国防交通法规体系配套建设研究

李远星

国防交通法规体系配套建设研究

李远星

《国防交通法》下位法配套建设，是当前国防交通法规体系建设的重中之重。通过下位法配套建设，使《国防交通法》下位法配套体系建设更为健全完善，有利于国防交通建设在法制环境下健康持续发展。

国防交通法 下位法 配套建设

2017年1月1日施行的《中华人民共和国国防交通法》（简称《国防交通法》），是国防交通领域内的上位法，在填补国防交通领域专项法律空白的同时，为其下位法的配套建设提供了依据和牵引。下位法是更注重细节性、具体化的制度设计，对国防交通建设与发展影响更直接，针对性、实用性、指导性更强。《国防交通法》出台前，与其相关的法规、规章制度和标准细则建设一直未停止过。经统计现有近130余项，基本上保障了国防交通建设需要。但这些法规、规章及标准细则的建设，因没有本领域内上位法的引领，在建设过程中势必带有一定的随意性。只有以上位法《国防交通法》为牵引，配套完善其下位法建设，才能适应新形势下国防交通建设军民深度融合发展的需要。

一、准确剖析下位法配套建设存在的主要问题

目前，与《国防交通法》相配套的下位法规、规章及标准细则，经过新中国成立近70年的建设，取得了丰硕成就，在国防交通建设中发挥了举足轻重的作用。尽管如此，仍与市场经济的特点规律、依法治国的国家战略、政府改革的职能整合不相适应，还不能适应新形势下国防交通建设军民融合深度发展的目的要求。

下位法规配套建设缓慢。经梳理发现，法规层面4项，即《国防交通条例》《民用运力国防动员条例》《中国人民解放军驻铁路、水路沿线交通部门军事代表条例》《中国人民解放军军事交通运输条例》。规章制度层面119项，其中综合类，如国防交通资金管理规定；工程设施类，如《交通运输、邮电通信基本建设贯彻国防要求规定》《铁路军运设施建设与维修管理办法》等；运载工具类，如《民用运力国防动员补助补偿规定》《军车运行管理规定》等；国防运输类，如《交通沿线军事交通运输现代化建设工作规定》《军队海上运力运输计划管理规定》等；交通保障类，如《国防交通专业保障队伍考评暂行办法》等；储备教育科研类，如《国防交通物资储备管理规定》《国防交通训练管理暂行规定》《交通战备科研管理细则》等。标准规范11项，如《铁路军事运输装载加固基本要求》《铁路军事运输装载标准》等。这些下位法虽然在国防交通建设中一直在发挥着作用，但有的已不适应市场经济发展的需要，与《国防交通法》的规定不相一致，有的还属空白，急需制定下发，否则难以适应新形势下国防交通建设军民融合发展的需要。

个别下位法制定执法主体一体。从现行的下位法建设情况看，有的以国家和政府的名义制定颁发的，有的是以部、委的名义制定颁发的，还有的是军地双方联合颁发的。但是，个别下位法规、规章还存在着其制定的主体、执行的主体合二为一的现象，如曾由铁道部制定的法规、规章及标准细则即存在这一问题。随着铁道部的撤销、国家综合交通运输一体化的形成，特别是《国防交通法》颁布实施，原来由铁道部颁发的法规，既缺乏相应的法理依据，也失去了相应执法部门的监督。从长远看，如不及时调整，以新的主管名义重新颁布或修订，势必会出现法规执行监督的“盲区”。这就要求必须禁止法规规章在制定执行过程中出现既当“裁判员”又当“运动员”的现象出现，尽管短期内影响尚不突出，但如不及时加大“立、改、废”工作力度，进行立法主体与执法主体的分离，将不利于《国防交通法》下位法的制定、执行与监督，也不利于国防交通法制环境的建设和形成。

行业法规规章制定不够均衡。经分析与《国防交通法》相关的下位法，其制定不平衡现象十分突出，法规、规章及标准规范所占比重差异较大。从下位法的类别上看，行政法规4项，规章制度119项，标准规范11项，所占比重分别为3.0%、88.8%、8.2%，条例、标准细则相对较少；从行业角度上看，涉及铁路方面的法规有32项，水路有15项，公路有10项，占行业法规比例分别为23.9%、11.2%、8.5%，说明涉及具体行业上，铁路占的比重偏大，其他偏少，法规不平衡现象也较为突出，这也是今后在下位法建设上需加以关注的重点。因此，在《国防交通法》下位法建设上，应基于国家综合交通运输发展特点，兼顾军地需求，制定出台一些覆盖范围广的综合性法规，以满足国防交通建设需要。

部分下位法制定年久失效。从现有的下位法制定颁布时间看，有的下位法颁布下发时间跨度较长，其中1980年前颁发的1项，1990年前颁发的14项，2000年前颁发的28项，2010年前颁发的58项。如《中国人民解放军驻铁路、水路沿线交通部门军事代表条例》1978年6月颁发，时间跨度长达39年，带有浓厚的计划经济时代的烙印。随着我国市场经济的深化发展、国家综合交通运输体制的改革持续，原有的一些下位法已失去效用，新的下位法尚未制定颁发，旧的未能及时废止，需要根据《国防交通法》的规范原则进行合并、废止，并以适当的方式加以明确。如以原部委名义颁发的，当前如需遵照执行的，应按职责以新的名义予以明确继续有效，否则将影响国防交通下位法规的效力发挥。

二、科学确立下位法配套建设指导思想和原则

与《国防交通法》相应的下位法配套建设，必须要有科学的指导思想和原则作指导。这是因为正确的指导思想和原则既是指导国防交通法规建设的理论依据，也是国防交通建设发展在一定时期内应遵循的基本要求。只有指导思想科学，建设原则明确，才能保证下位法建设路径可行，配套建设适应新形势下国防交通建设发展需要。

指导思想。以《国防交通法》为依据，以现有国防交通下位法规为基础，通过修改完善、调整补充，构建以《国防交通法》为核心，以国务院和中央军委层面的行政法规为主体，以国务院和中央军委部委层面的行政规章为补充，以及各地方和交通企业层面的标准细则为支撑，涵盖铁路、公路、水路、航空、管道等各种运输方式，形成军民融合、层次配套、综合一体，与市场经济规律相吻合，与国防运输发展相协调的系统完备的国防交通下位法规体系。

建设原则。一是按需制定原则。从现有法规统计材料看，与国防交通建设相关的行政法规、规章及标准细则有134项。尽管这些下位法可基本满足国防交通建设发展的需要，但依据《国防交通法》的具体条款要求，还缺乏相应的下位法做支撑，如要适应战略投送新型作战力量建设需要，制定《部队机动交通保障规定》；按照军队走出去的战略要求，制定《境外军事运输保障法规》等。只有坚持按需制定原则，适时制定出台与新形势下国防交通建设发展相适应的下位法，既能有效填补下位法的空白，完善下位法的配套建设，又能确保在新的起点上更好推进国防交通建设军民融合深度发展。二是重新修订原则。从数据统计看，现颁布实施的与国防交通相关的法规、规章制度，有的时间跨度较长，带有浓厚的计划经济色彩，难以满足新形势下国防交通建设的要求。特别是2013年国家实施“大部制”改革后，铁道部不复存在。显然，上述个别下位法与国家综合交通运输管理体制改革要求不相适应，与市场经济发展要求不相吻合，这表明与国防交通建设的相关法规已到了重新修订的阶段。只有在遵循《国防交通法》基本精神的基础上，坚持重新修订原则，才能使原有的法律法规焕发生机，适应国防交通新形势新发展的需要。三是衔接配套原则。衔接配套，是国防交通法规建设的基本原则，也是新形势下国防交通法规体系建设适应国家综合交通运输体制改革的基本要求。《国防交通法》不仅与《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国国防动员法》以及《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国民航法》等法律中国防交通领域的内容进行了衔接，同时还与《国防交通条例》中关于国防交通工程设施、民用运载工具、国防交通保障、国防交通物资储备等领域的管理制度等内容进行了衔接。为此，下位法建设只有坚持衔接配套原则，按照“立、改、废”要求，才能构建与之相配套的法规、规章、标准细则，从而形成体系完备的国防交通法下位法规体系，保障国防交通建设有一个健全的法规体系支撑。

三、努力加强下位法配套建设的主要对策

党的十八届四中全会明确指出：“坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”这无疑给《国防交通法》下位法配套建设指明了方向。因此，《国防交通法》下位法配套建设，应在充实完善《国防交通条例》《民用运力国防动员条例》等不足的同时，发挥上位法效用，为下位法配套建设提供基本依据，使下位法建设更好适应市场经济规律，满足国防运输发展需要。

清理现有下位法规。认真清理现有《国防交通法》相关的下位法，必须按照《国防交通法》的精神实质和原则要求，以《国防交通法》具体条款内容为依据，确实弄清现有的法规、规章及标准细则，哪些是过时的、哪些是要修改的，哪些是要制订的，只有立足前瞻，务实创新，才能确保现有的法规、规章及标准细则的清理工作得以有效落实，从而为制定、废止、修订《国防交通法》下位法配套建设提供基本支撑，使下位法配套建设更具时代特色，满足建设需要。

进行顶层配套设计。顶层配套设计，是搞好《国防交通法》下位法配套建设的关键和前提，也是下位法配套建设的基本指导和遵循。在配套建设《国防交通法》下位法时，应以法律渊源为基础，按照《立法法》要求进行，既要全面谋划，又要重点布局，既要立足长远，又要满足急需，确保法规、规章、标准细则的框架体系符合立法设计要求，符合《国防交通法》的精神实质，以便形成层次分明、梯次衔接的下位法配套体系，更好地适应新形势下国防交通建设军民深度发展的需要。

抓紧实施“立、改、废”建设。《国防交通法》下位法配套建设，应本着“全面建设、突出重点”的原则，在逐一清理梳理现有法规规章的基础上，紧密结合当前正在进行的改革实践和行业实际，广泛征求相关单位对法规规章、标准规范“立、改、废”的意见，按照下位法的顶层设计要求和规划计划流程，有重点地组织实施。行政法规层面，《民用交通资源动员与征用条例》拟在现行《民用运力国防动员条例》上修订，《国防交通工作条例》拟在现行《国防交通条例》上修订；部门规章层面，主要按军交运输和交通战备的工作事项进行分类建设，原则上每项工作对应有一部规章，体系规划中共有57项，需新制订13项，其余44项依据《国防交通法》且根据工作需要在现行规章的基础上修订。其中，平时交通战备工作19项（需新制订4项），动员征用8项（需新制订），军队内部军交工作11项，使用国家运力进行国防运输19项（需新制订1项）；由于体系规划是按工作分类，难免与现行行政规章有出入，如军事交通运输装载标准，现行就颁发有铁路军事运输装载标准12项，航空军事运输装载标准9项。

［1］国家交通战备办公室.国防交通法配套法规、规章、标准规范［M］，北京.2014.10.

［2］国家交通战备办公室.国防交通法宣传材料［M］，北京：2016.08.

（责任编辑：胡东霞）

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1002-4484（2017）06-0049-04

作者：李远星，军事交通学院国防交通发展战略研究中心，副教授，专业技术大校