京津冀生态环境协同保护的瓶颈问题及对策

摘要：京津冀生态环境协同保护是“十三五”时期推进京津冀生态环境协同保护与发展过程中必须解决的重要问题。分析目前制约京津冀生态环境协同保护的诸多因素可知，突出的瓶颈问题主要集中体现在认识程度的局限、行政格局的困扰、资源条件的影响、生态环境的限制和利益分配的局限等诸多方面。为此，应从提升协同保护认识、建立高层协调机制、充分利用社会资源、综合改善生态环境、切实保障利益均衡等方面加以解决。

关键词：京津冀；生态环境；协同保护；瓶颈问题；区域经济；可持续发展；利益均衡；保障机制

中图分类号：X321 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2016）04-0100-05

从近年来国家经济社会发展的统计数据来看，京津冀区域生态环境协同保护工作在发展的过程中的确存在一定程度的问题，由于生态环境利益协调机制长期缺失，导致了京津冀生态环境相关部门及企业不同程度地存在着“不合不作，合而不作”的局面，往往表现为“共识多、措施少、落实差”的“失调”现状，在体制机制上存在着明显的障碍。这些都严重制约了京津冀生态环境协同保护和可持续发展的进程与水平，理应引起各级相关部门的重视。在国家出台《京津冀协同发展规划纲要》并将其上升为重大国家战略的社会背景下，探讨制约京津冀生态环境协同保护的诸多因素及瓶颈问题，提出进一步加强京津冀生态环境协同保护与建设的对策措施，具有重要的现实意义。

一、探讨京津冀生态环境协同保护瓶颈问题的意义

1. 找准瓶颈问题是形成京津冀环境协同保护共识的基础。从国内外众多区域经济发展的典型范例来看，区域内的不同城市之间要想实现生态环境的协同保护与开发，就必须突破各自的区域界线和利益桎梏，站在区域经济发展和生态环境协同保护与开发的整体高度去思考问题，进而形成比较一致的思维共识。同样，我国京津冀生态环境协同保护与开发工作也必须遵循这一模式，在深入分析京津冀三省市生态环境发展现状的基础上，突破各自的条件限制和局部利益，本着共同推进京津冀生态环境协同保护与开发这一理念，仔细地分析制约京津冀生态环境协同保护的各种瓶颈问题，在此基础上有针对性地提出解决这一问题的思路和对策。在这个过程中，找准制约京津冀生态环境协同保护的瓶颈问题，就成为理顺这项工作整体思路的一个重要基础。如果受各种外在因素的影响和制约，京津冀生态环境协同保护的瓶颈问题没有能够准确地找出来，或者在研究分析的过程中找的不够准确，都会对这项工作后续环节的运行发展产生一系列不良的影响。其结果不仅制约了京津冀生态环境协同保护工作的时间进程，而且还会在一定程度上影响这项工作的质量和效果。

2. 找准瓶颈问题是实现京津冀环境协同保护目标的关键。概括地说，我们从事任何一项有目的的经济或社会活动，都要预先制定自身的工作目标，并以这一目标为基点，形成后续工作的思路和程序，以确保这项工作取得较好的效果。在这一过程中，始终有一个制约和影响其进程与效果的重要因素，就是对工作目标所要解决的具体问题的分析把握程度。同样，京津冀生态环境协同保护与开发工作也是如此。如果京津冀三省市的环境业务部门，没有找准制约该区域环境协同保护的各种瓶颈问题，就不可能在确立京津冀生态环境协同保护目标的过程中，本着推进整体工作的意图设想，牺牲各自的局部利益，形成统一的意识。由此可见，京津冀三省市的环境业务部门对制约其生态环境协同保护的瓶颈问题，分析把握的越透彻，考虑认识的越全面，就越有利于这项工作的深化开展。

3. 找准瓶颈问题是协调京津冀环境协同保护资源的条件。从长远角度分析，在京津冀生态环境协同保护的过程中，京津冀三地的环境业务部门只有结合这项工作目标与任务的要求，准确地找出制约和影响生态环境协同保护的各种瓶颈问题，才能更好地统一思想，形成一致的共识。进而，在相互协作与互补中，充分发挥京津冀三省市的各自优势，克服本地区发展的局限，使京津冀三省市的资源条件得到充分地利用。这样就能够在物质条件方面为京津冀生态环境协同保护提供比较充足的资源，确保了这项工作的深化发展。反之，如果在京津冀生态环境协同保护资源利用与开发的过程中找不准瓶颈问题，或者虽然找出了一些制约京津冀生态环境协同保护的资源瓶颈问题，但由于没有很好地形成一致的共识，就可能在物质条件方面制约和影响了京津冀三地资源优势的充分发挥，其结果直接阻碍了京津冀生态环境协同保护的进程与水平。

4. 找准瓶颈问题是强化京津冀环境协同保护效果的保证。概括地说，我们从事任何一项有意义的活动，在把握目的和过程的同时，往往都比较重视活动本身能够产生的社会效果。同样，我们在从事京津冀生态环境协同保护工作中，也必然要将社会效果放在应有的高度，并以其统领这项工作的深化发展。要想取得京津冀生态环境协同保护这项工作的良好效果，就必须在活动开展之前，下大力量潜心研究影响京津冀生态环境协同保护的各种要素，找准制约京津冀生态环境协同保护的瓶颈问题。只有这样，才能集中京津冀三地环境业务部门的力量，在政府、行业、高校相关专家通力合作的基础上，使问题得到较好的解决。

二、认识京津冀生态环境协同保护存在的瓶颈问题

结合近年来京津冀生态环境协同保护与发展的现状分析，制约京津冀生态环境协同保护的瓶颈问题集中表现为以下五个方面。

1. 认识程度的局限。长期以来，由于京津冀三省市在社会经济发展方面的差距导致了京津两市的一部分区属政府部门和河北省部分地级市政府在推进生态环境协同保护与发展方面存在着不同的认识，在涉及生态环境保护与开发的许多具体问题上都存在着较大的分歧。据国家有关部委的调查资料显示，随着京津冀协同发展上升为重大国家战略之后，截至2016年6月底，京津冀三地的环保部门对这一问题的认识有了一定程度的转变，在生态环境协同保护与开发发展方面的认识已基本趋向一致。但是，由于受多种因素的影响，在面对生态环境协同保护与发展的具体问题上，依然存在着一定程度的分歧，具体表现为以下两个方面：其一，京津冀三省市政府相关部门对生态环境协同保护与发展的内涵认识不清，对相关瓶颈问题所带来的影响探讨比较肤浅，这就从战略层面上制约了京津冀三省市对生态环境协同保护的理解。其二，在涉及生态环境协同保护诸多瓶颈问题探讨的基础上，由于受到自身利益的局限，往往很难形成一致的看法或见解。在许多涉及京津冀三省市生态环境协同保护的具体举措上，尚未形成较为一致的思路与对策。

2. 行政格局的困扰。在我国，京津冀地区是国内几个区域一体化地区中行政体制障碍最突出、最具约束力的地区。受此因素的影响，生态环境建设长期处于各自为政的状态，京津冀三省市各自制定适宜本地区的生态环境建设方案，三省市之间的相互协作相对较少，基本上没有形成优势互补的格局。具体表现为以下三个方面：其一，从历史发展的角度分析，由于京津冀地区位于华北平原，共处于同一生态领域中。为此，京津冀区域的生态环境保护与发展是一个关系京津冀三地持续发展的大问题，应由京津冀三省市在合作共建的基础上加以完成。但是，现实状况并非如此，由于受行政区划的影响，加之各自区域经济利益的局限，京津冀三省市在生态环境保护与发展方面没有实现真正意义的合作与联动，许多具体问题也正是在这一制约因素的影响下不了了之。据有关资料统计分析，为保护京津冀区域内的生态环境，为维护首都的社会稳定，河北省付出了巨大的代价，做出了很大的牺牲，但是除了只得到少量国家和京津两市对河北省的专项资金补贴外，并没有对河北省的生态环境保护与发展给予相应的支持。其二，京津两市受行政格局的限制，在京津冀生态环境建设的许多有针对性的构想与建议也很难真正付诸实施。此外，在绿色产业发展方面，为了维护京津地区的生态安全，环京津地区加大了对环境污染的防止研究，对危害京津冀区域环境污染的企业和生产项目进行了专项治理，但由于行政区划的局限与制约，近年来相继有153个研究项目被迫中途停止。其三，京津冀三省市受行政区属的限制，对各自辖区内污染物的排放标准，在制定的过程中存在着一定的差异，至今尚未形成一个统一规范的标准。京津冀三地在机动车辆环保监管方面也存在着执行标准不统一的问题。这些都制约了京津冀生态环境协同保护与发展的进程和水平。

3. 资源条件的影响。从自然地理分布角度分析，京津冀三省市同属于一个自然地理单元，气候条件、生态环境及各种自然资源有很大的相似性和互补性。多年来由于经济和社会发展的需要，京津冀区域资源过度开采，环境污染日益严重，尤其是严峻的大气雾霾污染，形成生态环境资源问题上的“荣损共俱”。以资源加工为主体的工业结构对环境造成了严重的污染。据有关资料统计，长期以来，河北省工业结构中，依据能源加工为主体的工业企业占据了相当的比重，在企业加快发展和效益提升的同时，一直隐含着一个重要的问题就是对生态环境的污染和破坏。据有关资料统计，1980—2010年，河北省内许多城市及乡镇的工业企业排放的污染已达到相当严重的程度，持续的工业污染不仅改变了辖区内城镇的空气质量，而且直接影响到京津及周边地区。虽然近年来河北省注重了生态环境的科学化研究，出台了一系列限制环境污染的具体政策，辖区内各城市内的加工企业所产生的环境污染得到了一定程度的抑制，生态环境整体污染状况指数有了一些改变。但城乡及村镇企业的环境污染状况依然没有得到较好的控制，个别地方甚至还有继续蔓延的趋势。同样，京津两市及县乡镇的一部分企业也存在着较为严重的污染现象。

4. 生态环境的限制。古往今来，生态环境的开发与建设有着自身固有的内在规律，超越或违背这一规律，就会受到相应的惩罚。其一，由于经济建设和资源开发的需要，京津冀地区受到了超强度的开发和垦殖，导致这一地区水资源严重枯竭，不仅水资源数量与该地区经济发展和人民生活的需求相差甚远，而且在水质方面还受到了一定程度的污染和破坏。区域内水资源枯竭，河流长期处于干枯状态，水土流失极其严重。其二，由于京津冀辖区长期以来对煤炭资源的掠夺性开采，使得自然资源的生态平衡受到了一定程度的破坏，以煤为主的能源结构持续恶化。其三，机动车保有量快速增长，油品质量不高，也直接造成了对辖区内生态环境的破坏。

5. 利益分配的局限。长期以来，在生态环境协同保护与发展过程中，京津冀三省市由于利益分配上存在的障碍，导致京津冀三省市及其下属市区各级政府组织的积极性普遍不高，主要表现在以下两个方面：其一，由于京津冀三省市尚未形成生态环境协同保护的利益分配机制，没有真正按照京津冀三省市应负有的责任与义务落实相应的项目资金投入，结果必然造成一种等待观望的局面。其二，由于京津冀三省市在生态环境保护与发展方面缺乏必要的资金支持，各自从局部利益的角度考虑过多，因而要进行一些大型项目的联合研究与开发，又往往成为一件比较困难的事情。

三、破解京津冀环境协同保护瓶颈问题的对策措施

1. 提升协同保护意识。从未来京津冀生态环境协同保护与发展分析，提升协同保护意识是这项工作真正落到实处的根本保证。具体地说，应把握以下三个方面：其一，强化京津冀三省市政府主管部门领导者的看齐意识。深刻领会习近平总书记关于京津冀一体化发展的重要指示，深入学习京津冀协同发展规划纲要的主要内容。把自身的思想和行动统一到习近平总书记讲话和中央的要求上来。在平时的工作和相互交往中，不利于京津冀协同发展的话不说，不利于京津冀协同发展的事不做。其二，强化京津冀三省市政府主管部门领导的全局意识。领导在平时的工作中，要自觉克服长期以来形成的区位意识，在谋划京津冀生态环境协同保护的过程中，始终站在京津冀一体化发展的高度思考问题，克服局部经济利益的局限。凡是与京津冀生态环境协同发展相抵触的局部经济利益，要自觉服从并让位于京津冀生态环境协同发展的全局要求。其三，强化京津冀三省市政府主管部门领导的环境意识。从长远发展的战略高度认识京津冀生态环境协同保护与发展的重要意义。京津冀三省市政府主管部门领导应本着对国家和事业负责的精神，从高层层面加强沟通与合作，紧密结合当前京津冀一体化发展国家战略的指导要求，构建京津冀生态环境协同保护与发展的总体框架，以此指导和协调三省市及下属市区落实生态环境协同保护与发展的各项具体工作，确保生态环境协同保护与发展目标真正落到实处，取得良好的社会效果。

2. 建立高层协调机制。概括地说，任何一项牵扯多方面的有意义的社会活动往往都需要在实施前形成一个由高层组织牵头保障的组织协调机制。京津冀生态环境协同保护与发展工作的开展也是如此。具体地说，应把握以下三个方面：其一，建立京津冀三省市政府主要领导者的联合决策机制。在京津冀生态环境协同保护与发展过程中，应由京津两市政府的一名副市长和河北省政府的一名副省长牵头，建立京津冀高层领导之间的联合决策机制。主要解决国家政策法律允许而由于某些地方利益的限制一时无法实施的京津冀生态环境协同保护与发展目标及行为。其二，建立京津冀三省市相关部门的协调沟通机制。在京津冀生态环境协同保护与发展的过程中，三省市的协调沟通机制是保障这项工作真正落到实处并取得预期效果的关键。对于上述各项制约发展的疑难问题，在京津冀三省市高层领导集中决策之后，如果没有一个完备的机构加以落实，就很难取得预期的效果。这一机构应由京津冀三省市涉及到的各市区的政府一名副职领导和与生态环境相关的政府职能部门的一把手组成。其三，建立京津冀三省市相关部门的专家智囊机构，着重研究京津冀生态环境协同保护与发展过程中确实需要解决的若干重大问题。在广泛调查研究的基础上，由政府组织和高校、行业专家共同研究探讨，提出有针对性的解决方案并对实施效果进行预测分析。对京津冀生态环境协同保护与发展过程中需要研究解决的一般性问题，发挥专家的智慧，结合问题涉及的方面或领域进行针对性的研究，提出富有建设性和可行性的方案。

3. 充分利用社会资源。从今后相当长的时期来看，京津冀生态环境协同保护与发展工作单纯依靠京津冀三省市政府及相关行政部门的努力，往往是很难做好的。要想实现京津冀生态环境协同保护的目标，就必须在京津冀三省市政府的领导下，依靠各种相关的社会资源，具体包括以下三个方面：其一，发挥舆论宣传的作用。京津冀三省市相关部门要通过各种舆论工具，家喻户晓地宣传保护生态环境环境的重要性，倡导全社会成员自觉树立环保意识，普及低碳环保理念，养成低碳环保的生活习惯，全面提高京津冀三省市公民的综合素质。其二，发挥行业组织的作用，加强对行业所属企业的管理和督导。京津冀三省市的行业组织可在当地政府组织的领导下，全面摸清本行业内所属企业生产加工过程中的污染状况，按照企业对生态环境污染的影响程度进行排序，对确实危害影响严重的企业实行关停并转。其三，发挥高校专家和科研机构的作用。环境保护部门应定期听取京津冀三省市高校相关专家关于该区域生态环境协同保护的意见或建议，积极吸纳相关专家在该领域的研究成果，在制定生态环境协同保护与发展规划的过程中有效地加以运用。

4. 综合改善生态环境。从长远发展分析，综合改善生态环境对于京津冀三省市来说是一个复杂而艰巨的任务。京津冀生态环境的改善，需要京津冀三省市及其下属各市区的共同努力，离开哪一方的协作与配合都不可能实现最终的目标。具体地说，包括以下三个方面：其一，构建京津冀生态环境治理的层级体系。就目前京津冀三省市生态环境的现状而言，由于企业发展状况及地域因素等多方面的原因，河北省生态环境改善的任务更加艰巨。河北省生态环境改善的好坏不仅影响河北省未来生态环境的状况，也直接制约着京津两市生态环境改善的水平。为此，面对京津冀三省市生态环境污染状况，构建京津冀生态环境治理的层级体系，针对以煤为主的能源结构持续恶化造成的污染、企业生产加工造成的污染、农村种植养殖造成的污染、机动车尾气排放造成的污染，进行必要的梳理排队，依据其难易程度进行强制性的规范治理。其二，构建京津冀生态环境改善评价标准。长期以来，由于京津冀三省市在生态环境保护与治理方面的标准不统一，判别生态环境污染程度的标准也很难一致，在治理过程中的思路与对策也难一致。为此，应由京津冀三省市环保部门组织相关专家进行专题研究，构建京津冀生态环境改善评价标准。其三，形成京津冀三省市生态环境治理的否决制度。要想从根本上治理京津冀生态环境重的污染问题，必须采取强有力的措施，敢抓敢管，毫不留情。相关管理部门对生态环境污染问题，要一抓到底，踏石留印、抓铁留痕，毫不留情。同时要将生态环境协同保护与治理的能力与水平同相应区域领导者的政绩挂钩，实施一票否决制度。

5. 切实保障利益均衡。要想有效地实现京津冀生态环境协同保护战略，就必须正确处理好京津冀三省市在参与京津冀生态环境协同保护过程中的相应利益问题。要建立科学合理的京津冀生态环境协同保护基金机制和利益保障机制。具体地说，包括以下两个方面：其一，建立京津冀生态环境协同保护基金机制。由京津冀三省市财政部门根据该区域生态环境协同保护的需要，在国家政策允许的范围内集中一部分资金，同时，根据国家关于京津冀区域协同发展的有关规定，由京津冀三省市生态环境协同保护机构向国家财政部门申请相应的资金支持。此外，还可以由三省市相关企业根据自身的能力，筹集一部分资金，将这三部分资金集中起来，由京津冀三省市环境保护与综合治理部门统一管理，并由该部门上报京津冀省市级人民政府相关部门备案。这项基金集中用于京津冀生态环境协同保护与发展的专项业务工作，不得挪作他用。其二，建立京津冀生态环境协同保护利益保障机制。通过这一制度切实保障京津冀三省市在生态环境协同保护过程中彼此间的利益均衡，避免使用行政方式或手段使任何一方的经济利益受到损失。

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（课题主持人：杨杰，课题组成员：杨藩，臧凤艳，马英，唐丽均，陈威羽）

责任编辑、校对：秦学诗

Abstract：The ecological environment protection integration of Beijing-Tianjin-Hebeiis an important issue in the course of integration during the period of China' 13th Five-Year Plan. By analyzing the factors that restrict the integration，prominent bottleneck problems are found out， such as the limitations of knowledge， the administrative patterns， the influences of resources， the restrictions of the ecological environment and the distribution of benefit. To solve these problems， awareness of integration should be increased， a high-level coordination mechanism shouldbe established， social resources should be made the best use of， comprehensive improvement of ecological environment should be achieved and interests of all parties should be balanced.

Key words： Beijing-Tianjin-Hebei，ecological environment，protection integration，bottleneck problems，regional economy，sustainable development，balance of interest，safeguard mechanism