内部控制视角下行政事业单位的预算绩效管理

刘俊（河南省外贸学校）



内部控制视角下行政事业单位的预算绩效管理

刘俊
（河南省外贸学校）

【摘要】《行政事业单位内部控制规范》自2014年执行以来，行政事业单位的预算绩效管理也要根据内部控制的要求不断进行完善。单位的预算绩效管理本身体现内部控制的思想，但是在内部控制的视角上看，预算绩效管理仍然存在着对内部控制关系处理上的认识误区、评价指标笼统，无法与单位风险评估相衔接等不足。本文针对这些问题提出了相应的措施，这样行政事业单位的预算绩效管理才能得到更长远的发展。

【关键词】行政事业单位预算绩效管理内部控制

随着我国市场经济的不断发展和财政体制改革的不断深入，行政事业单位作为我国社会公共事务的参与者发挥着越来越重要的作用。为了保证行政事业单位的服务效率和资金的安全有效，财政部于2012年印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称内控规范）。内控规范的出台不仅为我国行政事业单位的预算绩效管理指出了更为明确的改革方向，而且为行政事业单位更好地创造经济效益和社会效益提供了动力。

一、行政事业单位预算绩效管理本身体现内部控制的思想

首先，预算绩效管理的目的是改进预算管理，控制经济成本，优化公共资源的配置，从而提高行政事业单位提供公共产品的质量和水平。而这一目的和行政事业单位内部控制目标是一致的。即行政事业单位内部控制目的就是提高公共服务的效率和效果。

其次，行政事业单位的预算绩效管理是全过程的预算绩效管理，也就是要求绩效管理渗透到预算管理的各个环节和过程，实现事前防范、事中控制和事后监督的无缝隙预算管理。这一点和内部控制的全面性原则不谋而合。全面控制原则要求内部控制贯穿于单位各项经济活动的全过程，即包括各项经济活动的决策过程、执行过程以及监督过程，从而达到对经济过程的全面有效控制。

最后，预算绩效管理的实施方面，要求全员参与，也就是由单位负责人牵头，财务部门和具体的预算执行部门参与，来共同完成绩效目标的申报以及跟踪管理和调查评价等绩效管理的事项。这一点和内部控制全员参与的观点是一致的，可以保证内部控制的执行结果。

因此，将内部控制理念融入预算绩效管理中来是由其本质的内涵所决定的。

二、内部控制视角下行政事业单位预算绩效管理存在的问题

（一）割裂了预算管理与内部控制的关系，导致单位深入开展预算绩效管理的工作受阻

由于行政事业单位预算绩效管理本身体现内部控制的思想，所以将内部控制理念融入预算绩效管理中来是由其本质的内涵所决定的。只要将行政事业单位的预算绩效管理做好同样可以实现单位的内部控制优化。但是由于行政事业单位的工作人员普遍缺乏对预算绩效管理和内部控制之间关系的认识，加上其综合执行能力的欠缺，导致在实际工作中将行政事业单位的预算管理和内部控制割裂开，认为单位除了每一年要做好预算工作同时还要做好内部控制工作，工作量加大，使得工作人员对工作失去积极性。更为严重的是认为行政事业单位使用的是财政资金，追求的是社会效应，单位进行预算绩效管理和内部控制这些和经济效益有关的活动是没有意义的。这些错误的思想和做法严重地阻碍了单位预算绩效管理和内部控制的深入开展。

（二）绩效评级指标解释过于笼统不能满足单位内部控制的需求

对于行政事业单位的内部控制规范主要从单位和具体的业务层面提出了比较具体的风险防范和管理措施，单位的预算绩效的全过程管理应当体现这些管控措施。虽然我国财政部门已经设计出了比较完善，比较详细、具体的评价指标，构建了绩效评价体系，但是由于其绩效指标解释比较笼统，导致预算绩效管理只是在走流程，没有对预算绩效工作进行分析，更没有对具体的财政资金支出的可行性进行分析，也没有对重大事项决策建立议事机制，这样就导致行政事业单位的风险不在可以控制的范围之内，也就是说，目前的预算绩效评价指标不能很好地体现内部控制对于财政资金支出的要求，从而影响了预算绩效评价结果的真实性和客观性。

（三）员工参与预算绩效管理积极性不高，无法实现全过程的预算绩效管理与风险控制的有机结合

在内部控制视角下，降低行政事业单位风险的主要依据是对单位的经济活动进行风险评估，这就要求单位应该建立起相应的经济活动风险定期评估机制，对其经济活动存在的风险点进行全面客观的评估。在预算绩效管理工作中，可以通过对单位经济活动中各项绩效目标的跟踪和管理，对预算执行情况进行分析查找出经济活动中的相关风险点，实现定期风险评估的同时，也可以完善单位的内部控制。但是，行政事业单位的组织结构决定其预算绩效管理的编制主体一般是单位的主管或者“一把手”，大多是迫于财政部门的压力下对财政资金进行预算编制，事后也只是对部分的财政资金项目进行绩效评价，没有贯穿到整个预算绩效管理工作中去，单位自觉主动地进行预算绩效管理的积极性不高，到目前为止，大部分行政事业单位的预算绩效管理实现了“自上而下”的流程式操作，几乎很少有单位再结合“自下而上”的管理模式，即实现全过程的预算绩效管理，这样就导致单位无法实现内部的风险评估和控制机制，那么内部控制规范的执行效果就会大打折扣。

三、内部控制背景下加强行政事业单位预算绩效管理的措施

（一）加强对内部控制和预算绩效管理的宣传和培训力度，消除整体认识上的误区

首先，通过讲解财政资金的本质来扭转部门行政事业单位在思想认识的误区，使其认识到单位使用财政资金的过程也是一项经济活动，也应该履行内部控制和预算绩效管理的相关要求，深刻理解国家颁布相关法律法规的动机。其次，开展相应的内部控制和预算绩效管理的培训工作，将培训工作落实到各个层次，不仅要加大对内控机构和财务机构的培训，还需要其他机构的工作人员掌握内控和绩效管理的相关基础知识，提升工作人员在内部控制和绩效管理中的执行能力，便于单位在内部控制视角下实施全过程的预算绩效管理；最后，利用各种网络媒体和政府网站来积极宣传预算管理理念，培育绩效管理文化，增强工作人员的责任意识，让其明白内控规范的出台不是增加新的规章制度，更不是单位财务和绩效工作量的加大，而是将单位预算绩效管理更好地融入到行政事业单位的内部控制规范中来，目的只有一个就是提高单位的工作效率和社会资源的优化配置。

（二）针对内部控制的要求，细化绩效评价指标体系，使其更加科学和规范

绩效评价在整个预算绩效管理中占据核心地位，绩效评价指标制定是否科学、合理对于预算绩效管理将产生重要的影响，直接关系到其执行质量的好坏。随着行政事业单位内部控制规范的实施，如何结合内部控制的要求，提出更具有针对性的评级指标体系，这是国家对其预算绩效管理提出的更高更新的要求。由于内部控制的关键点就是控制单位的风险点，所以其预算绩效管理一定是结合企业的外部风险和内部风险的情况下，先找出单位的内外部风险点，然后再有针对性地对目前的绩效评价指标体系进行优化。首先，在项目的决策过程中，项目的目标设定一定是在政府的职能范围之内，项目的议事机制采用集体研究和专家论证、技术咨询相结合的方式，如果是比较重大的经济事项应该采用集体决策或者是建立立项评审的方式，并且将这些工作要求落实到工作实践中去；其次，在具体的项目管理过程中，应增加符合国家标准的地方政府采购制度，并完善合同内部管理制度，对预算管理的执行情况进行监督和分析，保证对不相容的职务进行有效的分离，达到内部控制的目的；最后，在项目的绩效管理过程中，应结合本单位内部控制的要求细化考核指标，定期或不定期对单位的预算执行情况进行考核，同时要对预算的执行情况进行动态的管理，加大对预算产出的重视。

（三）全面调动员工参与预算管理的积极性，加强预算执行管理，实现对预算业务的风险控制

首先，行政事业单位的预算绩效管理应该实现“自上而下”和“自下而上”的流程式操作，实现全过程的预算绩效管理，从而全面调动员工参与预算管理的积极性；其次，加强对预算执行环节的管理，建立单位预算执行的跟踪制度，财务部门在这个过程发挥重要的监督作用，除了对单位预算管理提供定期的分析总结，还要结合预算执行的进度和项目的绩效情况定期通报，不仅可以实现单位内部的信息有效沟通，还能够发挥绩效管理的激励约束机制。最后，在对预算执行的过程中，如果发现与预期的绩效目标偏离的情况，单位就要第一时间组织安排相关人员进行目标的偏离分析并采取相应的纠偏措施，这样不仅可以降低预算在执行过程中的各种风险和不稳定因素，而且能够提高预算的执行效果和效率。

主要参考文献：

[1]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013（1）：57-64.

[2]李琨．内部控制视角下对行政事业单位预算绩效管理的思考[J].中国注册会计师，2014（2）：100-103.

[3]葛洪朋，韩珺，王云霞等.对行政事业单位预算绩效管理的思考——以高校为例[J].财务与会计，2014(11)：66-68.

[4]李华.加强事业单位会计内部控制的探讨[J].会计师，2014（12）：62-64.

[5]黄晓霞.关于内部控制视角下对行政事业单位预算绩效管理的思考[J].财经界，2015（8）:36-38.

[6]Melkers,Julia E.,and Katherine G.Willoughby. 2001.“Budgeters’Views of State Performance-Budgeting Systems:Distinctions Across Branches,”Public Administration Review 61(1):54-64.

责编:险峰

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这些合同不需要缴纳印花税

我国现行印花税税收政策规定了对13个列举税目征收印花税，其中合同性质的税目有11个。对未列入印花税列举范围的不征税。以下是常见的不需要缴纳印花税的各类合同。

1.既有订单又有购销合同的，只需就购销合同贴花，对订单无需贴花。

2.非金融机构之间签订的借款合同。纳税人和非金融性质的企业或个人签订的借款合同不需要缴纳印花税。如企业向股东借款是企业进行融资的一种方式，和股东所签订的借款合同，如果双方都不属于金融机构，则无需印花。

3.承包经营合同。承包经营合同在印花税税目中并没有列举，不属于印花税应税凭证。企业和政府、上级主管部门签订的承包经营合同，以及企业内部实行的承包、租赁合同，不属于财产租赁合同，无需印花。

4.继续使用已到期合同无需印花。企业所签订的已贴花合同到期，但因合同所载权利义务关系尚未履行完毕，需继续执行合同所载内容，即继续使用已到期合同，只要该合同所载内容和金额没有增加，无须再重新贴花。

5.委托代理合同。代理单位和委托方签订的委托代理合同，凡仅明确代理事项、权限和责任的，不属于应税凭证，无需贴花。

6.货运代理企业和委托方签订的合同和开出的货物运输代理业专用发票，在不属于印花税应税凭证，无需贴花。

7.承运快件行李、包裹开具的托运单据暂免贴花。

8.电网与用户之间签订的供用电合同，不属于印花税列举征税的凭证，不征收印花税。

【中图分类号】F810.6