日本化解电解铝行业产能过剩的财税经验

日本化解电解铝行业产能过剩的财税经验

马雪娇

我国经济增长步入新常态以来，“三去一降一补”是推进供给侧结构性改革，加快产业转型，稳定经济增长的关键。近年来，我国电解铝行业“周期性和结构性”产能过剩叠加，矛盾日益突出。因此，亟需借鉴他国成熟经验，化解现实问题。

日本电解铝产业发展历程

二战后的日本，经济萎靡，重化工业急剧萎缩，其通过积极培育和发展资本、技术密集型产业达到恢复经济发展，加快国家进步的目的。当时，电解铝在世界范围内属于先进技术行业，支持该行业发展符合日本的产业政策。日本根据自身缺少铝土矿资源这一特点，将利用他国铝资源作为发展铝工业的物质基础。

二战后初期－20世纪70年代，振兴阶段。日本发展国内铝工业主要依靠进口铝土矿来生产氧化铝，而氧化铝直接进口量很少；同时，大量进口以原油为主的能源，保障电解铝的电力供应。从日本原铝生产量来看，总体处于不断上升的趋势，由20世纪50年代的平均年产量10万吨上升到1969年的81.92万吨，1974年为135.47万吨。不断提升的产量仍然无法满足日本经济发展对于铝的需求。截至1974年，日本铝进口量达到47.89万吨。从消费结构来看，由于贫穷和供应匮乏，餐具和炊具在原铝的消费中位列第一；进入20世纪60年代后，建筑用铝由1958年的4000吨上升到3.7万吨，6年间增长8倍多。

20世纪80－90年代，缓慢发展阶段。受20世纪70年代的石油危机影响，全球原油价格上涨，导致以此为能源的发电成本增大，电价上升。这使得电费在日本电解铝成本中的比例由1972年的24%增加到1980年的40%，此后更高达50%，企业利润下降。为了缓解这一状况，日本不断压缩国内电解铝产能，企业数量由1987年的14家减少到1家，年产量由1974年的135.47万吨下降到4万吨左右。

但是，产量的下降并不意味着日本电解铝工业的萎靡。20世纪90年代后，日本将电解铝产业逐步转移向资源丰富、电力价格较低的国家或地区，以降低电解铝企业的生产成本，更多地参与国际竞争。同时，针对日益出现的环境问题，日本开始注重比原铝生产节省95%能源的再生铝生产。1992年，日本再生铝年产量已达148.23万吨，成为仅次于美国的世界第二大再生铝生产国。

21世纪至今，稳步回升阶段。日本国内铝工业由加工企业、再生铝企业以及铝产品分销商组成，而原铝生产则微乎其微。由于原铝匮乏，日本工业所需原铝几乎全部依赖进口。2001年，日本共进口原铝260万吨，是世界第一大原铝进口国。同年，日本铝市场年消费能力接近400万吨，是仅次于美国、中国的第三大铝消费国。

2008年国际金融危机期间，日本为了刺激经济发展，制定了一系列扶持产业发展的政策，电解铝市场也处于缓慢发展阶段。然而2011年日本东部的大地震却打断了经济复苏的步伐。尽管“3.11”大地震对日本铝加工行业的直接打击并不大，但是由于电力供应紧张，加之以汽车行业为首的下游企业需求大幅下滑，日本铝加工行业发展趋缓。

日本支持电解铝行业发展的政策分析

利用财税政策扶持产业发展成为日本政府二战后经济政策体系的重要内容。主要包括政府投资、财政补贴、减免税收等政策，鼓励民间企业对工业生产的投资，将公众资金更多地向冶炼、石油加工、汽车等重工业及工业倾斜。

（一）振兴战后电解铝产业发展，形成合理卡特尔

为刺激战后经济发展，日本政府采取了较为积极的财政政策，并在能源开发与利用、基础工业等领域组建了一批国有和民营企业，同时对其进行直接的财政补贴，为产业发展和升级创造条件。这一时期，日本通过开发银行等金融机构提供特别长期贷款；在重点产业实行特别折旧制度；促进生产集中，允许成立“合理卡特尔”。这对电解铝行业来说尤为重要，一方面，日本对能源开发和利用给予的财政政策倾斜和优惠，为电解铝企业生产提供了价格低廉的电力，降低了电解铝企业生产成本；另一方面，财政补贴和金融机构的帮扶有利于扶持电解铝企业战后重建，为汽车、航空等其他行业提供生产所必须的原铝；同时，提高行业集中度也有助于化解电解铝发展过程中的产能过剩问题。

图//中新社

（二）金融与财税并重，促进电解铝产业转型升级

其一，政策性融资是日本政府干预产业活动和实现产业调整目标的重要手段之一。其不但可以提供比市场更优惠的利率，促进电解铝等行业技术的升级改造；而且通过政府金融机构实施的投资贷款，保障了资金能够及时到位。其二，日本政府继续对电解铝、石油精炼等产业设备投资进行财政干预。以专项财税扶持技术创新，同时减少法人税和降低进口机械的关税，降低企业的经营成本。

然而，两次石油危机和日本战后实行积极财政政策时发行的大量赤字国债，破坏了财政的自律机制，使得财税政策对宏观经济的调控能力减弱。为了降低电解铝行业产能过剩对经济发展的负面影响，日本积极引导“夕阳产业”向新兴产业转型。在支持原铝生产工业向海外转移的同时，利用财税杠杆作用促进衰退产业转型。日本通过改革税制结构，实行区别对待、增减有别的税收政策，保证了税收负担的公平性；同时减少国债发行量，降低行政性财政支出。尽管日本本土几乎不存在原铝生产企业，但是为了不降低该行业的国际竞争力，日本政府不但没有增加对其他类型铝生产企业的税收，反而利用财税政策刺激其技术升级换代，并通过设备更新补贴、研发援助等手段发展新技术，推动电解铝产业升级。

（三）以“R&D税收抵免制度”鼓励电解铝企业进行技术研发

一方面，日本政府规定用于电解铝R&D的资本性支出可以采用特别折旧制度进行加速折旧，也允许在发生当年一次性扣除，进而有利于电解铝企业加速对原有生产设备的折旧，化解产能过剩隐忧。另一方面，产学研合作是日本R&D活动的突出特色，并制定了针对电解铝行业的税收抵免制度；在电解铝原铝生产技术逐渐落后时，有利于鼓励企业通过“校企合作”的模式来开发低耗能、污染小的再生铝、高纯度铝等生产技术。

总体而言，日本政府历来比较重视适时进行政策调整、改革问题。他们认为经济政策应该根据时代的发展状况、经济和社会的形势变化而变化，特别是在国内经济结构发生较大问题的情况下更是如此。日本政府为了促进电解铝产业发展，采取了包括减免相应税费、向金融机构融资、设备折旧周期缩短、鼓励引进外国技术等多种措施。同时，不但给予电解铝企业的经营情况高度重视，而且同样注重生产过程中对环境的影响和其长远发展；并且有针对性地进行技术研发、产业升级改造，及时采取相应对策化解可能出现的产能过剩问题。

经验借鉴与启示

在我国根据产业发展情况制定财税政策时，通常只考虑短期的实施效果，而缺乏长远规划，更没有将适宜性与有效性结合起来分析，财税形式较为单一。综合考虑日本在化解电解铝行业产能过剩的财政帮扶方式后，对我国有如下启示：

（一）日本支持电解铝产业发展的财税政策更具灵活性

日本政府根据电解铝行业发展的不同阶段采取不同的财税政策，并评估采用不同财税措施的效果，选择最经济、最有效的手段。

在二战后初期，大力支持电解铝行业发展；随着石油危机的爆发，则更多的是对新技术、新生产方式研发的支持；在产能过剩的压力下，财税政策是电解铝行业向海外转移、企业转型等措施顺利实施的保障。目前，我国电解铝行业急需在短期内实现生产技术升级，可以通过加大科研投入、支持创业投资基金，促进成果转化，对需要进口先进设备仪器的企业应适度减免关税并鼓励引进；对于为化解产能过剩而实行企业兼并重组者，可以采用投资补贴的方式加快其发展；对于不能按照国家政策进行改造的电解铝企业则应征收高额费用，加快其生产方式的转变。

（二）日本支持电解铝产业发展的财税政策更具执行力、时效性和多元化

其一，日本的税收政策是针对不同区域的电解铝产业情况来制定，并通过明确的法律法规来保障政策的执行力度。其二，及时出台各种政策，以保证电解铝企业在不同的发展阶段不会因体制性问题而受到制约，并鼓励企业研发和成果转化。并且，日本建立起了有效的协调和积极传导机制，促进各种政策要素通过媒介相互作用形成一个有机整体。以此保障针对电解铝行业的各项财税政策能够通过媒介的传导，最终实现由量变而质变并达到促进产业发展的目的。其三，日本政府在对电解铝行业实行减税、免税、贷款优惠利率等措施的同时，更加注重企业生产过程中的折旧、纳税抵扣、税收抵免等手段，以多元化的财政方式推动化解电解铝行业产能过剩。

（三）日本政府以政策合力推进电解铝行业发展

在日本政府看来，优化财政支持方式并不是化解产能过剩的唯一路径。只有在产业政策、金融政策和法律法规都健全的情况下，才能在最短的时间内实现化解电解铝产能过剩和促进经济转型。因此，从我国电解铝产能过剩的实际情况来看，不但要制定相应的财税政策以利于促进行业转型，而且应当根据经济运行的不同阶段，适时调整各项政策，发挥政策合力，大力推动化解电解铝产能过剩的进程。（参考文献略）

作者单位：中证金融研究院