策不会从研究报告的细节中受益，不是用工具模型而是用直观的思维。

在欧洲背景下，地方政府遵循欧盟和国家的环保质量标准。地方政府官员也以此来解释城市决策。仅此还不够，地方官员需要环境专家的知识来支持决策。专家的知识在社会层面和政府层面也不是总是受欢迎，很多人认为它是政府决策的工具[9]。政府官员平衡利益是一个直观的过程而非科学的过程，听起来令人惊讶，这也说明了专家的科学知识也仅用于决策的选择，它的作用是缩小可供选择的数量。科学虽然是解释选择的原因，但用于城市决策似乎不能一以贯之。

(三)不确定性及其应对

地方行政官员被问及地源热泵热储存有哪些不利影响时，有些议员承认他们不知道。在不知道情况下，公众也没有对此有另外的解释时候，决策者决策往往是“再看一看吧”，“去征求更多专家的建议”。这已经透露决策者对专家建议的不确定性，虽然在哲学层面承认专家知识具有不确定性，但是不影响专家知识在决策中的使用。从源头看，国家环保法规的制定是基于科学家社群的调研，是先于市民觉醒的指导性规划，地方专家知识对于帮助决策者和市民理解这一点是有帮助的。

虽然承认专家知识与决策者之间知识有差距，有必要去缩小这一差距吗？学者提出了“创造科学家与决策者的知识”“知识经济”“合作生产知识等”，这些词汇对议员并没有多大的吸引力[10]。荷兰发达城市都曾组织专家、设计师、利益相关者的研讨会，这些会议议员们都不亲自参加，任何合作性的知识都是间接输入到决策之中，一般再由专家传递给城市决策人员。

因为科学知识不确定性而阻碍可科学知识转为政策，这似乎没有确凿的证据。在实践上，如果科学拿不出确凿的证明某种技术有害，决策一般可以不予以理会。如电磁辐射(来自UMTS天线或输电线路)，目前尚不清楚其影响，也就没有被纳入决策考虑。

四、结语

在城市更新背景下，地方官员与专家的知识具有不同的作用和差距。科学与决策的矛盾似乎可以进化一个自我增强的机制，如“合作知识生产”“知识经纪”等。但在实践上，这一机制并没有起作用，决策不是朝最优最好的科学方案发展，而是受众多知识和价值的影响，按有限理性决策的路径行事。

环境政策与科学知识之间的转化关系依赖国家语境、人口规模和质量、政治文化、治理氛围以及更为深刻的世界观和价值观。

在地方行政人员的眼里，决策是有限理性的过程，这具有合理性。不是所有的科学考虑都能被接受，不是所有的后果都是已知的，不是所有的利益相关者都能得到平衡。环境专家的措施可能因为成本没有被执行，这可能误认为是不称职不懂科学的议员故意为之，这正是科学与决策的鸿沟。

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Experts' Scientific Knowledge and Urban Green Planning: From the Perspective of Knowledge

JIANGXian-Rong

(ResearchCenterofSocialGovernanceInnovation,ChangshaUniversityofScienceandTechnology,Changsha,Hunan410004,China)

Urban environmental decision-making depends on science and is not entirely in accordance with the wishes of ecological experts, which led to the controversy of scientificity and the role of expert knowledge, focusing on the scientific and decision-making gap and whether it can be integrated. Is the world outlook, values, interests or knowledge expand the gap of science and policy? From the view of knowledge, the essence relationship are those that scientificity and decision-making is two interfaces; expert knowledge is uncertain; science and decision-making is limited rational; the uncertainty of science and environmental policy is a complex process of nonlinear. In practice, the influence of science on green planning lies in how government officials treat expert knowledge and the views of society on official power. Holland City decision-makers generally believe that the expert knowledge is practical, but not agree to promote the "knowledge cooperation production"" knowledge broker ".Scientific uncertainty should be put on "wait and see". The philosophy behind those assumption can promote the rational behavior of our country to the scientific knowledge of environmental experts.

science-policy interface; urban green planning; environmental assessment

2016-11-16

2016年湖南省高校创新平台开放基金项目(16K006)；2016湖南社科基金思政课题(16B06)

蒋显荣(1963-)，男，湖南衡阳人，副教授，哲学博士，研究员，主要从事科学技术与社会等研究。

B80-05；N36 ；C934

A

1672-934X(2017)01-0025-06

10.16573/j.cnki.1672-934x.2017.01.004