黑锅不能扣在“试点”上海绵城市建设聚焦

本刊记者 易娱竹

黑锅不能扣在“试点”上海绵城市建设聚焦

本刊记者 易娱竹

“下雨就涝，雨停就旱。”这是目前中国多数城市建设结构的一个真实写照。然而，原本寄望能增强城市抵御暴雨等灾害的海绵城市，在2016年的夏天却遭遇了尴尬。多轮强降雨致使全国30个海绵城市试点近半数内涝，一时间，“海绵城市无用论”甚嚣尘上。

海绵城市建设何时显功效？它真的不能制止内涝吗？

（一）在洪涝面前不堪一击？

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出要建设对雨水“自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。顾名思义，“海绵城市”就是城市能像海绵一样在适应环境变化和自然灾害方面有一定的弹性，下雨时能够吸水、蓄水、渗水、控水，需要的时候又能够将储存的水释放出来加以利用。

为了贯彻习近平总书记的讲话精神，2014年，住建部出台了《海绵城市建设技术指南》；2015年7月，住建部发布了《海绵城市建设绩效评价和管理办法》。同时，财政部、住建部、水利部联合发文发布了第一批16个海绵城市的试点名单，给予大额中央财政补贴。2015年10月，国务院印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，提出海绵城市建设的总体要求，并提出到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。

2015年10月，住建部副部长陆克华透露，全国已有130多个城市制定了海绵城市建设方案。据了解，青岛、宝鸡等多个城市已在积极筹备和申报第二批示范项目，争取国家的资金支持。若按照一个城市几十亿元的市场规模初步测算，全国海绵城市建设约有千亿元规模。但由于海绵城市建设的复杂性和回报慢，“樱桃好吃树难栽”。

河北省迁安市住建局局长韦长怀曾表示，当得知迁安2015年被定为首批海绵城市试点城市之后，上至书记市长，下至百姓，着实高兴了一段时间，但是紧接着就面临一个现实的问题，作为一个县级市如何在规定时间内按要求把试点城市、示范区建设好？这是摆在迁安市委市政府有关部门面前的一个很紧迫，也是很棘手的问题。“作为一个县级市，无论是金融还是工程技术方面的专业人员，以及业务水平都非常有限。在项目初期很迷茫，不清楚这项工作该从哪儿下手。”

君合律所事务所合伙人刘世坚作为中介机构的服务提供者，也有自己的观察。他说，“中央部委在制定资金支持的政策时，考虑的是以此形成政策导向。但在地方的实施过程中，地方政府首先考虑的是把这个项目揽下来，先拿到中央的资金。但这笔钱怎么花，如何继续得到这笔钱，怎样通过住建部的考核，很多地方政府还是迷茫的。”

特别是，今天夏天，已经被纳入海绵城市试点的武汉等城市遭遇大暴雨后仍然发生严重内涝，舆论炸了锅，质疑海绵城市花了那么多钱却在洪涝灾害面前如此“不堪一击”。

（二）“放卫星”？

实际上，虽然2013年以来海绵城市的热度一直不减，但问题也层出不穷。不少地方将一些项目拼凑起来冠名为海绵城市，对于地方政府，需要获得中央补助，对于社会资本，资本市场需要概念。

海绵城市问题专家史小辉说：“海绵城市从落实顶层设计方面出现了一些问题，比如《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发【2015】75号）中指出总体工作目标是:‘通过海绵城市建设，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。’其中的‘70%降雨就地消纳和利用’，这个数字要求和计算方式都不科学。”

根据世行专家的研究，中国城市最能实现海绵城市的地方并不在长江流域，长江流域地面渗水性并不强，地质土壤性质与高程分布造成了海绵城市建设的难度会很大，在达到70%的数据必须从地面地上全面进行改造升级，这是个系统的工程，并不是设置一些公园、铺设了一些渗水砖建造了几个森林或者人工湖就可以满足的。同时在统计上怎么计算70%，也存在不科学的地方。

史小辉指出，一个城市要建成海绵城市必须要从广泛的调研中得出设计方案，这个周期很长，而且要做细，目前从时间上看很难考虑多成熟。2030年达到80%以上的面积达标，意味着新城区的全面建设，和老旧城区的推翻重建，这些在后来的实施方案中都不敢提出来。

“南方看海的问题，拿武汉举例。武汉市投入130亿元做海绵城市，网上有消息称有官员曾说‘一天下15个东湖也不怕了’。这句话很夸张，我们首先应该计算一下东湖的蓄水容量，然后对武汉海绵城市的纳水与排水容量也充分掌握，最后进行数学计算，如果能得到15倍才可以。”

在2015年国务院通知下发后不久，各个省市积极响应号召，出台了建设意见，也有些地方明显略高。如天津和山东比较积极和大胆，提出要将至少75%的降雨实现就地消纳和利用。“我看到这个数据着实替他们捏了把汗。山东的青岛我还是了解一些的，号称不会被淹的城市。因为历史原因，城市排水系统一直都被传颂很好，设计科学、施工质量好以及系统排水性强等优点，但青岛能否到就地消纳利用70%也没有数据支撑。在山东全省，除了位于胶东半岛的滨海城市青岛以外，还有很多内陆城市，这些城市如何能达到75%呢？”史小辉说。

（三）一项长期工程

最近，海绵城市建设引起质疑和争议的主要原因是各地的城市内涝。北京大学景观设计学研究院副院长李迪华直言，“今天的学界因为利益和学术传承等原因，站在自己的角度去理解海绵城市建设，造成大家对海绵城市建设的误解，陷入概念之争。不过，一方面，有争论是好事，能够促进不同领域学术派别之间增进了解；另一方面，不应过分指责海绵城市建设的治洪作用不力，一定要知道，任何工程设施发挥的功能都是有限的。”

“城市基础设施防洪排涝能力是按一定标准进行设计的。在设计标准设防之内应保证不出现内涝现象，在超过设计标准降雨的情况下，有可能造成城市出现不同程度的内涝现象；考虑到市政基础设施具有投资巨大的特点，防洪排涝设施设计能力不可能无限度提高。”上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司研究院院长邹伟国指出，出现城市内涝等突出问题，原因是多方面的。

邹伟国指出，具体而言，一是客水入侵导致出现局部地区内涝现象；二是极端降雨超过原有基础设施的设计标准而出现内涝；三是城市开发建设导致地面硬化，河湖调蓄能力不足；四是基础设施长期投入不足、建设标准偏低；五是排水防涝设施运营养护不到位，施工过程中排水设施损坏等；六是应急措施不到位导致内涝加剧等。

“我国国土主体属于大陆性季风气候，本身就是多暴雨和洪水的国家。洪水和城市内涝在一定意义上是不可抗拒的自然过程。另一方面，传统城市建设方式也在一定程度上加重了洪水内涝造成的损害。所以，一定要客观看待海绵城市建设在治理洪水和内涝方面的作用。”李迪华指出，通过海绵城市建设可以减缓洪水的规模，延迟洪峰发生的时间，减少洪水内涝的损失，但海绵城市建设绝不可能避免城市内涝的发生，更不能据此得出结论，海绵城市建设试点工作是失败的，或者海绵城市建设工作可有可无。

对此，邹伟国也认同：“在一定降雨条件下，是否出现内涝是检验城市基础设施建设成果的手段之一，可作为城市基础建设的重要参考。但海绵城市建设是一个长期过程，不能因为出现内涝就否定城市海绵城市建设的成果。”

不能操之过急

“从目前相关支持文件实施的情况来看，存在很多争论。”李迪华指出，过去对城市水环境、水资源和水生态的管理，各部门条块分割，在专业上也是离散的，从来没有如此综合地考虑过城市水问题。

“海绵城市建设对传统城市建设理念、技术、管理机制及做法均提出了挑战。”邹伟国说。海绵城市建设涉及规划、建设、交通、绿化、水务等部门，需要多部门协作才能有效推进，对建设管理提出了新的要求。

他还强调，在实施过程中，海绵城市建设需要区域统筹推进，防止过度碎片化，特别是老城区改造，要结合城市的更新改造进行。

相比新城区，老城区改造相对复杂、被动得多。因为海绵城市建设意味着要改变旧有城市道路、绿化等方面的形态，使其能够蓄积雨水、净化雨水，同时恢复一部分生态功能。

“因此，相比新城区，旧城区海绵城市建设所能够实现的目标肯定是不一样的，这一点我们要实事求是。”李迪华指出，过去，城市建设无论道路还是绿地工程，基本上都只追求单一功能，但海绵城市建设要求具备更多元的功能属性。

所以，他不赞成海绵城市建设要承担的某一方面功能的最大化，而是要特别强调景观设计在海绵城市建设中的运用，以实现城市各项功能之间的协调，同时改善城市人居环境质量、提升他们的户外生活水平。

不过，目前海绵城市建设作为基础设施建设，大多数城市还集中在示范区内试点，要系统解决整个城市的内涝、水环境等各种功能性问题仍需要长期检验。

对此，李迪华认为，海绵城市建设应该本着先行先试的态度摸索前进，切不能操之过急。

他建议，有关部门应对海绵城市建设试点城市制定比较弹性的绩效考核方案，给予先期试点城市较大的试错空间，允许失误甚至允许失败。“只要总结经验，建设工程不断改善，都应该予以认可。”

需要通盘参与

“目前，虽然国务院的指导意见提出的初步框架和技术方向可供参考，但作为一个自上而下的文件，还不够细化，尤其是在和各地方相结合的时候，其指导作用实际上存在很大局限。”李迪华认为，国内现阶段能够和具体地域结合的海绵城市建设规划与工程技术的研究基础十分不足。

“如果要科学地理解海绵城市建设，以下几种说法比较全面和规范：城市可持续水系统管理、城市可持续雨洪水管理、城市水生态基础设施建设等。”李迪华强调，它们的内涵大同小异，目标都包含了从不同尺度上对城市以及城市与区域的水资源、水环境、水生态、水安全，进行可持续管理。

李迪华认为，当前做好海绵城市建设包括最少3个层面的工作：第一个层面，是区域性甚至更大尺度的水资源管理、水污染治理和水生态保护。但目前出台的文件中更关注城市建成区，区域水问题并没有完全包括在目前出台的相关文件中。第二个层面，是和美国LID理念相近的城市或人类栖息地环境的水环境治理、水资源管理，甚至包括城市内涝管理。第三个层面，是将个人、家庭的用水节水纳入建设范畴中。

毫无疑问，这些工作如果没有公众的理解参与，目标最终是很难实现的。

李迪华还呼吁，上到环境保护部，下到地方环保部门，都要尽快加入到海绵城市建设的队伍中来。面源污染治理是海绵城市建设的重要目标之一，他认为，环境保护在海绵城市建设中至关重要。

“从美国的情况来看，低影响开发提出的起因就是城市面源污染问题。海绵城市建设相关评估标准也涵盖水污染物排放的内容，这部分标准应该由环保部门把握。”李迪华提出。

（四）不要再让海绵城市背黑锅

对于海绵城市建设，我们不能有通过某一个城市发展海绵城市的计划就解决所有问题的想法。建设海绵城市能否解决“看海”问题，是需要系统规划和设计的，如果海绵城市建设的深度不够，设计的层面不全，系统解决问题的层次不够，即便是达到了设计层次的海绵城市，也不一定能解决看海问题。这一点从目前国内多个省市的海绵城市设计方案和事实情况也都印证了。

其次，建设海绵城市应该基于各方资源的现状水平。比如一个老城区，排水管网设施都不齐全，排水体制都不分开，每家每户的水井（个人取水水源点）设置，这样的现状区域，要彻底建成海绵城市，就必须重新布局，翻修重建。同样，很多高楼大厦地基深厚，有的甚至阻断了地表水流动，形成了低洼地带，在这里如果没有蓄水设计，就会变成海的模式。

同样，很多道路排水系统也不完善，低等级公路以及不断的城市建设，造成了道路历史更替，形成一条道路几个设计几个排水系统几个层次的平面与立体交错模式，这条路如果要建成系统的排水设施，几乎是要重新建设的。再比如许多街道硬化，都不是渗水性材料，这也是需要全面更换的，这种更换要从表面到土壤层的更换。以上这些涉及各种建筑物、各种监管部门、各种施工标准，这些都依附在各种资源之上，要想改变，必须摸清楚现状。

再次，建设海绵城市，要从政府层面管理，而不是交给哪一个部门，它涉及所有的部门协同管理，涉及城市所有的设计与理念的推动，对政府治理城市的能力要求很高，这是目前政府急需补课的地方。

最后，建设海绵城市，要尊重科学，无论从顶层设计、方案、具体实施设计和策划、绩效框架与施工技术等各个方面都需要不断的验证和反复的推敲，需要做试验，需要统筹，也需要反思，只有这样的科学态度，才是建设海绵城市的基础。

建好海绵城市，要从城市本地出发，从水安全防范、径流控制利用、水生态保护和水环境建设的多维度，分层级逐一论证，逐步落实，不能简单化考虑问题，让单一的解决方案解决很多复杂问题。这样的海绵城市才能不背黑锅，不成为笑话。