“汇率操纵”指控挑战

梁红

通过将中国列为“汇率操纵国”，特朗普可更方便对中国进口商品征收关税，但这在技术上并不符合标准，无疑会加剧中美之间的贸易摩擦。

美国候任总统特朗普曾多次表示，上任后就会正式将中国列为“汇率操纵国”。2016年起，美国财政部开始采用下列量化指标来判断一个国家（地区）是否操纵汇率巨额对美贸易顺差：超过200亿美元；大量经常账户盈余：超过GDP的3%；持续、单向的外汇干预：反复净买入外汇，12月内总量超过GDP的2%。

在最近一次评审中，中国对美贸易顺差在截至2016年6月之前的12个月中累计高达3561亿美元，但中国经常账户盈余占GDP的比重从2015年的3%降至2.4%，低于门槛值。中国对外汇市场的干预是为了防止人民币快速贬值，而非蓄意压低汇率以获得对美国不公平的贸易优势。因此，美国财政部在此次评审中，仅将中国与日本、韩国、中国台湾、德国和瑞士等一起列入了监测名单。

事实上，监测名单中的其他国家或地区都满足上述标准中的两条。日本、韩国和德国不仅对美国拥有巨额贸易顺差，而且有着规模庞大的经常账户盈余。中国台湾和瑞士则是经常账户盈余超标，而且持续净买入外汇以压低汇率。

历史上，所谓的“汇率操纵国（地区）”通常都会采取行动让本国（地）货币升值或缩小对美贸易顺差。1988年贸易法案通过后，美国财政部开始每半年对美国主要贸易伙伴的国际经济和汇率政策进行一次评估。根据该法案，一旦认定“汇率操纵国（地区）”，美国财政部需要与该国（地区）进行谈判，敦促其解决币值低估的问题，并告知对方美国总统有权利对其采取行动。如果一年后该国（地区）继续“操纵”汇率，美国则可能会采取惩罚措施，并将争端提请国际货币基金组织裁决。

1988年10月，韩国和中国台湾成为首批被列为“汇率操纵国（地区）”的国家和地区。美国财政部将美国与它们之间的贸易不平衡归因于直接外汇干预或外汇交易管制等造成的货币低估，并发起了双边谈判。随后，韩国和中国台湾不仅显著升值了本土货币，还同意改革汇率制度和减少资本管制。在汇率大幅升值和/或对美贸易顺差显著下降之后，韩国和中国台湾“操纵汇率”的指控分别于1990年4月和1989年10月被撤销。

美国从1991年开始与中国就中国外汇政策进行双边谈判，并发起针对中国贸易政策的调查，最终在1992年5月将中国列为“汇率操纵国”。但是，截至1993年12月，人民币仍继续贬值了5.0%，中国对美贸易顺差进一步扩大了84亿美元。1994年1月，中国取消了双重汇率制度，人民币官方汇率与外汇调剂价格并轨，人民币一次性贬值33%。虽然汇率未见升值，但中国改革了外汇管理规定，放开了贸易和贸易相关的外汇交易，并最终在1996年允许人民币在经常账户下实现完全可兑换。

1994年美国加入世贸组织，同意通过世贸组织机制解决贸易争端。从那时起，美国没有认定任何一个“汇率操纵国（地区）”。进入21世纪，尤其中国加入世贸组织之后，中美贸易不平衡进一步恶化。美国敦促中国改革汇率制度，中国在2005年改变了其盯住美元的汇率制度，开启了人民币漫长而渐进的升值之路。美国从未停止过对中国汇率政策发表意见，但在过去二十年中不曾再将中国列为“汇率操纵国”。

通过将中国列为“汇率操纵国”，特朗普可更方便对中国进口商品征收关税。但是，这种将中国单列出来定为“汇率操纵国”的做法等于推翻既定的评估框架以及通过双边互动解决汇率争端的长期传统，也可能招致来自中国的贸易报复，无疑会加剧中美之间的贸易摩擦。

面对外部压力，中国要更加依靠内需以实现经济平稳增长。不论特朗普是否将中国列为“汇率操纵国”，中美贸易不平衡显然是美国新政府的重要关注点，这将限制人民币进一步贬值的空间，尤其是特朗普就职之后。更重要的是，外部压力的增加凸显了中国推进结构性改革和扩大内需的重要性。