上世纪70年代台湾经济快速发展及面临的困境

陆宝顺 赵宝山

上世纪70年代台湾经济快速发展及面临的困境

陆宝顺 赵宝山

首次遭遇全球经济衰退

上世纪60年代是台湾经济发展最快的时期，没有遭遇任何严重的困难，但到了70年代，形势便完全改观。在政治方面，自1971年初中国大陆与美国开始乒乓球外交起，紧接着便是美国尼克松总统访问大陆，同年10月台湾被赶出联合国，以后则是一连串国家与之“断交”，逐渐陷于孤立的地位。经济方面则经历了自二战结束以来，最大一次的世界经济衰退。

早在60年代下半期，作为全球经济支柱的美国，实力已逐渐衰弱，领导地位已颇感维持艰难，因而影响其作为世界经济及贸易交往的最主要货币——美元的价值及地位，终于在1968年3月在欧洲金融市场发生了美元挤兑风潮。1971年8月，美国宣布新经济政策，将美元与黄金价格脱钩，造成美元大幅贬值。1973年，世界各主要国家对美元采取浮动汇率，以后美元汇价虽升降不一，但总的趋势则是向下，迄今仍未稳定。

由于美元是国际上最主要的通货，其价值的波动不仅引起国际金融市场的危机，而且使整个国际经济活动受到不利影响。在预测美元将继续贬值的情形下，1971年下半年国际经济呈现畸形的繁荣，导致物价不断上升，商品销路异常畅旺。到1973年，美元再度贬值及浮动后，国际掀起一片抢购潮，引发物价普遍飞涨三、四倍。

1973年10月，又发生阿以中东战争。阿拉伯国家以石油为武器，一方面禁止及限制石油出口，另一方面则抬升石油价格。到次年1月，3个月内世界石油价格上升了4倍。这不但增加了几乎所有商品的生产及运输成本，而且使大量进口石油的国家和地区产生了巨额国际收支逆差，成为日后经济衰退的主要原因之一。

而在这之前的二三年，许多粮食主要出口及消费的国家和地区先后发生了旱灾，产生了国际性的严重缺粮，导致1973年国际粮价的猛升，也是形成这一年全球通货膨胀的主因之一。

在这几大因素的夹击下，1973年国际物价大幅飞涨，普通商品价格上升达90%，各主要国家和地区一方面为抑制通货膨胀，另一方面为改善因石油价格上升而日益恶化的国际收支，纷纷采取高度紧缩政策，国际经济形势在1974年初转向了经济循环的另一面——经济衰退，延续到1975年下半年才开始回升，但进度始终缓慢。这对台湾经济造成极大困难与打击。

由于当时台湾主要属于进口—加工—出口型经济，其进口与出口值各占岛内GDP的比值平均在40%以上，合计约占90%，有时甚至接近100%。不仅重要的机器设备和原料零件依靠进口，其他很多民生必需物资也要进口，其中进口的粮食占到岛内粮食总需求量的约50%。在这种情况下，任何国际物价的波动，立即影响岛内的生产成本与生活费用，因而带动整个物价上升。另一方面，如果国际经济增长稍有停滞，出口受阻，岛内经济立即出现失业及经济衰退现象。因此自1973年起，台湾经济即在国际经济的巨大波动之下作幅度更大的波动，仅在时间上略为延后半年左右。

事实上，早在1970年台湾贸易收支在多年逆差后转为顺差起，即有国际经济过度繁荣、商品可能有短缺迹象出现。1972年下半年，岛内已显现出口增加过速（这一年增长率高达45%），物资缺乏，价格上升形势，因此台当局行政主管部门曾下令拨发外汇专款，采购重要进口物资储存，但有关部门并未切实执行。到1973年，台湾进出口增长率各达44%与43%，岛内各类物资奇缺，发生抢购囤积现象，到处物价飞涨，危机业已形成。

采取应对措施

为应付此种局面，台当局曾连续不断采取紧缩措施，如在财政金融方面：将新台币对美元升值5%；由台湾“央行”发行定期存单；发行公债、储蓄券；“央行”颁布六项金融措施；提升利率；禁止不动产抵押放款；延缓基本建设，停止公共建筑；降低进口关税。在调整进出口贸易及物资供应方面：取消2000余种进口物资管制；开放进口贸易地区限制；用低利贷款进口大宗物资；减低出口奖励程度；限制木材、水泥、纸张、钢铁等商品出口；增加岛内农产品与重要工业原料生产。在物价管制方面：对公营及公用事业产品与劳务限价；宣布稳定物价11项措施；对黄豆小麦进口予以补贴；严禁岛内商家串通垄断及囤积居奇。

以上三大类抑制通货膨胀措施与发达国家所采取的措施相似，但由于采取时间过晚，以及措施强度不够或执行不力，始终未能收到预期，而且形势愈益恶化。到1974年1月，台当局已感到处境相当危急，非采取强烈措施不可，于当月26日颁布《稳定当前经济措施方案》，共分经济、财政金融与限制建筑三大类。其中关键部分包括：承认市场价格调节供求功能，不再硬性压抑物价，对石油、电力、交通运输、黄豆小麦及其他商品，或酌量提高价格，或将限价改为议价；严格控制预算及信用，实施选择性信用管制，大幅提高利率。

这些措施颁布之后，很快起到效果，除前1、2两月物价因调整关系曾有大幅上升外，随即开始稳定下跌，到下半年则随世界经济进入衰退了。

根据统计资料，1973年与1972年相比，台湾批发物价上升22.9%，消费物价上升8.2%；1974年与1973年比，批发物价上升40.6%，消费物价上升47.5%。如以1972年12月为基期，至1974年2月，共14个月期间，批发物价上升了75.7%，消费物价上升了66.5%，物价波动幅度不可谓不大。

应付通货膨胀及其所产生的恶果尚未得到喘息的机会，而经济衰退的问题又紧接着于1974年下半年开始。在该年的4、5月，出口已经遭遇困难，台当局开始采取解救措施。到6月6日，台当局行政主管部门发布了《针对经济近况决定当前财政、经济、金融政策的说明》，提出各种新的解救措施共11项，其中一部分与挽救经济衰退危机无关，有关者也仅限于解除限价及出口限制，维持货币及信用的适当增加额等消极措施，真正对解救危机有立即影响的措施，如汇率调整、大幅降低等，则避而不提。因此对当时危机压力并无多大减轻影响，而不得不于11月14日再行颁布《十项财经措施》，主要之处为：放宽融资标准及归还期限；减免税捐；保护岛内产品；灵活处理生产原料，以解除积压资金的负担；解除高楼禁建令。此项措施虽能够接触到问题核心，但在汇率未动、税率下降轻微及各金融行业采取保守态度的形势下，仍不能产生预期效果。以后又陆续于11月20日补充发布《三项金融配合措施》，及于12月9日再颁布《十项措施》。自1975年起，与上述相类似的措施不断颁布，均为零星补助性质，无助于挽回衰退大局，而台湾企业界处境日益艰困，导致经济萎缩，投资意愿低落。

1977年8月，台当局颁布《改善投资环境实施要点》，共分10大类，73项，内容庞杂，轻重缓急不一，颇受疵议。台湾“央行”也自1976年10月起，至1977年4月止，连续降低利率4次，但幅度均不大。

以上所有措施均未起到显著改善经济衰退形势的作用。台湾自1974年下半年开始经济衰退，至1977年共4年间，仅1976年有较好成绩，4年平均重要指标为：经济增长5.7%（1962年至1972年，即高度增长高度稳定时期为9.8%，以下括弧内数字均指这一时期的数字，做为对比），工业增长10.2%（17.7%），出口增长21.8% （29.0%），进口增长27.3%（21.1%）。除进口外，其余指标均远较前一期为低。另一方面，消费物价平均每年上升15.4%（2.9%），批发物价上升10.6%（2.0%），此系受1974年上半年物价上升结果，如除去该年，则这3年物价平均每年上升4.7%，批发物价为0.6%，可谓在稳定中求进步。

1978年形势开始好转，新台币钉住美元不断贬值应是重要原因之一。自1977年初至1979年3月底，日元对美元已升值24%，由于台币系钉住美元，日元也对台币作同程度的升值，此项升值对台日贸易帮助不大，但加强了台湾货商品在国际市场对日货的竞争力，使得台湾出口大增。当然，美元对其他主要国家货币贬值，也有利于台湾商品对这些国家的出口。

向经济升级目标迈进

自1973年至1979年这段时间，是台湾学者称之为“向经济升级的目标迈进”时期，台当局的基本政策是平衡推动稳定经济、发展经济与经济平等三方面，故即在经济极不稳定的环境下，仍以极大的资源推动经济发展。

推动台湾经济发展最先的一步是农业。由于人口的增加和农业本身的限制，以及非农业部门的快速发展，导致了60年代后期岛内农业生产的萧条，以及农民收入所得相对偏低等严重问题。对于这一问题的解决，台当局及主持经济的官员和学者虽然各自提出了办法，但并未认真付诸实施。因此到70年代后，这些问题便愈加严重，而不得不认真加以解决。

1972年6月，蒋经国就任行政主管部门负责人职务，9月27日宣布《加速农村建设重要措施》，全文共有九大项，包括：废除肥料换谷制度；取消田赋附征教育费；放宽农贷条件；改革农产运销制度；加强农村公共投资；加速推广综合技术栽培；倡导农业生产专业区；加强农业试验研究与推广工作；鼓励农村地区设立工厂。同时并宣布下拨20亿元新台币专款作执行此项措施之用，限期两年之内完成。

这九项措施的实行，部分减轻了农民的负担，尤其是肥料换谷制度的取消，便利了农业生产资金的融通，对于农村生活和生产环境均有一定改善。但总体而言，并未能达成预期的目标，主要原因是执行时间过于仓促，事先未能充分准备；基层执行人员不够水准，与地方农业机构又未能完全协调；若干措施需要长期实行才能收效。

有助于解决农村与城市不平衡问题的另一举措为1974年3月台当局行政主管部门设立的粮食平准基金。第一次拨款30亿元新台币，以后各年又陆续拨发巨款支持。该基金设立的作用虽规定为：支付收购稻米所需价款及有关费用，以及支付为增产粮食而必须采购的其他物资，但实际上全部用来无限制收购稻米。由于收购价格规定过高，造成鼓励农民大量增产稻米；又由于收购价格只是单一价格，没有上下限，缺乏弹性，农民及粮商均不愿存粮，以至台当局收进大量粮食后，造成严重仓储问题，而且没考虑到大量资金冻结在粮食存储上的成本问题。以后台当局不得不将无限制收购政策改为部分收购。此政策的最大效果是增加了农民的收入所得，一定程度上改善了岛内农民的生活。

另一个农业方面的重要措施为台当局宣布自1979 至1982年度，每年筹措20亿元新台币，设立农业机械化基金，以低利率贷给农民购置农机。这是台当局决意实现农业耕作技术现代化的一项措施，有效解决了大量劳力自农村流出的问题，对振兴整个农业经济产生良好效果。

以上三项改善农业及提高农民收入所得的措施，前两项虽然执行情况并不理想，但对上世纪60年代后期所发生的农业问题的解决确有很大帮助。

发展重化工业

在这段时期，除农业方面采取上述政策外，在工业方面也出台不少对后来产生重要影响的决策。例如在60年代末，为配合经济发展进一步，台当局已开始规划筹设若干重化工业，如大型炼钢厂、造船厂以及岛内重大基础设施建设，如南北高速公路、核能发电厂等。但这些工程项目大多进展缓慢，无论预算拨款及工程进度均缺乏有组织的协调合作与推动监督，情况并不理想。1973年12月，正是台湾遭遇严重通货膨胀时期，行政主管部门负责人蒋经国宣布推动九项建设计划，包括南北高速公路、铁路电气化、北回铁路、台中港兴建、苏澳港兴建、桃园机场、大钢铁厂、造船厂及石油化学工业，后又加上核能发电，共计10项，称为“十大建设计划”。自1974年1月起算，要求在5年之内完成。投资总额最初估计为2200余亿元新台币，后因通货膨胀及实际工程需要，不断追加预算至3000余亿元。

这“十大建设计划”对台湾未来经济发展产生重要影响，其中有几点概括性的评价：10项建设中有7项属基础经济建设，无论台湾未来采取何种发展策略及增长速度如何，均为必要的建设。特别是建立重化工业，为今后加速经济发展并使其转型升级做好了准备。其中大型炼钢厂、造船厂及石油化学工业等三项建设项目，代表了台湾经济结构和工业发展的一大转变，使台湾正式进入重化工业时代，也显示出台当局加速经济发展的决心。

就在这“十大建设计划”即将完工之时，蒋经国于1977年10月又宣布了新的“十二项建设计划”，包括环岛铁路、三条新中部横贯公路、屏东到鹅銮鼻公宽工程、高速公路延长至屏东计划、台中港续建二期和三期工程、核能发电厂和三厂工程、大型炼钢厂续建一期第二阶段工程、设置农业机械化基金、改善重要农田排水工程、修建海堤河堤工程、开发新市镇、广建民众住宅计划及各县市建立文化中心项目。自1979年开始实施，初步估计所需资金为2180余亿元新台币。

新的“十二项建设计划”多为“十大建设计划”的后续工程，从中可看出台当局对推动重化工业发展的信心。实际上，在这一期间，除了10项建设中的3项重化工业项目外，台当局还彻底改组了台湾机械公司，赋与其发展重型机械及汽车工业的重任，希望其成为台湾迈向经济升级的阶梯。此外，台当局在发展科技方面，除原有的台湾科技主管部门外，还在行政主管部门下设科技小组，以协助推动相关科技发展。为了发展重化工业，台当局还改组“交通银行”使其成为开发银行，及新设立进出口银行，以融通这些重化工业建设所需资金及促进其发展。