立足需求精准“批复”——政府应答请示的完善之路

文/南京师范大学 许亚云 成佳佳 季远业



立足需求精准“批复”
——政府应答请示的完善之路

文/南京师范大学 许亚云 成佳佳 季远业

【摘要】我国政府机关应答下级机关的“请示”时，除了以上级机关的名义直接批复以外，还有授权办公厅（室）通知或复函等方式。这不仅是政府应答方式的完善，更是政府结合实际情况以求提升行政效率的有效方法。

【关键词】精准“批复”；应答请示；完善

国务院2002年发布的《党政机关公文处理工作条例》细则（试行）进一步规定：批复适用于答复下级机关请示事项。由此，可看出“批复”这一文种是为“请示”而设置的，请示是批复存在的条件。一般来说，有请示就有批复，没有请示，就无所谓批复。但是在实际工作中，通知与函也在很大程度上起到了作用，本文将此两种文种定义为“精准‘批复’”，从而揭示其对于完善政府应答请示流程的重要意义。

一、政府应答请示的文种介绍

请示是下级机关向上级机关请求指示、批准时使用的法定公文。第一，它具有行文内容的超前性。《国家行政机关公文处理办法》规定，请示必须事前行文，等上级机关作了答复之后才能付诸实践。第二，它具有行文目的的求复性。请示的目的是请求上级批准，解决某一具体问题，要求上级做出明确的答复。第三，它具有请示事项的单一性。为了便于上级的批复，请示要求一文一事。

批复是上级党政机关用于答复下级机关请示事项时使用的法定公文。批复属被动性下行公文，它依赖于请示而存在。“批复”这一公文名称，来源于古代文书“批”或“应答”。1949年2月华北人民政府发布《华北人民政府公文处理暂行办法》时，才开始把“批复”正式作为行政公文的名称使用。该《办法》规定：“对于本府内各部门之呈报呈请事项，而必须以文字答复时用之，此项批复，即为简便的录批条复方式。如集体办公时，则无须以文字批复，一般可采取阅批签知。”1951年政务院发布的《公文处理暂行办法》中，对“批复”的规定是：“签复下级的请示或报告事项时用‘批复’”。后一直使用这一文种。

通知是党政机关向受文对象周知有关事项的公文。《国家行政机关公文处理办法》规定：“通知适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，发布规章，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员”等。《党政机关公文处理工作条例》细则（试行）中提出：通知适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位通知或者执行的事项，批转、转发公文。由上可见，党政机关的通知用途基本相同。“通知”的词义是把有关事宜告诉人们，让人们知晓。通知作为一种公文文种，在我国首次出现是在国民党政府1942年公布的《公文程式条例》里。1949年我华北人民政府发布的《公文处理暂行办法（草案）》，以及1957年国务院秘书厅提出的《关于对公文名称和体式问题的几点意见（稿）》中，均将“通知”列为正式公文文种，并一直沿用至今，并日益受到重视。

函是平级机关或不相隶属机关之间相互商洽工作，询问和答复问题，或向有关部门请求批准和答复审批事项时使用的法定公文。“函”这一名称，在我国始于三国时期，本义指书信的封套，后引申为“书信”，但仅指私人书信。“函”作为公文文种的正式名称，是辛亥革命以后的事。北洋军阀政府先后公布的三个《公文程式条例》都把“函”称为“公函”列入了正式公文之中，国民党政府时继续沿用。

二、政府应答现状背景需求下的“精准‘批复’”

在之前的研究中，有很多学者已经发现。在中央人民政府门户网站上公布的文件中，对于国务院部门和地方政府的“请示”，除国务院“批复”以外，还有国务院办公厅使用“通知”或“函”答复的方式。这一答复方式不同于传统的方法，社会各界对这一现象的评价褒贬不一，认为这是对于政府行政效率提升的有效探索，或认为这是一种对于公文规范的亵渎。

但是在我们看来，这是一种基于“精准‘批复’”的定位，这种方式既有效减少了以国务院名义发文的数量，切实减轻了国务院领导签发公文的数量，也有效地发挥出办公厅和国务院业务部门协助国务院领导处理事务的积极作用。

三、“三性”揭示政府应答请示完善之路

（一）层次性。根据请示事项的不同性质，应答方式也不同：需要由国务院依法审批的专门事项，依重要程度的不同，分别采取国务院直接“批复”、授权国务院办公厅“通知”、授权办公厅“函”复。

（二）专业性。从发文机关与受文机关的关系来看，如果发文机关和受文机关之间是不相隶属的机关或者是平行的同级机关，涉及事项又较为一般或是事务性的工作，那用复函的方式比较恰当；如果发文机关和受文机关之间是有隶属关系的上下级机关，且请示事项意义重大且涉及的工作范围较广，国务院一般不使用批复，而是由国务院办公厅制发转发性通知，在明确提出专业性的执行要求的同时，也表明了对请示事项的态度和意见。

（三）协调性。精准“批复”在不改变审批权限的情况下，充分发挥了部门的职能作用，也减少了国务院发文数量，有助于提高工作效率。

精准“批复”可以说是我国现行促进行政效率有效提升的合理道路，然而这一批复方式也仍需完善，如何在愈发灵活多变的政府行政方式上发挥其作用，确保权威性不受挑战、批复内容合理规范，也是一个需要持续探索的问题。

【参考文献】

[1]沈林昌.答复请示事项的文种选择[J].文教资料,2008(15).

[2]沈蕾.我国政府机关回复下级机关“请示”的多种方式解析[J].档案学通讯,2013(4).