丝绸之路的困境？中国“一带一路倡议”的安全意义

丝绸之路的困境？中国“一带一路倡议”的安全意义

从表面上看，中国“一带一路倡议”是一项经济政策，它以基础设施建设为基础，旨在从根本上扩大亚洲及印度洋周边地区的贸易和投资。各项拟议投资计划都恰恰是经济学家呼吁已久的贸易促进型项目开发，但其地缘政治意义却并不那么简单。从中国西部地区新疆到查谟和喀什米尔，再到中缅边境、中国南海，与“一带一路”有关的倡议都瞄准着或横贯了世界上最具争议的领土。主要大国的发展计划——如美国的“马歇尔计划”和“泛美危机与争取进步联盟”——总是建立在一系列经济和安全考量之上。同样，中国提出“一带一路倡议”在一定程度上也是出于安全考虑：通过改善地区经济前景的方式，解决这些地区引发的安全问题。

在安全方面，该倡议提供了一个增强国家安全的巨大潜在机遇；至少在某些情况下，它源于加强区域经济融合的安全效应，尤其是与当前被看作是竞争对手的国家的融合。然而，这份蓝图并非完美无瑕。“一带一路倡议”也伴随着巨大的安全风险，它源于与潜在不稳定地区具体基础建设项目有关的短期软目标，以及这些项目对印度的长期地缘政治影响。无论在最好还是最差的假设场景下，印度都是绕不开一个影响因素。

机 遇

“一带一路倡议”试图进一步融合中国与亚洲、非洲和中东的经济，在中国的贸易和投资伙伴中以及相互联系国家之间建立共同利益。贸易和金融一体化往往有助于减少国与国之间的冲突，例如就放弃贸易和获取资本而言，它可以提高与冲突有关的机会成本，创造更倾向于和平而非战争的既得国内利益。随着全球供应和生产网络的不断扩大，中间产品通常不会立即被来自其他资源的产品所替代，因此成为保持现有供应链持续稳固的激励，而这只会进一步增强上述趋势。如果“一带一路倡议”最终支持这种生产网络，那么这还将产生一些安全红利。

“一带一路”相关投资是否有助于改善区域和平前景，关键取决于这些投资是否以准公共物品的形式出现，或它们是否以某种形式构成了中国盟友的俱乐部物品，甚至只是服务中国利益的私人物品。如果中国在孟加拉国、伊朗、肯尼亚、缅甸和斯里兰卡投资兴建的港口可以向任何国家的船只开放，那么这些港口的安全意义就比较小。如果仅限中国的船只或亲密盟友的船只进入，那么这些港口将被看作是一种挑衅。

人们在马歇尔计划和“一带一路倡议”之间找到了许多相似之处，但大多数都只是无用的细节，如各自计划在资金承诺规模方面的差异。“一带一路倡议”花费之高令人咋舌。据报道，仅其中一个计划就包括修建8.1万公里的高速铁路，比世界铁路总里程的两倍还多。如果中国政府能够实现遥不可及的4万亿美元融资目标，那么粗略估算这笔投资将比马歇尔计划的31倍还多。

一个更加显著的相似之处是意图：两个倡议都反映了主要大国发展和融合其邻国与贸易伙伴的经济的自觉尝试。马歇尔计划是冷战期间最成功的安全倡议之一，它帮助融合欧洲经济，预先阻止了经济竞争和军备竞赛的再次出现，而后者正是前两次世界大战的催化剂。“一带一路倡议”能否取得马歇尔计划这样的成功还有待观察，但它们的雄心是一致的。

在这种情况下，实现“一带一路倡议”的联合收益可以帮助解决长期存在的领土纠纷。西蒙斯令人信服地指出，相互认可的边界可以减少在先前争议领土的投资的不确定性，从而减少跨境投资贸易利益的不确定性。当“一带一路倡议”更好地推动相邻经济体之间贸易融合达到一定程度时，即可帮助解决长期存在的领土纠纷。尽管并不是所有相关角色都愿意将争议解决看作是一种明白无误的积极进展——例如军队已经习惯了这些领土争议带来的膨胀的预算和权力——但其潜在的经济和安全收益还是巨大的。

风 险

“一带一路倡议”的潜在安全收益是巨大的。然而，它也会被来自基础设施扩张本身和对印度的地缘政治影响的几种风险所抵消。

动荡地区基础设施的脆弱性

“一带一路倡议”由一系列大型基础设施项目组成，包括高速公路、铁路、港口、输油管道、变电站和水坝。该倡议将在当地势力希望引进中国投资的地区建立起一个巨大的中国人和中国企业（因此是中国利益）网络。

这些投资大多数都将位于动荡地区。南亚和东南亚地区是大多数世界民族自决运动（例如印度尼西亚帝汶人和印度阿萨姆人的独立运动）的温床，且几乎所有运动都诉诸暴力手段来对抗政府的统治。例如，中国-巴基斯坦经济走廊（CPEC）计划连接中国西部城市喀什和巴基斯坦瓜达尔的深水不冻港。要实现这个计划，项目需要跨越两国的少数民族地区（巴基斯坦的俾路支人和中国的维吾尔族），经过查谟和喀什米尔地区。而孟加拉-中国-印度-缅甸经济走廊(BCIM)计划修建连接加尔各答和昆明的高速公路，它将穿越缅甸克钦族或掸族民族自治运动控制的地区。基础设施是国家的骨骼系统：道路和电网是政府在统治较弱或争议地区提升影响力的最显而易见的方式。出于该原因，当基础设施项目出现在少数民族或少数宗教信仰者争取自治或自决的地区时，尤其容易引起争议。

对于想要制造新闻、肆意破坏或诬陷强劲敌手的暴力异见分子来说，基础设施以及配套建设项目是绝佳的袭击目标，而他们也将陷入与政府的对抗之中。袭击基础设施项目的风险既是直接的（影响工人、企业和当地服务提供者，使其陷入不稳定的环境），又是间接的。从历史先例来看，中国的劳动者将承担巨大的（如果不是全部）负担。

在国外，暴力异见分子可能袭击中国的利益项目，以期刺激中国政府做出外交或军事反应，尤其是在中国政府拥有巨大经济或政治影响力的国家，且该国正陷入叛乱时。沿中缅边境发生的冲突动态已经证明了一些潜在危险。在过去40年，克钦族和掸族分裂分子与缅甸政府持续交战，而旨在拓展中国能源基础设施的部分输油管道项目将穿越这些地区。

无论是国内还是国外，与“一带一路倡议”有关的基础设施项目都将把中国工人和中国利益带到动荡地区，从而增加其成为袭击目标的可能性，这也增加了中国政府被迫做出反应的可能性。

房间里的印度大象

可靠预测显示，印度将在2050年之前以微弱优势超过美国，成为仅次于中国的第二大经济体。尽管它们之间的差距可能远大于当前中国与美国的差距。这些事件将使亚洲成为全球经济毫无争议的中心，而印度洋也将超过北大西洋成为世界最重要的海运通道。

“一带一路倡议”将包含印度，但它也将通过创建一个连接中国和印度邻国（其中几个国家与印度的安全关系令人担忧）的海陆贸易运输体系，有效地包围印度。该倡议至少通过三种方式（两种直接方式和一种间接方式）对印度利益产生潜在的威胁，如增加中国和巴基斯坦在查谟和喀什米尔地区的活动，增加中国在印度洋的海上存在，以及增加来自“一带一路倡议”相关经济发展的不对称收益的影响力。

查谟和喀什米尔地区是全球地缘政治中最后的几个火药桶之一。亚洲大多数陆地领土争端已经解决或暂时搁浅，但印度和巴基斯坦在查谟和喀什米尔地区的领土争端仍然持续紧张，这两个临近第三大核力量（中国）的核武国家始终处于剑拔弩张的状态。中国-巴基斯坦经济走廊将穿越争议领土，其建立将巩固巴基斯坦在该地区的实际控制权。尽管它不太可能导致印度和巴基斯坦政府的直接军事冲突——它甚至缓和了2014年和2015年发生的几次小规模边界冲突——但该地区仍然是各种非政府武装力量的聚集地。虔诚军是巴基斯坦境内的一个武装组织，它策划实施了2008年孟买袭击案。它与后来的圣战者运动和巴德尔组织都只是那些寻求在印控地区建立伊斯兰教法国家的武装组织之一。在印度一侧，印度教武装民防力量和世界印度教大会（VHP）的青年羽翼印度青年民兵，也在该地区推波助澜，制造事端。如果经济开发导致非政府武装组织之间的越境冲突升级，那么印度和巴基斯坦两国军队再次卷入冲突只是时间问题。

尽管印度的防卫力量抱着强烈的兴趣观察着北部的开发情况，但长远的挑战可能出现在南部。中国海军的主要任务大部分集中在海岸防卫，保卫中国在东海和南海的领土利益和商业利益，以及在亚丁湾执行打击海盗的护航任务。然而，中国庞大的全球经济利益网络势必将改变中国海军的关注重点，尤其对于印度洋，它是连接中国到欧洲、中东和非洲的主要海上航线。中国“一带一路倡议”的海上项目，例如在孟加拉国、伊朗、肯尼亚、缅甸以及其他一些地区建立港口，旨在增强中国与印度洋各方的贸易和合作。

印度洋被印度视为自己的海上后院，但中国对该海域的重视以及频繁活动，势必增加印度对中国的怀疑。印度自上世纪90年代以来就是该海域的霸主，直到现在它仍有两艘航空母舰，而中国只有一艘。这种霸主地位也许会受到威胁。印度的航空母舰是基于陈旧的“基辅”级航母平台改造而成的（“辽宁号”基于“基辅”级航母的后继型号“克里姆林”级改造而成）；而中国快速发展的攻击型潜艇和舰空导弹防御技术不久将抵消印度的航空母舰可能有的任何优势。

除了查谟和喀什米尔地区和印度洋问题外，人们对“一带一路倡议”更普遍的关注是它将为印度的竞争对手带来更多经济利益，从而引起对已知军事对手的相对收益的担忧。一国应主要关注绝对收益，还是应关注与潜在对手的相对收益，对此安全学者一直争论不休。在更关注相对利益时，如果他们认为利益分配可能会导致他们与潜在对手之间的力量平衡发生不利于自己的改变，那么该国即可放弃在经济和安全领域的国际合作。

如果各国之间最初并未陷入冲突关系（或至少是竞争关系），那么对于相对收益的安全影响的担忧则相对较小，两国都可以追求帕累托改善型交易，而无需过分担忧利益的相对分配。然而，当一个国家将其潜在伙伴视作军事对手到达一定程度时，对相对收益的担忧就变得非常关键。

这个问题显然与印度有关。尽管它将参与一些“一带一路”的项目，但被其视为真正或潜在安全威胁的国家将从倡议中获得最大利益。毫无疑问，印度将中国视为其在南亚和印度洋的竞争对手（而中国是否将印度视为竞争对手却不太确定）。印度明确将巴基斯坦视为敌手，而后者正被设定为“一带一路”的获益方。当“一带一路倡议”持续扩大中国对印度业已存在的巨大经济优势，并促进巴基斯坦的发展速度达到一定程度时，印度政府即使不将这些发展视为赤裸裸的威胁，也会深感不安。当然，如果印度能够充分利用中国投资兴建的基础设施，则这种紧张关系的根源有可能抵消。如果这些投资是真正用于公共物品，且达到一定程度，印度可能获得与潜在竞争对手一样或更多的收益。

结 论

“一带一路倡议”具有从根本上改变亚洲安全格局的潜力，它的实施将使战争和不稳定环境的经济成本大幅上升，同时增进区域间各经济体的联系，将发展带到那些长期边缘化的地区和人们身边。两种发展都可以推动和平的实现。然而，这一进程可能伴随着一些重大的安全风险，既包括短期风险，如基础设施项目引入动荡地区和受争议的地方政权；也包括长期风险，如倡议包含印度，但同时也限制了印度。鉴于从经济上说，21世纪是属于中国和印度的世纪，因此保持两个大国之间的和平关系将成为本世纪的中心外交政策挑战之一。

节选自美国智库彼得森国际经济研究所报告 2016年

卡伦·S. 亨德里克斯（Cullen S. Hendrix）