政企合作型公共自行车“免费”改“低收”现实影响

陈许源

(上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433)

自2002年上海白皮书发布后，自行车逐渐摆脱了公共交通“竞争者”的身份，被定义为“补充者”纳入到整个城市交通体系之中。为解决“最后一公里”问题，完成全程的交通服务，自行车与公共交通的合作与搭配开始被重视。这意味着自行车的实用性被重新审视，其作为有效政策工具的时代终于来临。继上海之后，深圳(2007)、北京(2008)、广州(2009)等地也陆续重新界定自行车，开始着手打造自己的城市出行交通体系，并将自行车的广泛使用视为城市交通不断完善的重要一环。除常规自行车交通外，公共自行车的蓬勃兴起，展示了一个自行车交通发展的新方向。

1 公共自行车运营模式

目前而言，我国的公共自行车运营模式主要分为三种类型：政府主导型，企业主导型以及政企合作型。

1.1 政府主导型“杭州模式”

为顺利开展公共自行车项目，杭州市政府专门成立了国有独资杭州公共自行车交通服务发展有限公司，负责建设和管理公共自行车交通系统。政府不仅仅是项目发起人，同时也起到了促进和调节作用。杭州公共自行车交通系统建设和管理工作领导小组成立，协调公共自行车系统具体事宜，管理系统结构问题。截至2010年4月底，杭州市租赁点达2千个，已有自行车5万辆，日均车辆租用率5.66次/日，每月日平均租用量21.52万辆次。为方便使用者并提升社会效益，公共自行车1小时内的使用采取免收费，并可以和公交卡通用，享受一定优惠政策。公共自行车现已成为杭州市民最便捷、最基础的交通工具，不仅缓解了上下班高峰时期的“拥堵”问题，又解决了“最后一公里”的尴尬困境。但自2008年5月试运行起，杭州市公共自行车的租赁80%以上无营运收入，这就必定阻碍了公共自行车延续、稳定发展。尽管项目之初就是想通过广告赞助实现收支平衡，但广告市场的持续萎缩，加之业务本身的非盈利性终使项目经济压力巨大。公共自行车随着使用时间增长，各种故障开始显现，维修需求不断增加，经营成本逐步增大，如何使运营走出亏损状态是杭州公共自行车服务面对的一个重要问题。

1.2 企业主导型“北京模式”

2008年成立的方舟自行车公司，曾为全国最大网络化自行车出租服务公司。截止2009年5月，已在北京市城区设置租赁点575个，1万余辆自行车投入使用。“为和谐社会服务”是方舟公司最初的一个理念，也恰是基于此，公司获得了政府的扶持推进公共自行车项目。为扩大项目规模，加快推进项目实施，公司在北京市广布租赁点，达到1000余个，主城区平均每300 m就有一个租赁点。但由于项目设计之初未考虑租赁点的利用率与地铁车站远近距离之间的关系，最初建立的租赁点很大部分被闲置，造成资源的极大浪费，效率无端损失。方舟公司是私人资本运营公司，多余租赁点的高额维持成本消耗给其本身的生存和发展都带来了极大负面影响。缺少政府的有效财政支持，公共项目社会效益最大化目标与企业盈利最大化目标所存在的本质差异，都是难以调解的问题。

1.3 政企合作型“上海模式”

上海永久自行车集团于闵行区及张江高科技园区两地逐渐扩展公共自行车项目。至2009年5月，张江高科技园区已创建80个公共自行车租赁点，共1200辆；闵行区租赁点500个，提供2万辆公共自行车。永久集团凭借雄厚技术力量，研发多项技术应用于公共自行车的管理、维护。专用车辆和锁具可以在极大程度上提高车辆保管安全性，避免车辆被盗；网络管理平台和ID辨识系统的自动化大幅度降低人力成本的支出；分离式锁柱系统能够有效防止自行车出租时排队、拥堵现象发生；锁柱的通讯功能中GPRS技术的实现，为租赁点装置的设置、移动、扩充的灵活性创造了条件，减少了实地测量成本的支出。上海市公共自行车项目采用政府与企业合作的模式，一方面可以使企业在技术革新，预算管理等范畴充分发挥专业优势；另一方面可以凭借政府的控制力，进行高效引导、分配，社会资源整合。两相结合，有助于提供多样化、高品质的公共自行车服务，吸引更多出行者的使用，从而形成良性循环有利于项目本身健康、持续开展。

通过杭州、北京、上海三地的公共自行车运营模式分析与比较，可以得出以下结论。

作为一个公共项目，若只采取企业私营的方式，企业将承担全部成本且无法取得政府相应补贴。公共项目社会福利最大化的目标，对于以盈利为目的的企业而言是与其相悖的，企业难以从公共项目本身获利以维持周转，为实现其可观收益，企业必须另辟蹊径。增加公共自行车车载广告、提高车辆使用费、降低公共自行车运行成本等等都会成为企业控制成本、增加收益的有效手段，但随后租赁点减少、车辆维修保养减慢、更新换代减缓等问题必将接踵而来。由此便会形成恶性循环，公共自行车项目无法维持正常运行，使用人数随着项目品质的下降不断减少，最终使这一公共项目改变性质，失去了最初普惠大众、改善交通环境的意义。

但若完全由政府自行运营，政府实质上需要专门成立一个职能部门来开展、维持、管理公共自行车项目，相较于私营企业，职能部门的初期实施由于经验的缺乏必会导致系统漏洞频出，管理效率低下等问题。政府缺少与市民的直接联系，且根据各个地区的不同特点制定针对性的方案毫无疑问会是一个浩大的工程。作为非专业人士的政府，可以选择将项目外包给企业以获得专业性保障，同时降低行政成本。因为企业畅通的信息渠道以及针对性的人力资源可以通过市场有效反馈及时了解市民的需求，实时做出灵活调整，以保障资金安全，资源配置最优，资金使用效益最大化。

上海公共自行车项目现行运营模式正是采取政府与企业相互合作的形式，由政府每年安排专项财政拨款补贴企业，既可以保证企业维持合理盈利能力，又可以保证公共服务的优良品质。企业凭借其专业背景，先进技术，丰富经验制定具体实施方案，并进行后期维护管理。以实践观之，行之有效的合作模式对于公共自行车项目而言是目前所能提出的最优方案。

2 “免费”改“低收”

除运营模式之外，公共自行车项目还有另一个需要考量的重点即为收费模式。

闵行区公共自行车项目运行伊始，采用全免费模式，本意为普惠最广大人民群众，降低出行成本。市民通过办理诚信卡获得使用公共自行车的权利，卡内自动记载自行车租赁使用情况，并据此对使用者进行信用评级。诚信卡可以帮助市民进行自我管理，督促市民自觉遵守管理规则，更好使用公共自行车，但本质上诚信卡的存在与定价或是惩罚收费无直接联系。调查数据显示，虽然闵行区公共自行车项目2011年放置车辆1.91万辆，每车日均租用率4.2次/日，但实际上闵行区内只有不到10%的人群受益，政府一年的投入却高达2500万元。全免费模式的存在导致大量无效卡的办理，闵行区公共自行车项目2011年共有2.8万张“休眠卡”，一年有效利用不到10次的诚信卡总计3.2万张，仅有5万张左右诚信卡是频繁使用的。甚至因为自行车租赁无需抵押，丢失、损毁公共自行车，或将其占为己有的现象也时常发生。

为改善“免费”困境，2013年，改进后的闵行区公共自行车使用办法如下：

(1)原闵行区诚信卡用户返还已借车辆后，即可至指定网点办理新自行车IC卡(一人仅限一张)。

(2)自行车IC卡办理时需要缴纳以下费用：工本费50元/张(目前减免为15元/张)，10元/年初始年费，押金子账户预存200-300元，备扣金子账户预存100-150元。

(3)采取限时免费、超时收费法：单次骑行一小时内免费；超过一小时，每超一小时收取一元(超过部分不足一小时按一小时计)，每日收费不超过5-10元(24小时为一天，超过24小时按天收费)。

改进后的使用办法避免了长期“休眠卡”造成的无谓占用资源，管理成本增加等问题，采取办卡收押金，超时收费模式，提高项目受益门槛，使无实际需求使用者自动退出，另对恶意毁坏者同样具有警戒意义。

3 “免费”改“低收”现实影响

自闵行区公共自行车2013年取缔“全免费”，改为实行“预存押金、备扣金，缴纳办卡工本费、年费，超时还车付费”新政后，“免费”改“低收”引发的现实影响，可从政府、企业及市民三方来阐释。

3.1 政府

3.1.1 减少财政支出

毋庸置疑，改“免费”为“低收”后，政府在公共自行车项目上分配的财政支出便可相应减少，因此财政负担与风险也会酌情降低，政府可将这部分收入反哺于公共自行车项目，用于提升项目规模，扩大受益范围。2015年，闵行区在华漕镇，新虹街道各设500辆公共自行车，共计新增1000辆。至此，最后两个“无服务”街镇亦被覆盖。

3.1.2 提升项目的有效性

采取收费的方式后，对公共自行车并没有迫切需求的人便不会再无故占用自行车，而真正有需求的市民便可因此受惠。当公共自行车在真正被需要的地方发挥作用时，这一公共项目的价值也就提高了。2015年闵行公共自行车每车日周转率约为2.2次/天，发放自行车IC借记卡将近5万张，每个月新增办卡量在700-800张之间，新政前周转率为4.8次/天，共计24万张“诚信卡”。两相比较，尽管新政后不论是周转率还是用卡总量都有明显减少，但自行车卡频繁使用率却显著好转，有效避免了出现大量“休眠卡”的问题。用卡市民总计5万左右，但IC卡平均每日使用率却能达到近乎100%，这就意味着新政的实施真正方便了有需求的人。与此同时，政府绩效将会提升，受益者会增多，市民满意度亦会提高，社会发展的成果能够惠及更多市民，财政资金使用后产生的经济效益和社会效益皆会有更高的认可度。

3.2 企业

3.2.1 降低运营成本

于企业而言，“低收”可以被视为除政府补贴外，另一部分来自于市民的补贴，其同样有助于降低企业用于运营公共自行车项目的成本。企业通过对押金池、备扣金，相关手续费用进行融资和运作，可以获得一定的运营费用补贴，但仅通过项目“低收”以弥补全部运营成本仍是无法实现的。

3.2.2 改善公共自行车有效利用率

适当收费对于提升公共自行车的有效利用率有很大益处。当自行车只有在市民真正有需求时才被使用，企业就能更准确的判断真正的市场需求，从而进行相应的供给，那么资源浪费的现象便会不断减少，同时有效利用率不断提高。新政实施后，公共自行车的频繁使用范围相较之前，与围绕轨道交通站点包括医院、学校、社区、公共机构等设置的租赁点重合度更高。

3.2.3 加速公共自行车维修、保养频率

“低收”亦可作为对人工成本的补助以用于企业加强人工管理。公共自行车的日常运营维护是人工管理的主要职能，为使整个项目的品质得以提升，公共自行车保养、维护的频率势必加快，这也会要求企业更加注重项目后续的发展而不是一味补救之前的损失。截至2015年8月，第一批投入的1.9万辆橘黄色公共自行车全数“下岗”，取而代之的是第二批新型铝合金材质轻便型绿色自行车。被淘汰的自行车使用年限将至，车身零部件也出现不同程度损坏，无法继续再安全使用。另外，考虑到第一批铁制自行车因笨重给市民带来的不便，第二批公共自行车全部改成铝合金材质，不生锈，更轻便。

3.2.4 公共自行车闲置率提高

虽然“低收”会带来诸多好处，但是其潜在问题仍不能被忽视：总会有部分市民因为原本免费的公共自行车现行收费而放弃使用。如果市民对于公共自行车的使用需求弹性很大，或者认为付出金钱的效用没有达到最大化，抑或IC卡办理手续繁杂，同时公共自行车供给足够充裕，那么项目实行收费后，将会有一批自行车从此被闲置。毫无疑问，这将是资本的浪费，企业的亏损。因此，根据变化的实际使用规模不断调整、改善布点结构也是新旧政策衔接，项目不断优化的重要一环。

3.3 市民

3.3.1 收费打击积极性

收费打击市民使用公共自行车的积极性毫无疑问会是最直观的顾虑，例如将公共自行车作为健身器材的市民可能会因其收费而选择改为步行健身代替。另外，市民可能会因此对税收普惠性以及政府建设公共项目的目的提出质疑。

3.3.2 提高出行效率

“低收”会使得公共自行车维护、经管越发完备，车辆质量普遍提高；超时收费的方法则会使出行速率加快，等待时间削减。二者皆对市民提高出行效率有正向、积极的影响，让自行车在公共交通拥堵时能够发挥巨大作用。

3.3.3 提升社会公德意识

采用超时收费的方式无形中对公共自行车的使用进行了时间上的限制，同时能够有效保证自行车有借有还。在公共自行车使用过程中，市民不仅享受了使用权，同时也承担起维护的义务，而一辆自行车不断被不同的市民使用，正是一次次权利与义务的传递。明晰权利与义务，直接有利于提高市民的社会公德意识。

综上所述，不论是从政府，还是企业，抑或是市民的角度，收费后产生的影响总是利大于弊的。“绿色、低碳、环保”公共自行车项目方兴未艾，其代表的是一种现代化交通体系的新可能。

[1] Zhang,H.,Shaheen,S. A., & Chen, X.Bicycle evolution in China:From the 1900s to the present[J]. International Journal of Sustainable Transportation,2014，8(5),317-335.

[2] 冯苏苇，何晓.自行车缘何“由私变公”——基于公共管理视角的分析[J].公共治理评论，2014,(2).

[3] 闵行区建设和交通委员会.公共自行车热点问答[N].闵行报，2013-07-05.

[4] 吴洁瑾.上海五区的公共自行车尝试：打通“最后一公里”仍需努力[N].东方早报，2015-06-29.