食品安全战略背景下监管模式与制度创新对策

◎郑　蓉

食品安全战略背景下监管模式与制度创新对策

◎郑蓉

该文在我国政府提出“食品安全战略”的背景下，深入研究了我国现阶段实施“食品安全战略”中食品安全监管中存在的主要问题。指出实施“食品安全战略”背景下的食品安全监管模式与制度创新的对策在于转变观念，突破传统监管思维模式，树立大安全观、共同治理观、全面责任观，通过观念革新推动监管制度创新、模式创新、手段创新。以监管促发展，实现食品安全智能监管、源头监管、风险监管和全程监管。构筑党政主导，信息公开、企业自律、社会共治的严密的食品安全治理体系，最终实现保障人民群众的食品安全，增进人民福祉。

食品安全战略的内涵、提出及意义

食品安全战略的内涵。“战略”最初指的是军事战略，只用在军事领域。其本义是对战争的整体性、长远性、基本性谋划。而局部性、短期性、具体性的战争的谋划是谓战术。相对应的国家食品安全战略即从国家层面对食品安全进行的具有基础性、前瞻性、全局性的制度框架和治理体系的谋划。

食品安全战略的提出及意义。2016年3月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出：“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心”。它是在中国政府开展社会治理创新，推进健康中国建设的背景下提出的。充分显示国家对食品安全的重视及该问题的重要性和紧迫性。其意义是坚持共享发展，着力增进人民福祉。

实施食品安全战略中存在的主要问题

大产业，薄基础，难监管。截至2014年底我国各类有证的食品生产经营主体数量已达1100多万家，10人以下的企业和小作坊占80%以上，无证的小作坊、小摊贩、小餐饮更是不计其数。2004～2013年，我国食品科技投入占GDP的1.6%，远低于世界经济合作组织成员国的平均水平2.3%。我国食品产业呈现出多、小、散、乱，产业基础薄弱、科技支撑落后的局面，这些都给我国食品安全监管带来极大困难。

标准缺乏，源头污染严重，尚未形成风险监管，全程监管。截至2014年10月23日，欧盟在食品安全残留限量标准结构中10大类共315种食品中制订了523种农药的限量标准136923项。而我国仅在284种食品中规定了371种农药的限量标准3650项。与欧盟食品农药残留标准相比，我国尚欠缺13万余项，标准滞后程度可见一斑。而且在与农药残留限量标准配套的残留监控、采样检验检测等方面的法规，我国的差距还很大。无法像欧盟那样在立法方面实现从农田到餐桌的全覆盖的无缝对接。标准及其配套监管法律的缺失直接导致农药滥用，农产品产地环境源头污染严重、非法使用添加剂的食品安全问题突出，风险监管、全程监管更是无从谈起。

企业食品安全意识淡薄，违法犯罪成本过低。在以技术手段缺乏的小微型生产与加工企业为重要的生产供应主体的格局下，这些经济主体基于改善生活水平的迫切需要，逐利思想严重，诚信和道德的缺失，普遍存在不同程度的不规范的生产经营行为。更有不法食品生产者对农产品生产新技术、食品加工新工艺的负面应用，使新科技衍生出一系列隐蔽性较强的食品安全风险。即使是一些大企业，也是重获取从业资格审批，轻质量安全，“三氯氰胺”等事件就是最好的证明。再加之多年来，我国监管体制滞后，监管不足，对违法企业的惩治力度较弱，致使其违法犯罪成本偏低，多重风险叠加导致食品安全事件高发。

监管专业化、科技化、信息化程度较低，全覆盖监管网络亟待建立。虽然我国监管体制在改革中逐步优化，但并没有从根本上解决政府、市场与社会间，地方政府负总责与治理能力匹配间的关系。与当前我国各类有证食品生产经营主体1100多万家相比，监管人员编制仅约12万，其中专业人员占比不足50%。监管主体和监管对象比例严重失衡，专业人员缺乏，力量薄弱，大产业和弱监管的结构性矛盾突出。尤其是基层监管力量的严重不足，绝大多数乡镇站没有配备执法车辆、快速检验设备，检测、执法能力较弱，致使“问题食品”流向农村。“不设防的农村，高风险的城市”成为双向恶性循环，极大制约了我国食品安全水平的提高。有研究表明我国县级食品药品监督管理局2015年食品安全监管检查工作构成是行政许可现场核查占30%，各类专项检查占35%，处理投诉举报占10%，日常监督检查和监督抽检占25%。不仅日常监督检查往往难以开展深入细致全面的排查，发现的主要问题集中在证照、进货查验、标签标识、保质期等面上，而且非法添加、微生物超标等关键风险点被忽略。“人海战术”的落后监管手段必然导致监管滞后。因此，当务之急，政府部门应创新监管手段，利用大数据、互联网等科技手段将监管重点在生产环节的事中、事后监管模式转变为源头监管、风险监管、全过程监管。

党政主导，信息公开、社会共治模式尚未建立。食品安全拥有最广泛的利益相关者和命运共同体。创新治理模式，构建企业自律、党的主导、政府监管、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局，凝聚维护食品安全的强大合力，是实施国家食品安全战略的机制保障。习近平强调：“对食品安全问题，要在加强监管、严厉打击的同时，动员全社会广泛参与，努力营造人人关心食品安全、人人维护食品安全的良好社会氛围，不断增强公众对食品安全的信心。”但由于目前公众虽对食品安全意识高，但对食品安全知识比较薄弱，加之消费者知情权、维权意识、维权渠道的不足、监管职责不清、追责机制不健全以及经济处罚与法律制裁不到位，社会监督参与不足，社会共治模式尚需建立。党政同责，突出考核监督，严格问责制，强化食品安全综合协调机制的问题尚待加强。

食品安全监管模式与制度创新对策

以严监管促发展，构建强大的监管产业基础。强大产业是强大监管的基础，强大监管催生强大产业。大量小而散的农户和食品企业是实施全产业链管理的难点。成熟的食品产业是强大监管能力的前提。发达国家成功的食品安全监管表明：严格的监管应与产业提升发展兼容并蓄，充分利用监管政策的约束引导作用转变生产方式。尤其在供给侧改革过程中，应通过协作式供应链等方式，倒逼农业生产方式变革。在农产品种植养殖环节，大力扶持农业规模化、标准化生产，从源头提升农产品质量安全。在食品生产和流通环节，推动肉、菜、蛋、奶、粮等大宗食品生产基地建设，引导小作坊、小企业、小餐饮等生产经营活动向食品加工集约化方向发展。支持大中型企业率先建立可持续、可追溯的质量安全管理体系。以龙头企业带动产业升级，靠产业升级和食品品牌建设提升食品安全保障水平。从产业源头主动预防食品安全风险，是“十三五”期间食品安全监管模式转型的方向。

完善标准法律、风险监测体系，实施源头监管、风险监管和全程监管。食品安全标准是食品安全的科学依据和法律保障，是规范食品生产经营活动，强化政府科学监管，促进食品产业健康发展和公平竞争的基础。因此，我国有关部门应首先加快完善食品安全标准的修订，力争在“十三五”期间建立起与国际接轨的食品安全标准体系。另外制定国家层面的食品中病原微生物、食品中环境污染物、食品营养成分、国民健康指标和食品真实性五项食品安全风险基础检测计划，建立国家五大检测预警网络也尤为紧迫。通过五大监测网络的建立，将建立国家级动态监测数据库，形成风险预警网络平台，实现食品安全管理信息化。同时完善从农田到餐桌各环节法律法规，保证监测技术先行，充分运用大数据技术，用科学技术数据作为执法的依据，以信息化推进食品安全治理的源头监管、风险监管、全程监管。

创新食品安全监管体制，构建食品安全监管专业化队伍。体制是机构、人员编制和权责关系等组织制度的总称，本质上是一种资源配置方式。有效的监管体制是实施食品安全战略的重要保障。要实现最严的监管，在纵向体制改革上，要重视基层执法机构建设，创键“五级网格化”监管新机制。监管机构必须由国家、省、市、县四级，进一步延伸至乡镇和村。在人、财物的保证上，要重心下移、力量下沉、保障下倾。优先向县及乡镇街道倾斜、优化配置监管力量与技术装备。为最基层食品安全监管执法工作提供技术和硬件支撑，使其具备完善快速检验能力和执法能力。在横向体制改革上，可根据产业发展与风险类型不同在全国划分若干个跨区域监管功能区，通过设置区域性监管派出机构协调区域内监管事务和打击地方保护。不留死角，形成“横向到边、纵向到底”监管网络，建立“工作到人、职责到人、责任到人”的监管责任落实机制，做到全区域、全方位、全时段、全覆盖的监管。

特别需要指出的是能否做好监管与促发展工作，关键在人。随着供给侧结构性改革推动食品产业转型升级，专业监管能力必须与产业素质同步提升。应把握当前机构改革的有力契机，通过公开招录、建立与食品安全监管工作特点相适应的技术职务体系等手段着力解决村、镇食品安全监管人员晋升难、待遇低、报酬落实不到位，县级及以下监管有机构没人员等问题。建立专业人才激励机制，吸纳更多的专业技术人员从事食品安全监管工作，构建以食品相关专业人员为主体的食品监管队伍，提升监管专业化水平，确保严格监管更有保障。

创新监管手段，以“互联网+”等模式，提升监管效率，实现智能监管。在严峻的食品安全形势下，要依靠智能手机和“互联网+”等模式创新监管手段，提升监管效率，实现智能监管。要以问题为导向，建立移动互联网食品安全监管保障平台。该平台支持涵盖辖区内的家庭农场、农民合作社、农副产品加工企业等经营主体的基本情况数据库的产品追溯电子信息系统(生产经营品种、产品来源去向、日常监管、行政处罚等）、行政执法终端信息系统和行政许可信息系统以及各村（社区）食品安全信息员配备的“智能食安”管理终端、食品监管微网站（包括单位宣传、教育培训、形象展示、案例警示等等）以及辖区全覆盖、视频化的食品安全电子监管平台。实现手机移动DUS（ Data Utilization Station,数据利用站）上的24小时OA办公（包括制度、公告、通报、现场巡查、专项检查、汇报、考勤、在线考试等），以及消费者线上举报的快速处理等。对目标厂商进行无时不有、无处不在的即时动态监管，从而最大限度地保障食品安全。

培育企业的主体责任意识，完善诚信道德体系及赔偿机制，加大违法犯罪成本。理想的食品安全治理体系应该让各方面的激励和约束集中到生产经营者行为上。政府应通过简政放权、从繁杂的审批事务中腾出精力加大对企业经营行为的监管。增加企业对生产经营过程控制义务，使其明晰责任及违规将受到的惩罚，培育企业的主体责任意识，让企业回归到第一责任人的角色。督促企业严格落实培训考核、风险自查、产品召回、采集生产、流通、消费等环节信息的全过程记录、应急处置等管理制度，建立重点产品追溯体系，实现来源可查、去向可追、责任可究、开放共享，强化企业全过程质量安全管理和风险控制，倒逼企业落实主体责任。落实赔偿企业首任制，按照“谁生产谁负责、谁销售谁负责”原则，一旦发生食品安全事故，企业必须坚持以人为本、无条件赔偿消费者损失，然后再根据事故调查结果厘清各方责任。同时积极引入市场机制，加强食品安全信用体系建设，开展食品安全承诺行动，完善食品安全守信激励和失信惩戒机制。在行政、刑事方面，保持严惩重处非法添加、制假售假等违法、犯罪的高压态势，切实增强对违法犯罪分子的震慑力。

构建党政主导，信息公开、社会共治模式。中央明确提出食品安全党政同责的政治任务，因此，必须将食品安全工作全面纳入地方党政领导和职能部门政绩考核体系。有关部门应尽快研究制定食品安全工作评议考核办法，制定科学、有效的食品安全工作考核指标及食品安全责任追究制度，健全问责标准、问责程序、问责执行制度，严格食品安全责任，严肃追究失职渎职人员责任。强化党和政府食品安全监管责任，加强对本行政区域食品安全工作的统一领导、组织和协调，健全部门间、区域间的协调联动机制。

公众参与、社会共治是社会管理创新的形式。而公众参与的前提是信息公开。信息公开是对监管者最硬的约束，也是对违法者最大的震慑，更是对消费者最好的保护，它应成为监管工作最重要的手段。因此，要坚决做到监管标准、监管过程和监管结果三公开。另外，引导全社会共治共享，构建公众参与监督机制，还要畅通维权渠道，以互联网等各种方式方便群众、群众代表、人大代表、政协委员和新闻媒体的积极维权与参与。要有切实的制度和措施保护与鼓励举报人，用社会力量弥补政府监督力量的不足。

总之，只有以改革的思维和法治的理念，不断探索创新监管机制与模式，努力提升食品安全监管能力水平，才能走出一条依靠机制创新提升监管合力、依托科技创新提高监管能力、依靠模式创新提高监管活力的路子。才能坚定实施食品安全战略，有力地保障人民群众的食品安全和身体健康。

（作者单位:中国刑事警察学院）