珠三角地区用地优化策略研究以南海里水展旗峰片区控规项目为例

冯文湘

珠三角地区用地优化策略研究以南海里水展旗峰片区控规项目为例

冯文湘

经过30多年的高速发展，珠三角地区的城镇化率达到相当高的水平，目前已超过80%。然而，如此高的城市化率，在现实中却呈现出被称作“半城半乡”或“城乡一样化”的独特城乡空间景观，急剧扩张的非农建设用地在区域中呈“面”状展开，工业用地、农业用地、农村居民点用地、城镇用地等各类土地利用板块混杂交错，形成“马赛克”式的土地利用景观。

一、珠三角地区用地开发现状

快速发展的珠三角面临诸多用地发展的困惑。

1.碎片化的城乡用地

在改革开放初期，由于各类规划的缺位以及自下而上的发展模式的影响，国土空间开发的主体众多，导致空间碎片化的问题突出，没有形成层级明显的空间结构体系。自下而上的发展模式使得个体在寻找建设空间时具有一定的局限性，个体内部建设用地即使相对有序，但就拼合在一起的整体建设用地而言，必然造成整体秩序混乱，也导致出现了大量“半城半乡”的地域景观状态。

2.集体用地直接城镇化

据统计，珠三角地区建设用地中集体用地比例达70%，其中集体工业用地约占工业总用地的70%。大量集体土地的存在催生了珠三角农村“租赁经济”的发展，同时也带来了城市建设与环境品质的恶化。后“珠三角模式”集体土地利用的问题不容回避，亟需要从政策和管理的视角深入探索集体土地高效利用的模式和路径。

3.土地利用粗放

珠三角现状建设用地比重大，占整个珠三角土地总面积的53.07%。但是，大部分呈现出利用粗放、土地产出水平低下的特点。2006年，单位建设用地面积的地区生产总值为1.89亿元/km2、工业总产值为4.05亿元/km2，低于长三角地区和京津唐地区。

二、面向实施的用地优化策略研究

1.制定农村集体经营性建设用地入市管理办法及配套文件

完善珠三角地区农村集体经营性建设用地入市管理办法，明确入市农村集体经营性建设用地的用途、方式、期满处理及权利义务等内容；制定珠三角地区农村集体经营性建设用地入市管理配套政策，完善市场交易规则，规范交易平台运作，健全集体土地资产处理决策机制，建立城乡统一的建设用地抵押融资和税收制度，积极培育中介组织，建立完整的农村集体建设用地使用和管理信息系统。

2.开展农村集体经营性建设用地整治，促进统筹开发利用

根据珠三角地区旧村（居）改造，村级工业园改造升级等需要，对土地利用效率低下的连片集体建设用地实施改造，制定管理措施，依据规划要求开展综合整治。在严格用途管制和明确功能分区的基础上，制定鼓励政策，引导农村集体将产业落后、零星分散的存量农村集体经营性建设用地纳入整备，促进产业转型升级，提升土地集约节约利用水平。

3.加快推进村级工业园改造提升，促进产业社区发展

村级工业园改造提升主要分为综合整治类和产业转型升级类两种方式。综合整治类主要以环境综合整治为抓手，通过促进企业污染治理设施整治提升，优化园区现状功能，从空间、形态上消除园区安全、消防等隐患。产业转型升级类主要以“三旧”改造和招商引资为抓手，融合整体拆建、加建扩建、局部拆建和功能转变等方式，释放产业空间用地资源，淘汰低端产业，优化提升传统产业，引进高端制造业、高新科技产业等高效益产业。

三、用地优化的实践——南海里水展旗峰片区控规项目

1.项目概况

规划区位于里水镇西南部，主要包括大冲村、里水林场、大步村北部、沙涌村西部，总面积875.92公顷。北距里水镇区6公里，南距大沥5公里，南面以广佛高速为界，东面以佛山一环为界，北面、西面、西南面以行各政村边界为界线，雅瑶水道自规划区西南部流过。

2.用地开发现状

（1）工业开发凌乱，产业附加值低，土地粗放利用

受珠江三角洲三来一补产业发展的影响，规划片区集体产业以村建厂房出租为主，厂房建筑质量破败，建成环境较差，环境污染严重，经济附加值低，产业受土地成本影响高，由于近年来产业转移政策及经济大环境影响，工业区厂房空置明显，产业发展前景不明。

（2）城乡空间的碎片化

规划区利用靠近广州的和大沥的地缘优势，大力发展工业企业和以本地优势产品为支撑的专业市场，同时房地产、物流业等新兴行业也不断出现，集体土地开始承担一定的城市功能。自下而上的发展模式使得个体在寻找建设空间时具有一定的局限性，个体内部建设用地即使相对有序，但就拼合在一起的规划区建设用地而言，必然造成整体秩序混乱，也导致出现了大量“半城半乡”的地域景观状态。

（3）土地利用粗放

规划区现状建设用地比重大，占规划区总面积的54.58%。其中，工业用地占50.49%。地均GDP仅为每平方公里4.3亿元，与周边的广州各区、大沥、狮山、桂城等相比有一定差距，土地利用效率有待提高。

（4）建设混杂、土地锁定

规划范围内，现状城镇建设用地已经具备了一定的规模，目前片区内部的土地资源较为紧缺，突出表现为已建设用地的建设水平较低，环境交差等，但由于现状建筑质量较好，土地产权复杂等问题，导致土地再开发难度较大，土地资源 被“锁定”，城市的有机更新难以进行。

3.用地优化策略——“产业社区”助推集体建设用地再开发

（1）土地产权制度改革

展旗峰片区的“城市更新”计划提出，在遵循建新必拆旧，节约集约用地的原则上，将大力推进农村社区公寓建设和旧村改造，实施“农民上楼”工程，以改善人居环境，实现农民与集体增收，促进城乡统筹发展。

（2）在集体土地上建产业社区

展旗峰片区78%的土地为集体建设用地，分属于大冲村、大步村和沙涌村村委会。园区采用土地联合开发的模式，在镇和村两级力量的参与下，大冲村和大步村村委的多块零散的土地化零为整，进行连片开发形成了大冲工业园，从而促进整个区域产业与城市的升级。

大冲工业园具体的开发模式是：村集体向政府出租土地（租期为25~30年），由政府统筹规划、连片开发、集聚产业、统一配套，在土地租赁期内政府向村组按合同约定支付租金，待租赁期满后，上述物业将无条件移交村组。村民的近、远期收益都得到了充分的保证，形成了村民、政府、企业多方共赢的局面。

图1 现状照片

图2 用地权属图

四、结语

乡村工业是过去“珠三角模式”的典型特征，也是中国改革开放的独特产物。从上世纪80年代开始，一座座在农田上建立起来的厂房，支撑起了中国纺织业、制鞋业、陶瓷业、有色金属等传统制造业的半壁江山。提高土地利用率，进一步推动城市化进程，成为珠三角先发地区的共同课题。其中的关键在于，在农村集体土地上建产业社区，在不改变大量集体土地性质的前提下，实现地区产业结构优化、城市形象提升。

（作者单位：广东省建筑设计研究院）