实现由工业反哺农业向工农业协调发展战略转变

摘要：工业反哺农业是我国进入工业化中期以后需要实施的一项经济发展战略，是我国实现农业持续健康发展和加快农业现代化进程的必然选择，工业欠账论、农业弱质性理论和农业多功能性理论等，为实施工业反哺农业战略提供了充分的理论依据。但是，工业反哺农业只是国民经济发展的短期目标，长期目标则是实现工农业协调发展，工业反哺农业是实现工农业协调发展的前提条件，应当及时实现由工业反哺农业向工农业协调发展战略转变，通过农业产业化、城市企业下乡和新型城镇化等途径促进工农业协调发展。

关键词：工业反哺农业；反哺理论；工农业协调发展；战略转变

中图分类号：F323文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）11-0024-05

长期以来，我国农业为工业和城市建设源源不断地进行输血，造成了农业自身造血功能严重不足，农业现代化进程明显滞后于工业化进程，通过工业反哺农业可以缩小工农业差距和促进现代农业发展，工业反哺农业是走向工农业公平竞争、平衡与协调发展之路的前提和重要的政策手段。但是，工业反哺农业只是国民经济发展的短期目标，长期和最终目标则是实现工农业协调发展，所以要尽早实现由工业反哺农业向工农业协调发展战略的转变。

一、我国工业反哺农业政策的实施及其效果评价

1.工业反哺农业的含义和理论依据

国际经验表明，当一个国家的发展水平处于工业化早期阶段时，需要农业支持工业发展；当进入工业化中期阶段以后，工业化开始反哺农业，且随着工业化及整个国民经济发展水平的提高，反哺水平也相应提高。特别是在发展中国家存在二元经济结构的前提下，工业化进入中期后，必须以工业及工业企业的发展哺育、带动及外溢农业和农村的产业发展与升级，实现农民收入持续增加。①也就是说，在工业化起步及早期阶段，工业需要从农业无偿或者低成本地取得资源积累，促进资源从农业向非农产业流动、从农村向城市流动；当经济发展达到一定水平和工业化进入一定阶段后实施反哺农业，从这个意义上来说工业反哺农业本质是一个工业剩余回流农业的过程，给予农业支持的经济行为。②而实施工业反哺农业战略，意味着农业到工业、农村到城市这样的资源流动方向的逆转。③因此，工业反哺农业就是要使资金及其他资源的流向反过来。原来农业剩余贡献给工业积累，农业和农村经济发展受到制约，农业从业者利益受到损失，随着工业化水平的提高和工业企业盈利能力的增强，工农业之间和城乡之间收入差距拉大，在农业还没有脱离弱质性产业之前，需要一部分工业利润回报农业、农村和农民，国家财政投资政策要向“三农”倾斜，并引导社会资金和相关资源流向农村，支持农业和农村经济的发展，不断提高农业从业者的收入和农业生产力水平。

目前，工业反哺农业的理论依据主要有工业欠

账论、农业弱质论和农业多功能性理论等。按照工业欠账论的解释，在工业化起步阶段一般由农业剩余向工业提供原始积累，而到工业化中期以后如果出现农业落后于工业发展水平，则需要实行工业反哺农业政策带动农业发展。我国在计划经济体制下，主要通过行政力量组织和配置社会资源，通过征收公粮、农业税费、工农业产品价格“剪刀差”、国民收入再分配等强制性手段，源源不断地将农业剩余和农村要素资源转移为工业化积累，以保证城市建设和工业发展。据统计，自1952—1978年，国家通过税收等形式从农业转移出去的资金达到935亿元，通过工农业“剪刀差”形式从农业转移出资金多达3917亿元，两项合计超过4850亿元，扣除同期财政返还给农业的各项支出，我国农业向外净流出资金3120亿元，等同于同期全民所有制非农企业固定资产原值的73.2%。④在农业支持工业化建设的政策主导下，工业部门依靠农业部门获得的资金、原材料和廉价劳动力而得以高速发展，但农业由于向外大量输血造成自身造血功能严重不足，农业发展长期处于落后状态，严重延缓了农业现代化进程。1952—1978年，我国工业在社会总产值中的份额由34%上升到61.8%，年均提升约1个百分点，而农业产值份额则由45.4%下降到20.1%，年均降低约1个百分点；同时，按照可比价格计算，这一时期我国工业产值增长了28倍，重工业产值增长了40倍，轻工业产值增长了16倍，而农业产值只增长了1.1倍。⑤所以，我国工业发展过程中牺牲了大量“三农”利益，形成了对农业的历史欠账，在工业步入中期发展阶段和走向自我积累、快速发展以后，应当有理由也有条件回馈“三农”，进行工业反哺农业。同样，农业的弱质性理论认为，农业的自然风险和市场风险较高，农业的社会化程度和比较利益低，导致农业资源不断向非农部门转移，严重影响了农业生产和农产品供给；农业多功能性理论则强调农业除了提供食品和纤维主要商品功能，还具有经济、社会、生态、文化等方面的非商品产出功能，农业承担满足公共利益功能而付出了额外成本，应当得到国家和非农产业的经济回报，给予农业一定的补偿。

2.我国工业反哺农业政策的实施

进入21世纪以后，我国工业化总体迈入中期阶段，工农业差距和城乡差距仍不断拉大，农业相对落后和“三农”问题突出，我国及时实施了工业反哺农业战略。自2004年我国出台工业反哺农业的政策以来，连续13年的中央“一号文件”均聚焦“三农”问题，特别是党的十八大报告提出推动城乡发展一体化，强调坚持工业反哺农业、城市支持农村和采取多予、少取、放活的方针，着力推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，促进形成新型的工农关系和城乡关系。工业反哺农业的方式可分为间接反哺和直接反哺、简单反哺和复合反哺等，在实践中还会形成多种不同的反哺模式。从我国反哺农业的实践来看，在起始阶段主要采取政府通过扩大财政支持“三农”和转移支付等方式实行间接反哺农业，以后逐渐重视工业直接反哺农业的作用，从而实现由简单型向复合型反哺过渡。自2004—2016年，连续13个中央“一号文件”都涉及农业的投入问题，我国中央财政对“三农”的投入从2004年的2626亿元增加到2015年的1.23万亿元，对于“三农”的投入总体呈现出先扩大再减少的状况（参见表1）。

数据来源：根据历年《中国统计年鉴》的相关数据和农业部公布的资料整理计算而得。

除了我国财政对“三农”的直接投入，政府还通过转移支付、取消农业税、农村贫困救助、增加农业补贴等方式加强反哺农业，特别是对于欠发达地区农村推行多种扶持政策。长期以来，我国还通过取消农村义务教育收费，举办农村劳动力职业技能培训及农村劳动力转移培训阳光工程等项目，发展农业水利设施，加大农业科技支持等举措反哺农业。

3.我国工业反哺农业政策的实施效果评价

从我国推行工业反哺农业政策的总体情况来看，前期主要是通过政府对农业进行以良种补贴和农机具购置补贴为主的粮食生产性补贴，或者以粮食直接补贴和农资综合补贴为主的收入性补贴，基本上属于间接反哺，后期又侧重对农民进行直接补贴和对农业直接反哺的办法，目的均在于矫正农业和农民利益受损而工业和城镇居民受益的政策偏差，促进农民持续增收和农业持续增效，提高农民生产积极性，保证粮食安全和农产品的有效供给，逐步解决“三农”问题。从现有反哺农业政策的绩效来看，无论是生产性补贴和收入性补贴，还是对农民进行直接补贴等，都具有促进农业尤其是粮食增产和提高农产品品种质量的效果，增加了农民收入，在一定程度上调动了农民的种粮积极性，农村基础设施条件不断改善，农业机械化和现代化水平明显提高，农业市场化进程有所加快。

但是，由于市场缺陷和政策漏洞等多种复杂因素，农业补贴政策的受益主体往往转变为涉农企业、农产品流通部门、中介组织和城镇居民，真正从事农业生产的农民增收效果有限，农民人均纯收入尤其是务农收入仍然偏低，工农业之间差距和城乡之间差距拉大趋势难以扭转，农业还没有真正走向可持续发展之路。而且今后我国农业仍然面临着粮食价格偏低、国家财政补贴压力增大、国际市场粮价持续走低导致进口粮剧增、农民内部农业收入和非农收入差距明显等问题，这严重影响了农民的种粮积极性和生产决策，未来粮食安全形势依然严峻，再加之我国人多地少、农业经营分散与经营效益差、农业资源及生态环境约束等局面难以在短期内改变，转移大量农村剩余劳动力的任务异常艰巨，等等。针对这些突出问题，单靠以财政补贴为主的反哺农业政策难以为继。因此，国家反哺农业政策必须要有新思路并及时进行调整，注重保障农业生产者的长期稳定收入，提高农业技术水平和综合生产能力，实现农业适度规模经营，改善农业生态环境，尽快建立农业增效和农民增收的长效反哺机制，协同推进工业化、新型城镇化和农业现代化，将增加农民收入、发展农业生产和转移农村劳动力等多重目标统一起来，逐步实现工农业之间和城乡之间协调发展。

二、实现由工业反哺农业向工农业协调发展

战略转变的基本模式1.实现由工业反哺农业向工农业协调发展战略转变的必要性

有研究者根据工业化国家的实践经验，将工业化进程中的工农业关系划分为以农补工、工农自补、以工补农三个阶段，即在工业化前期、中期和后期分别表现为农业支持工业发展阶段、工业与农业平等发展的自补阶段、工业反哺农业阶段。⑥也有学者将工农业关系划分为以农补工和以工补农两大阶段，以农补工出现在工业化前期，以工补农始于工业化中期，并延续到工业化后期。⑦无论是“三阶段论”还是“两阶段论”，都有一定的合理性并能找到典型的工业化国家为例，但都忽视了工农业可以走向相互促进和协调发展的阶段。工业与农业存在密切的互动关系，二者可以相互促进、协调发展。一方面，现代工业发展能够带动现代农业发展，加快农业现代化进程，工业化为农业提供大量先进的生产资料，促进农业机械化和农业生产率提高，农产品加工业发展扩大了对农产品的市场需求；另一方面，农业发展及农业现代化进程加快，不但为工业化、城镇化提供了劳动力、资本等生产要素，而且为工业产品提供了市场支持。⑧工农业协调发展有利于引导土地、资本、劳动力、技术等要素在城乡之间合理流动和布局，提高资源配置效率，缩小城乡差别。

当然，工农业实现协调发展必须基于工农业发展水平比较接近、二者能够开展公平竞争、资源在城乡之间能够实现合理流动与配置，否则二者发展水平、竞争力过于悬殊，资源要素在城乡之间得不到合理流动和配置，非但不能实现工农业协调与同步发展，而且二者很可能形成相互制约的关系。因此，我国现阶段实行工业反哺农业是实现工农业协调发展的重要前提条件，只有通过工业反哺农业，提高农业自身的“造血”能力，农业发展起来又会进一步促进工业的发展，最终实现工农业相互促进、互为条件、互为市场的良性互动和协调发展格局。

2.实现由工业反哺农业向工农业协调发展战略转变的基本途径和模式

首先，农业产业化经营是我国较早产生的农村工农业协调发展模式。在20世纪90年代以后，我国一些农村地区乡镇企业异军突起，逐渐成长了一批加工、经营农产品的龙头企业，一些龙头企业与周边农户结成“利益均沾、风险共担”的经济共同体，形成了“农户+龙头企业”“农户+公司+专业市场”等产供销、农工贸一体化经营模式。后来有的农业生产基地、农业科技园区、农业经济合作组织等也加入到农业产业化行列，形成“农户+基地+公司”“农户+农业科技园区”“农户+农业合作社”等“订单农业”发展模式。由于我国实行家庭联产承包责任制以后，农业主要处于一家一户小规模分散经营状态，农户不但缺乏规模效益，而且在市场竞争中处于劣势地位，其利益难以靠自身力量加以维护。因此，实行农业产业化经营相对降低了农户经营农业的风险，农业收益相应提高，部分农户还将从农村工业取得的工资收入或者资本收入投向农业经营，农村工业和农业产业化的发展还能解决一部分农村劳动力非农就业问题，实现了农民“离土不离乡”，促进农业剩余劳动力就地转移。农业产业化经营既是农村工业反哺农业的重要途径，又是走向农村工农业协调和同步发展的典型模式。

其次，城市企业下乡经营农业是实现工农业协调发展的更高级模式。由于传统农业风险高、收益低，以前城市工业企业涉农投资主要集中于农用生产资料和农产品深加工等领域，而对于直接从事种养业环节的投资并不多，城市工业企业反哺农业的主要方式是通过吸收农村剩余劳动力，或者增加购买农产品原料而提高农民的收入水平。随着我国传统农业逐渐向现代农业转变以及农业现代化水平不断提高，引导城市企业下乡直接经营现代农业，不仅使企业从涉农经营中获得丰厚利润，而且可以就地吸纳部分农村劳动力到企业就业，吸取农户投资入股分享企业利润，实行农业企业化经营降低和化解农业风险，促进工农业结合的良性发展。相对于农业而言，城市企业具有资本、技术、人才、信息、管理经验和市场等优势，在利用自身要素资源优势的基础上，充分挖掘农业的潜在价值，投资于种、养、加、售等各个领域，开发特色农业和创立农业品牌，提高农业技术含量、卫生安全指标和农产品的附加值，推动现代农业企业化、社会化、专业化、集约化和标准化经营，就可能实现工农业发展互动双赢。同时，目前我国不少城市企业面临着产能过剩、土地价格攀升、经营成本高、外贸受阻、产业调整和经济转型困难等压力，有些企业发展前景黯淡甚至已经陷入经营困境，农村和农业发展为其提供了广阔的投资空间，农业稀缺的资本、技术、人才等要素得到满足后，农业发展会提速，而且回报率会大幅度提升，城市企业实现重大转身经营农业不失为一种明智之举。因此，城市企业下乡不但体现了企业承担反哺农业的社会责任，而且也开创了工农业协调发展的新模式。

最后，通过实施新型城镇化战略带动工农业协调发展的模式。在二元经济结构没有消除之前，工农业之间和城乡之间的收入差距不可避免，我国通过实施新型城镇化战略不但可以起到反哺农业的功能，而且也是走向工农业和城乡经济协调发展的必由之路。一方面，在新型城镇化过程中，由于吸纳一部分农村剩余劳动力非农就业，可以通过农地流转扩大农地经营规模，推行规模化与专业化生产，提高农业生产率和经营效益，为缩小农业部门和非农部门之间的收入差距创造条件。另一方面，新型城镇化是提高农民素质和增加农业投资的重要途径，一大批新兴城镇在转移农村劳动力和缓解人多地少矛盾的基础上，可以发挥城镇对周边农村地区的辐射功能，其中文化、教育、科技等辐射可以提高农村人口文化技术素质；新型城镇化可以使部分进城务工人员将部分工资性收入或者经营性收入带回农村，扩大农业投资规模或者在农村进行再创业，通过资金回流反哺农业。同时，新型城镇化扩大了农产品市场需求，为农业增效和农民增收创造了条件，有利于逐步缩小城乡之间的收入差距，从城镇化反哺农业走向城乡一体化道路，最终实现工业化、城镇化、信息化和农业现代化同步与协调发展。

表2实现工农业协调发展不同途径和模式的比较

工农业协调

发展模式参与主体实现形式重要特征农业产业化经营模式农村龙头企业、农民专业合作社、农户、家庭农场、种养大户等实行产供销一体化经营，延长农业产业链，实现农村三次产业共同发展农村各参与主体结成利益共同体，利益共享，风险共担城市企业下乡经营农业模式城市企业、农业经济合作组织、农户等城市企业到农村投资经营农业，城市优势要素、资源流向农村促进农业企业化经营，实现工农业同步发展和互利双赢新型城镇化带动工农业协调发展模式中小城市和小城镇、企业、农村劳动力新型城镇发挥集聚和辐射功能，转移农村劳动力，城乡之间要素合理流动通过以城带乡和以乡促城，实现工农业和城乡经济协调发展

四、实施工农业协调发展战略的政策建议

首先，实施统筹工农业和城乡发展战略。农业与工业之间、农村与城市之间本来应是相互依存、相互促进和共同发展的关系，工业反哺农业的最终目的不是“输血”式的扶贫或者“均贫富”，而是恢复农业的“造血”功能，提高农业的生产力和竞争力，达到工农之间、城乡之间统筹协调发展的目标。因此，我国既不能再走以牺牲农业和农村利益来发展工业和城市经济的老路，也不能因为实施反哺农业政策而延缓工业化和城镇化进程，应当逐步做到工农业之间和城乡之间相互促进、互利共赢和共同繁荣，统筹协调工农业发展，真正实现城乡之间的要素平等交换关系。⑨这就要求在工业反哺农业过程中，善于寻找实现工农业和城乡互利双赢的契合点，比如加强农村教育投资，发展农村各类教育和职业技术培训，不仅有利于提高农业劳动力素质，提升农业生产力和农业现代化水平，而且有利于转移农村剩余劳动力，城镇工业和服务业也能吸纳大量素质相对较高的农村劳动力。

其次，尽快创新农地流转制度。实现由工业反哺农业向工农业协调发展战略转变，必须克服农业经营规模小、分散程度高、经营方式落后和农民组织化程度低等弊端，无论是实行农业产业化经营，还是实行城市工业下乡、新型城镇化带动农业发展等，都需要推动农村土地流转和适度集中农地规模。必须尽快破除农村土地流转中存在的制度和体制障碍，推动农村土地流转制度创新，做好农地经营权的确权登记工作，在严守耕地红线前提下，允许和鼓励农民对承包土地依法依规流转，政府应制定明晰的土地流转程序以及规范化的土地流转合同，完善农村土地的产权交易市场，引导农户以转包、出租、转让、入股等方式有序流转农地，为实现农业规模化和企业化经营创造条件。

最后，逐步完善农村社会保障体系。城乡分离的社会保障制度也是制约我国以工促农、以城带乡和统筹城乡发展的重要制度因素，要在加快推进农村社会保障体系建设和不断提高农村社会保障水平的基础上，逐步形成城乡统一的社会保障制度和体系，尽快拓宽各项社会保障的覆盖范围，着手建立城乡统一的养老、医疗保险制度，缩小城乡社会保障方面的差别，促进劳动力、资本、技术等要素在城乡之间自由流动，为逐步实现工农业协调发展及城乡一体化创造制度条件。⑩另外，加快城乡户籍管理制度改革，拆除城乡户籍的藩篱，消除依据户籍区别公民身份的做法，逐步剥离依附在户籍制度上的社会福利等经济功能，不仅为推动农地流转和农村劳动力进城务工创造条件，而且为城市企业和人才下乡疏通渠道。

注释

①安同良、卞加振、陆国庆：《中国工业反哺农业的机制与模式：微观行为主体的视角》，《经济研究》2007年第7期。②冯海发：《经济发展与反哺农业》，《学习与探索》1995年第6期。③蔡昉：《“工业反哺农业、城市支持农村”的经济学分析》，《中国农村经济》2006年第1期。④陈享光：《当代中国经济》，当代世界出版社，2002年，第278页。⑤付文军：《三农改变中国》，中共中央党校出版社，2014年，第34—35页。⑥冯海发：《反哺农业的国际经验及其我国的选择》，《经济问题》1996年第4期。⑦马晓河、蓝海涛、黄汉权：《工业反哺农业的国际经验及我国的政策调整思路》，《管理世界》2005年第7期。⑧曹俊杰、刘丽娟：《新型城镇化与农业现代化协调发展问题及对策研究》，《经济纵横》2014年第10期。⑨曾小溪、汪三贵：《城乡要素交换：从不平等到平等》，《中州学刊》2015年第12期。⑩张秋：《制度反哺：工业反哺农业的国际经验及我国的路径选择》，《农村经济》2012年第4期。

责任编辑：澍文