“新常态”背景下小城镇规划评估与提升建议——以四川省达州市为例

练 茂, 谢 翡(中国建筑西南设计研究院有限公司，四川成都 610041)

“新常态”背景下小城镇规划评估与提升建议
——以四川省达州市为例

练 茂, 谢 翡
(中国建筑西南设计研究院有限公司，四川成都 610041)

面对我国的社会经济发展“新常态”的态势，城乡发展方式呈现出新的特征。 “新常态”下的城乡规划成为今后一定时期内规划工作的重点所在。新常态背景下的小城镇规划应与时俱进，开拓思路，寻求更加符合当前需要的发展方式。论文旨在寻求新常态下小城镇的规划发展思路，并结合实际，指导未来小城镇的规划与发展。

新常态背景；小城镇规划；规划方案评估；提升建议

1 新常态背景下小城镇发展战略与思路

1.1 优化公共服务与公共治理

小城镇的改革应以增强人口聚集能力和经济发展活力为重点。首先，应通过科学规划、制度供给和服务型政府的建设，来不断优化地方政府在新常态下城镇化进程中的引导作用。其次，新常态下城镇化的本质特征是资源要素的集聚和优化配置。应充分发挥市场的主导作用，在土地供给、融资和环保等方面深化市场改革，形成良性的激励约束机制。此外，还应加强治理创新，优化地区之间、部门之间和基层社区的治理机制，鼓励公私协作并创造条件让城乡居民参与城镇化过程的讨论和决策，最终形成“包容性增长”的良治格局。

1.2 实施基于城市群的中小城镇规划

区域范围内的大中小城镇应尽可能构建功能互补、分工合理的内在联系，空间上形成城市网络体系，产业上形成城市价值体系。小城镇自身更要突破行政区划的狭隘视野和单体城镇化的封闭观念，重新审视区位、环境、资源、交通、产业、文化和社会发展条件，在区域城市体系或城市群中找准特色定位，明晰发展道路。

1.3 完善现代产业的布局，走内生型道路

新常态下城镇化更加强调城镇自身产业体系的构建完整，走内生型城镇化道路。各种规模等级的城市，要发挥自身的比较优势，建立适合其发展条件的产业。小城镇要利用自身在基础设施、人居环境等方面的优势，吸引各类产业落地，创造更多的就业机会。尤其是重视对现代信息技术的利用，以信息技术弥补自身条件的不足，加快发展现代服务业，积极承接大城市服务业的溢出与转移，是激发小城镇持久活力的关键所在。

1.4 坚持绿色低碳发展，提升城镇品质

中央城镇化工作会议指出，城镇建设要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。这诗意般的语言预示着生态文明建设必将展现出更加蓬勃的生机和活力。

小城镇在规模上更加人性化，环境也更亲近自然，相对大城市而言，宜居优势开始凸显。应积极规划绿色低碳发展道路，发挥小城镇风能、水能、农村沼气等清洁资源相对丰富的优势，开发利用清洁能源，发展低碳产业。进一步拓展宜居优势，吸引人才和投资。

1.5 加强特色化的城镇打造

小城镇是我国厚重、多样化文化的生命脉络，而文化则是小城镇最重要的资产和识别，关注小城镇的城乡文化传承，成为新型城镇化背景下，小城镇发展中的要点问题。相比较于城市，小城镇由于相对尺度较小且存在更为稳定的空间尺度和文化生活圈，在长期发展过程中，更易受到用地、河流、山地等自然条件因素、社会经济因素与人为因素的持续性影响，因此也更容易保持地域个性和风格。

应传承和发展地区文化，走出千城一面、文化迷失的传统城镇化误区，通过文化继承和创新来增强小城镇特色和吸引力，提升小城镇的创意和创新能力。随着社会经济空间的调整、转型，物质空间关系也发生了根本性的转变，仍然可以从小城镇当地居民的生活形态中挖掘出地域文化的特征所在，而这是小城镇保持地域文化特色的核心，也是促进小城镇可持续发展的重要路径。

2 达州市小城镇概况

根据《达州市城市总体规划(2011-2030)》，全市城镇要结合资源开发优势和现有经济基础。达州市小城镇分为旅游型、工贸型和农贸型三类，共79个*①注释：① 相关数据来源于《达州市城市总体规划(2011-2030)》(表1)。

表1 达州市小城镇产业类型

2.1 人口情况——约15 %的镇吸纳了约50 %的小城镇人口

在79个小城镇中，镇区现状人口超过1×104人的镇有12个，占总个数的15 %，人口总数为21.2×104人，占总人口的46 %；镇区现状人口在1×104人以下的67个镇，占总个数的85 %，人口总数为24.8×104人，占总人口的54 %。

从现状城镇性质上划分，工贸型小城镇现状人口规模普遍大于旅游型和农贸型小城镇，绝大多数旅游型和农贸型小城镇现状人口在1×104人以下。

2.2 密度与分布——北疏南密、“双十字轴”结构

达州市小城镇平均分布密度为0.82个/100 km2，是全国平均水平的3.8倍，是四川省城镇密度的2倍。

从达州市小城镇全域分布情况看，总体呈现“北疏南密”的特征。通川区的小城镇密度最高，达到1.57个/100 km2，是全国平均水平的7.5倍，是四川省城镇密度的4倍，是小城镇密集地区江苏省的1.5倍。

从地域空间分布来看，达州市工贸型城镇主要沿襄渝铁路、210国道和202省道、201省道轴线“双十字轴”呈点轴状分布，呈现沿路聚集的特征。全达州市域规划16个工贸型小城镇中，有15个紧临重要区域交通走廊，且南部密集。旅游型小城镇主要依托重要的森林资源、河流、水库、文化古迹分布，且与达州市主城区的关系来看，主要集中在40 km半径的范围内，半小时可达的近郊旅游服务圈。农贸型小城镇分布较为均匀，以县道联系。

2.3 经济与产业——坝、丘、山区各异，特征明显

现状小城镇总体职能以农贸型为主，农贸型小城镇占总量的59 %，体现出依托农业发展的深厚基础。旅游型小城镇的比例最小，表明依托三产带动小城镇发展在达州市尚处于起步阶段。

从空间分布上看，职能结构在坝、丘、山区之间存在差异：坝区工贸型最多，丘区农贸型最多，山区旅游型最多。这符合山、丘、坝区城镇的资源特点：坝区工贸型多，因为其用地平坦、交通便利，便于发展工业；山区农业型小城镇多，特色和优势不明显；丘区小城镇区位与地貌条件介于坝区与山区之间，具有独特的自然资源和区位优势，旅游型多。在产业发展重点上，总体呈现南、北、中三个经济分区(表2)。

表2 达州市经济分区与产业门类

3 基于新常态视角的达州市小城镇规划评估

3.1 评估内容

本次规划方案评估重点评估镇区总体规划方案。为适应新常态下城镇化的发展思路和要求，提高小城镇规划的科学性、合理性和可操作性，依据先整体、后局部的原则，对总体规划中城镇定位、发展目标、产业布局、生态系统规划、用地布局规划、道路交通体系、公服配套、规划编制成果等重要方面进行梳理总结，找出目前的不足所在(表3)。

3.2 主要问题剖析

通过将达州市小城镇总体规划对照新常态下小城镇发展的具体要求，可以将目前存在的主要问题归纳为以下几个方面。

3.2.1 空间发展模式过于城市化

达州市小城镇的建设是随着当地自然条件的变化以及不同发展时期城镇职能的转变而缓慢进行的，城镇建设整体呈现出依托自然山水环境和人口的缓慢增长而自然生长的态势。

表3 评估框架体系与具体要求

现有较为成熟的规划编制模式都来源于我国东部及沿海发达地区的发展经验，是以一种城镇用地快速扩张、提高用地开发强度的方式来提高城镇的人口承载能力，推动城镇发展。以这种方式进行照搬、套用，最终将导致小城镇原有特色的丧失，破坏了其发展历史。

3.2.2 用地对自然山水融合不够

在当今快速城镇化过程中，大量人口涌向区域内建设条件相对较好的地区，城镇建设规模和城镇骨架被迅速拉大，经过漫长历史积淀的城镇建设与自然环境和谐相处的城镇结构关系易于遭到破坏。因此城镇规划与建设不应以破坏其周边生态环境为代价，应该在保护其周边环境的基础上实现镇区结构的优化，承载快速城镇化所产生的大量人口聚集。

达州市的自然生态环境基础较好，拥有山区、丘陵、平坝3种地貌类型，山地占幅员面积高达70 %以上。为适应当地的生态自然环境，山环水绕、组团布局是达州市小城镇特有的建设模式。在目前的快速化城镇化进程中，保护和利用好当地地域生态环境是达州市城镇化发展进程中的永恒主题。优良的生态环境在一定程度上为其进一步发展提供了良好的生态基质，一方面对小城镇规划提出更高的要求。

以万源镇为例，旧院镇有河流穿过场镇，场镇周围是山体，植被茂盛，生态环境优良，而现状城镇建设用地中却缺乏公共绿地。但镇区总体规划未能解决这一问题，将城镇周边良好的生态资源加以利用，与城镇用地结合；目前规划的公园绿地均在城镇建设用地的外围，缺少深入镇区内部的公共绿地与绿化廊道，以形成生态化的用地布局结构。总体规划中主要是结合地形和道路布置的公共绿地，沿河布置的滨河绿地，以及一些防护绿地。建议构建几条联系山体与滨水绿地的绿化廊道，结合城市建设用地串联多个绿化节点，以点、线、面构建成网，形成完整的绿化体系。

3.2.3 产业发展支撑不足

随着新型城镇化的不断推进，休闲产业将为小城镇的发展带来新的推力。目前达州市小城镇以农业产业为主，而未来的发展方向必定将会朝着休闲化、多元化的产业发展，对用地布局的支撑提出新的要求。

达州市的旅游资源丰富，分布较广，未来小城镇将承担一部分旅游集散和服务承接的功能，形成“外游内居”的模式。因此，应结合主要旅游资源和人群流向，规划相关的旅游配套设施。

如旧院镇山川秀丽，自然景色宜人，境内有远近闻名的龙潭河，是八台山省级风景区的重要组成部分。在总体规划中，针对旧院丰富的自然和人文旅游资源，提出“突出生态背景、凸显红色文化、强化生态体验”的旅游总体发展战略。而镇区用地布局规划方案中未能集中集约体现城镇功能格局与“旅游服务型城镇”这一规划定位，为旅游服务的相关配套设施未结合旅客流向进行布局。

3.2.4 风貌特色传承不足

“望得见山、看得见水、记得住乡愁。”这样诗意的文字,出自中央城镇化工作会议文件。现代的城镇建设不应以简单的对历史和文化的同化和兼并，应该在前人的基础上进行适度的革新和创造，从而将小城镇的特色寓于其历史延续之中。达州市小城镇历史比较悠久，查阅其建城历史都可追溯至千年以上，在城镇建设中也留下了相当数量的文物古迹和历史风貌地段。悠久的发展历史形成了特色的城镇格局，是达州市小城镇在未来发展中的一大优势，因此，尊重历史空间、善用文化要素是小城镇规划和建设的前提条件。如宣汉县南坝镇，传统城市空间中，塔、桥、堤等特色空间，是传统文化传承的符号。

然而，现有规划方式是以一种较为普适化的通用模式支撑地区城镇化的快速扩张。规划过程中难以针对每个城镇的自身特点进行针对性设计，这就导致了对其传统文化和城镇特色的忽视。在规划建设中，应避免仿造的城市的建设模式，如大尺度街区、簇群式高层建筑群。如罗江镇，依山面水的自然环境资源是城镇发展的基础，也形成了城镇独有的人地和谐关系，而快速城镇化带来的城市符号，破坏了原有的和谐。

4 达州市小城镇规划提升建议

4.1 优化布局，集约高效

按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求，形成生产、生活、生态空间的合理结构。因地制宜，从选址安全、整体布局、道路系统和公共中心布局等方面突出小城镇布局特色。

整体布局要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，依托现有山水脉络等独特风光，让小城镇融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

顺应自然、显山露水，突出自然地物特征。引绿入镇、融入自然，避免以生硬的道路作为城镇边界。受地形、江河分割的村镇，宜以组团式的用地形态布局为主，并形成层次分明、衔接有序的街、巷、院空间体系。场镇更新改造时应延续原有的院落空间，保护原有空间肌理，使新旧院落有机融合。预留山梁、山头，形成视线通廊。充分预留滨水资源，形成公共空间，建筑不宜夹河布置。

4.2 产镇一体，镇园合一

小城镇要走“产镇融合”之路，就必需面对如何选择产业的问题，即产业定位。按照“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的新型城镇化发展要求，达州各小城镇需在综合经济分区的背景下，立足自身资源优势，承接大城市的产业转移，“缝合”区域产业链条，提高空间生产效率。

笔者建议达州建设小城镇时，本着“精简、统一、高效”的原则，把产业园区直接建在镇上，依托镇区，解决园区生活配套问题，从而促进产业和城镇的互动融合、协调发展，例如草坝镇。“镇园合一”模式，有利于土地的集约利用和人口的集中聚集，也有利于整合区域资源和行政资源，节省成本，形成规模经济效应，从而凸显小城镇在城市群中的地位和作用。

4.3 文化传承，彰显特色

国内外一些有名的山城、水城、山水城市、海滨城市, 首先就是依靠其独特的自然风貌、自然条件、地理环境形成其 鲜明特色的。作为小城镇建设的借鉴,城镇的自然风貌、自然条件、地理环境，也应是美化城镇、形成城镇特色的十分宝贵的天然财富和资源,应重视其利用，立足自然环境营造城镇特色。

4.4 生态文明，绿色低碳

小城镇规划要高度重视生态安全，合理划定生态保护红线，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，将农村废弃地、其他污染土地、工矿用地转化为生态用地。增强水源涵养能力和环境容量，增强抵御和减缓自然灾害能力，在城镇化地区合理建设绿色生态廊道。

小城镇规划还应着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，建设可再生能源体系，实施绿色建筑行动计划，完善废旧商品回收体系和垃圾分类处理系统。改善步行、自行车出行条件，倡导绿色出行。推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。

[1] 国家新型城镇化规划(2014-2020年)[S].

TU981

A

[定稿日期]2016-07-17

文中梳理了一套完整的新常态下小城镇发展战略与思路，并以达州市小城镇的规划方案为研究对象，对其原有规划方案进行对照与评估，找出症结所在，并提出规划提升的具体建议，具有很强的操作性和实际意义。