我国城市群的现状、问题、趋势与对策——《中国城市群发展报告2016》发布及研讨会综述

苏晓静　盛　蓉　孔　铎



我国城市群的现状、问题、趋势与对策
——《中国城市群发展报告2016》发布及研讨会综述

苏晓静盛蓉孔铎

摘要：城市群是全球城市发展的主流和趋势，也是我国新型城镇化的“主体形态”。与西方一些发达国家相比，我国的城市群还处于初级发展阶段，城市群应具备的功能、格局以及内部运行机制等还存在一些问题。在城市群规划中，通过信息化手段和智慧城市建设，可以把空间上的优质资源在更广泛区域里实现同步和共享，包括改革传统的生活方式和工作方式。中西部城市群有丰富的文化资源可以开发，关键在于如何回应国家“新型城镇化”和“人文城市建设”战略，依托自身优势，走出一条不同于东部地区“城市群”的建设新路。“十三五”时期是我国城市群战略大力推进，新型城镇化发展的关键时期，打破和消除城市群内分割封闭、无序竞争的局面，以网络化、产业链为基础，构建一个共享、开放、融合的城市群产业生态体系十分重要。

关键词：城市群新型城镇化人文城市

盛蓉，上海交通大学城市科学研究院城市科学研究部副主任；

孔铎，上海交通大学博士研究生。

城市群是全球城市发展的主流和趋势，也是我国新型城镇化的“主体形态”。自2006年《国家“十一五”规划纲要》首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，迄今已经过去了十年，城市群的“主体形态”地位逐渐明确，作用日益突显。2016年4月26日，由光明日报社、上海交通大学主办，光明日报城乡调查研究中心、上海交通大学城市科学研究院承办的“《中国城市群发展报告2016》发布及研讨会”在北京举行。会上发布了由光明日报城乡调查研究中心、上海交通大学城市科学研究院主持的《中国城市群发展报告2016》，该报告从人口、经济、社会、文化和均衡性五方面，对长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、中原经济区、成渝经济区、武汉城市圈、环长株潭、环鄱阳湖九个城市群，共计118个城市进行综合考量和客观评价。来自国家发展改革委员会、国务院发展研究中心、工业与信息化部通信发展司、中国城市和小城镇改革发展中心、中国国际经济交流中心、中国科学院、中国社会科学院、清华大学、上海交通大学等部门的专家学者就我国城市群发展现状、问题、趋势与对策等进行了深入的研讨交流，为我国城市群的健康发展和有序推进提供借鉴和参考，为“以城市群为主体形态”的我国新型城镇化道路提供理论指导和决策依据。

一、促进我国城市群持续健康发展

国家发展和改革委员会副秘书长范恒山指出，城市群是城市发展到成熟阶段的高级空间组织形式。党中央、国务院高度重视城市群发展，中央城市工作会议以及《国家新型城镇化规划》明确提出，要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，推动大中小城市和小城镇协调发展；以城市群为平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动，破除行政壁垒和市场分割，促进生产要素自由流动和优化配置。加快城市群发展有利于打造支撑区域经济增长、参与国际竞争合作的重要平台，培育形成新的增长极，从整体上促进全国经济社会发展；有利于优化城镇化布局和形态，集聚创新要素资源，拓展区域发展空间；有利于深化城市间分工协作和功能互补，推进城乡发展一体化，促进区域协调发展。

范恒山强调，与西方一些发达国家相比，我国的城市群还处于初级发展阶段，城市群应具备的功能、格局以及内部运行机制等还存在一些问题。目前，我国的城市群在某种程度上是若干城市的简单组合，内在联系不强，城市之间功能耦合与深度融合不够，难以形成一加一大于二的合力。同时城市群的同构问题比较突出，互补性不强，竞争大于合作。如何实现城市群的协同发展，需要进一步加强理论研究和实证研究。

光明日报城乡调查研究中心和上海交通大学城市科学研究院主持完成的《中国城市群发展报告2016》，坚持用数据说话，对我国城市群发展作出全面考量和客观评价，其中把文化作为评估城市群的重要因子，体现了战略眼光；牢固树立问题导向，从城市层级和分工体系、环境建设与保护、均衡协调发展和文化体系培植等方面，提出了我国城市群发展中存在的问题和不足；并从理论与实践相结合的高度，提出了很有见地的对策，为各省市和职能部门掌握工作现状，有针对性地制定政策措施，推动我国城市群持续健康发展提供了有益的参考。

二、以媒体智库服务城市群发展战略

光明日报副总编辑李春林介绍，近年来，光明日报社响应国家建设中国特色新型智库的号召，提出了“媒体智库化”发展战略，依托报社各部门和相关科研机构，陆续建设了一批研究中心，致力于打造“光明系智库”。城乡调查研究中心围绕着“一带一路”“长江经济带”“京津冀协同发展”“新型城镇化”“文化强国”“生态文明建设”“智慧城市”“人文城市”“传统村落保护”等国家战略开展定向、定点、持续和深入的调查研究，目标是建成一个集调查、研究、发布、决策咨询、社会服务为一体的智库平台。

李春林指出，城市群是当今世界城市和区域发展的主流和大趋势。从2006年《国家“十一五”规划纲要》首次提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，到2014年《国家新型城镇化规划》最终明确“把城市群作为主体形态”，迄今已经过去了十年，城市群在我国已遍地开花，其最新发展现状如何、存在哪些问题、未来如何发展等，是国际和国内、中央和地方政府及社会各界普遍关心的问题。《中国城市群发展报告2016》基于自主建设的数据库和评估体系，以长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、中原经济区、成渝经济区、武汉城市圈、环长株潭、环鄱阳湖等城市群为对象开展研究，对东部、中部、西部城市群存在的主要问题进行审视和诊断，特别是针对城市群规划建设中“重经济，轻文化”的现象，提出了建设“文化型城市群”等对策建议，对于推进我国城市群健康有序发展，落实中央城市工作会议提出的“尊重城市发展的规律”和“走出一条中国特色城市发展道路”，具有积极的借鉴和参考价值。城市问题复杂，城市群问题更复杂，而空间规模巨大、城乡人口众多、发展参差不齐的我国城市群问题尤为复杂。光明日报社会不断努力和探索，不断提高包括城乡调查研究中心在内的“光明系智库”的研究和咨政能力，为国家重大战略的实施和推进提供更好的支持和服务。

三、我国城市群的发展现状与建设新路

上海交通大学城市科学研究院院长、光明日报城乡调查研究中心副主任刘士林认为，从人口、经济、社会、文化和均衡性五方面看，目前我国九个城市群的排名依次为：长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、中原经济区、成渝经济区、环长株潭、武汉城市圈和环鄱阳湖(并列)。其中，京津冀、长三角和珠三角在优质人口集聚、居民生活质量和文化发展水平上走在前列，位居第一阵营。山东半岛凭借优越的地理位置和良好的经济基础，位居第二阵营。中原经济区、成渝经济区以及环长株潭经济基础薄弱，城市一体化程度较低，位居第三阵营。武汉城市圈和环鄱阳湖资源挖掘和利用程度不够，发展理念和政策水平有限，与其他城市群的发展水平差距较大，位居第四阵营。这既反映出我国城市群发展的分层化趋势十分明显，也是“十三五”时期我国新型城镇化建设要关注和解决的重点问题。

从纵向比较上看，九城市群的各指数水平总体上均呈现出上升趋势。其中，京津冀的综合指数稳定上升，长三角以明显的优势位居首位，珠三角的综合指数值持续出现波动，表现出不稳定的特点。而成渝、中原及山东半岛的综合指数增长幅度相对比较小。位于长江中游的环长株潭、武汉城市圈和环鄱阳湖，虽处于持续上升但增长程度不明显。从横向比较上看，我国城市群发展的层级分化日趋固化。区域发展不均衡问题并未出现明显的好转，各自的劣势和问题在短期内也难以从根本上解决。长江中游三城市群发展基础较为薄弱。中西部城市群有丰富的文化资源可以开发，关键在于如何回应国家“新型城镇化”和“人文城市建设”战略，依托自身优势，走出一条不同于东部地区“经济型城市群”的建设新路。

四、文化和首位比是研究城市群的重要维度

国务院发展研究中心战略和区域经济研究部研究员李善同认为，城市群作为我国城市化“主体形态”的形成，是有一个探索过程的。从20世纪80年代开始，关于我国城市化的发展模式就有不同的设想和探讨，先是“小城镇”，后来就是城市化。但大中小城市怎么协调，始终是有争议的。从“十一五”规划提出城市群以后，这个问题得到了解决，即把大城市和中等城市、小城市融合在一起发展，这是我国城市发展道路上非常重要的一步。目前，有关城市群的研究报告，对文化问题的研究和重视不够。最近一段时间，在研究城市群时，开始重视文化的作用。在探讨我国城市化道路选择和管理问题时，一些专家也提出了文化问题。在整个城市化发展中，过去对经济，这些年对环境非常重视，但城市文化的传承其实非常重要。把文化问题作为城市化的基本问题提出，对未来整个中国城市化发展很有意义。

与文化指数不同，首位比主要评估城市群的均衡发展，更多地侧重城市群的包容度。首位比指数要有所区分。世界银行发布的《世界发展报告》提出，经济增长主要是基于市场的力量，是阻挡不住的，谁要阻挡谁就是在阻挡效率，所以经济指标很难做到均衡。但公共服务不同，公共服务是讲包容发展和均等化的。比如要创业的大学生，在大城市就容易获得发展的空间，不一定要到小城市去。但是医生或三甲医院就不同，不应该扎堆在大都市，而应该配置到中小城市去。这应该成为细化首位比指数的一个方向。

五、重点解决城市群的公共服务问题

中国科学院创新发展研究中心主任、国家“十三五”规划专家委员会委员穆荣平，针对“怎么样去看待城市群，将来我们希望它带来什么”的问题发表了自己的观点。

第一，城市化最基础的是经济发展，现阶段还有必要加以强调。但城市的本质是公共服务，这是未来几十年城市群要解决的关键问题。把城市公共服务这一块“短板”补齐、做好，既有公共财政的投入问题，也是商业机遇并涉及到产业发展。在城市群规划中，通过信息化手段和智慧城市建设，可以把空间上的优质资源在更广泛区域里实现同步和共享，包括改革传统的生活方式和工作方式。

第二，公共服务中的教育问题，最根本的是改变教育模式。现在的教育模式属于知识储蓄类型，但未来的教育模式重在引导思维方式的变化。教育共享不只是远程教育，而更要考虑公共服务的质量、覆盖面和成本。在城市群建设中也要充分关注教育问题，探讨如何实现集成、覆盖和高质量的统一。

第三，城市群的创新能力建设，需要建立科学的评价标准体系。一个城市群如果没有形成很强的创新能力，它的发展就不可能持续。这个创新能力建设的关键是要找出新动力，除了要融入全球价值链，还要发现新的增长源。特别要强调的是，创新能力建设应采取公私合作(PPP)模式。

第四，城市群文化的传承发展，也是基本的公共服务内容。文化确实很难以指标化和定量化的方法来把握。因为文化作为一种价值观、一种理念、一种传统的传承，在日常生活中大家心知肚明，但很难表达出来，所以城市群文化规划、评估的核心是怎么把它表达、提炼出来，然后再通过科学的规划把文化保留好和传承下去。

六、城市群人口要按照市场规律配置

清华大学政治经济学研究中心主任、民进中央经济委员会主任蔡继明指出，在一个城市群中，大城市、特大城市和超大城市，承载人口到底适合占多大的比例，以及对全国来讲在人口比例中占多大比例，仍然是一个有争议的问题。以城市群作为推动我国城市化进程的主体形态，要强调大城市、特大城市和超大城市的重要作用。但是，目前大城市、特别是特大和超大城市面临比较多的困难，比如500万以上人口的特大城市在建设用地上几乎都不给增加了，有些还提出建设用地负增长。比如，一些超大城市都在限制人口的导入，或者把积分落户的门槛设得很高，这势必对特大和超大城市的发展带来一些限制。其中一种解释是因为“大城市病”，其实“大城市病”不一定是“人口多”造成的。在一个北京和东京的比较研究项目中发现，北京人口比东京少1000多万，土地面积却比东京多1000万平方公里，但东京的“城市病”并不严重，主要是因为管理水平高。这说明“大城市病”在很大程度上是管理水平落后造成的，而不一定是由于“人口多”和“面积小”。

党的十八届三中全会的一个重要精神是发挥市场在资源配置中的决定性作用。城市群的政策制定和规划也要领会和贯彻这个精神，而不是人为地认定“这个不能发展”和“那个要设置天花板”。城市人口聚集自然有它的理由和规律，人们在大城市生活不下去了，自然会由特大城市向中小城市转移。城市建设用地也是如此，特大城市和超大城市本来人口占地面积就小，同时利用率也已很高，这就需要多给一些土地，而不是限制。

七、高度重视区域发展中的都市圈建设

中国城市和小城镇改革发展中心学术委员会秘书长冯奎指出，在法国地理学家戈特曼提出“城市群”概念不久，日本就根据自身的城市化情况，特别是结合东京的发展提出了“都市圈”的概念，原因在于希望协调东京大都市与周边中小城市的发展。直到目前，我国仍有一些地区在提“都市圈”或“城市圈”。如已被纳入长江中游城市群的武汉城市圈。2016年3月5日，李克强总理在十二届全国人大四次会议上作政府工作报告时，也提出在“十三五”时期不仅要规划建设19个城市群，还要规划建设拉萨城市圈和喀什城市圈。这说明，城市群尽管是新型城镇化的“主体形态”，但并不能包揽一切。

我国特色城镇化有一个非常重要的现象，资源都向特大城市、超大城市集中。在这个过程中，已经形成了若干个都市圈，这是必须承认的事实和现状。首先，要理解发展“都市圈”的重要性，需紧扣住我国城市群特别是其核心城市的发展问题。我国最大的城市群面积已达到30万平方公里，相当于日本面积的85%和德国面积的89%。但作为京津冀核心城市的北京，其人均国内生产总值(GDP)只占纽约的1/7左右，说明我国核心城市的竞争力并不强。而提出“都市圈”有助于解决我国大都市的竞争力问题。其次，提出“都市圈”还能更好地解决中小城市的发展。中小城市发展需要依托作为增长极的核心城市，与后者在资源、交通等方面形成紧密联系，这同样需要进一步强化都市圈内核心城市与周边中小城市的交流与协作。比如，河北崇礼的滑雪产业、旅游产业就跟北京非常密切，与其把它放在京津冀城市群中，不如放在首都都市圈的范围去规划和谋划更有效。

八、从体现发展质量的角度关注城市群

国家发展和改革委员会发展规划司调研员司劲松认为，目前我国城市群发展已经具有了良好基础。一是30多年来，我国工业化、城镇化高速发展，城镇化率从1978年的17.92%提高到2015年的56.1%，使城镇化步入高级阶段、城市群成为主体形态具备了坚实的发展基础。二是全国主体功能区规划、各省市区主体功能区规划，以及新型城镇化规划等空间规划的编制和出台，凝聚了各方面对空间开发保护的共识，为我国城镇化和城市群科学布局提供了更加清晰的规划基础。三是资源环境承载能力监测预警、自然资源资产负债表等改革任务深入探索和扎实推进，进一步摸清了我国国土空间的自然本底，对不同区域水土资源组合结构等城市发展前提条件有了更加清晰的认识，强化了城市群布局的科学基础。在这个背景下，应更加注重从体现发展质量的角度关注城市群，而不能以规模为核心、按大小比个头。对城市群的研究评估，也应注重从一些体现发展质量的角度持续跟踪，比如贫困人口脱贫的稳定性、区域内居民生活质量提升状况及与区域外城乡人口生活质量的比较，甚至清洁用能状况等。

城市群是城镇化的高级阶段，也是一个自然历史过程，有其内在发展规律，也有顺应规律前提下积极作为的空间。对此，必须正确处理政府和市场关系，使城镇化和城市群发展成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。从政府角度看，现阶段要注重把城市群发展与多规合一、资源环境承载能力监测预警、自然资源资产负债表等工作有机结合，使城市群的孕育、发展在较早阶段就建立在科学布局、科学规划的基础上，避免城镇空间分布和规模结构不合理、与资源环境承载能力不匹配等问题。

九、构建协调发展的城市群产业链体系

中国国际经济交流中心信息部副部长王晓红教授认为，城市群发展的核心是产业，如何构建一个定位清晰、分工明确、优势突出、资源共享、开放协同的城市群产业生态体系，对于推动城市群的健康发展至关重要。“十二五”以来，我国通过加强城市群规划和战略布局，加快城市群内基础设施互联互通、促进产业有序转移等措施，使城市群发展取得了突出成效，在环渤海、长三角、珠三角、东北、中西部地区形成了若干城市群，对于推动区域经济整体发展发挥了重要作用，初步形成了优势互补、资源共享、垂直分工、产业融合的城市群产业生态体系。比如，一些中关村的高科技企业在北京设立研发总部，在天津设立成果转化基地，在河北设立自己的生产企业；一些服务外包企业把总部设立在上海，在昆山设立了交付业务基地。但是，在此过程中也存在着城市群产业定位不清晰、缺乏科学的产业分工体系、政府主导性过强等问题。

“十三五”时期是我国城市群战略大力推进、新型城镇化发展的关键时期，打破和消除城市群内分割封闭、无序竞争的局面，以网络化、产业链为基础，构建一个共享、开放、融合的城市群产业生态体系十分重要。一是“网状”发展。即以交通网络和通信信息网络为基础，形成城市群空间一体化、同城化布局。加快推动城市群内基础设施互联互通，形成区域内互联网、公路网、铁路网、航空网密集，便利快捷的交通和通信信息网络。二是“链状”发展。即以产业链为基础，形成以区域中心城市为主体，辐射带动周边城市的产业体系。三是错位发展。即根据自身资源禀赋优势，形成差异化特色。四是共享发展。即实现城市群内资源共享、服务共享、成果共享的发展局面。

十、建立科学的城市群评价指标体系

中国社会科学院中国城市发展研究会学术委员会副主任周长林指出，城市发展到一定程度，即使不是政府有意规划和引导，通过市场的力量也会形成一些初级的城市群，并随着不同城市间经济交流和文化互动的增强，促进城市群向更高的阶段和形态演化发展。我国的城市群规划建设具有很大的自发性，现在规模已经不算小。在国家提出“把城市群作为主体形态”的背景下，如何借鉴世界城市群的先进发展经验，同时紧密结合我国城市化的特殊国情，建立一套科学的评价指标体系，对于提升我国城镇化建设质量，走出一条中国特色城市发展道路十分重要。

具体到评价指标体系，周长林提出了几点建议。一是在人口指标设计上，优质人口指数不应该只限于在校大学生，还应该增加流动人口的指标，包括技工、农民工、工程师等。因为随着我国人口红利的减少，后几类人群在城市建设中的地位会越来越高。二是在指标设计上要注重可比性，由于不同城市群的发展速度不一样，体量和经济质量、重量也不一样，因此在可比性方面应尽可能中性一些，增加相关指数的普适性，同时具有更大的示范性。三是指标体系要有城市的领导者参与。现在很多的城市评价指标体系主要是由专家、学者牵头完成的，往往缺少作为研究对象的主角，即各城市群和城市的领导者和管理者。现在城市之间的竞争非常激烈，比如在城市群中，大城市和中小城市每合作一次，中小城市就“穷”一次，大城市就像大功率的水泵，把中小城市的优质人口、资金、项目都吸引到大城市中。类似这些问题，各城市的领导者和管理者不仅体会最深，也是其最关注和最希望迫切解决的问题，有其参与制定的指标体系一定会更有效。

十一、城市群规划要有创新意识

工业与信息化部通讯发展司综合处处长谢全介绍了最近重点推进的一项工作，指出互联网的作用就是推进城镇化的协调发展。和“十二五”规划相比，“十三五”规划的重大突破是纳入互联网的指标。在未来五年，移动互联网的普及率从57%上升到85%，固定宽带从40%上升到70%。这个过程对城市化进程将起到一个加速推进的作用。另外可以参考的是普遍服务，在边疆地区和偏远地区，通讯覆盖差距还相当大。但在边境线上，信号覆盖的强度不仅仅是一个技术的问题，也是一个国家的主权问题，包含着政治、安全等因素在内。所以，在“十三五”时期要大力推进互联网的普遍服务。

城市群规划和城市规划一样，要有创新意识，同时政府也要对设计师的创新思维给予更多的理解和包容。例如，巴塞有一个唯一在建的世界文化遗产，在建设过程中，他们碰到一个问题，即设计师的设计和城市空间规划有冲突。在遇到这个问题时，他们不是直接否定设计师的设计，而是通过市民投票表决的方式，最终让城市总体规划为设计师的设计让步。我国的城市群规划也需要创新的思维，对政府而言，则是需要宽广的胸怀和容错的意识。

十二、关注有巨大发展潜力的城市群

新华社《瞭望东方周刊》瞭望东方传媒有限公司副总经理张栋表示，主流媒体对政策的制定与实践具有非常重要的作用。但是，现在媒体很多，新媒体蓬勃兴起，自媒体自由发展。这就造成了一个很大的问题，只要中央政策出台文件，媒体可以随便找几个人说一说，这往往造成学术上、观念上的混乱。特别是牵扯到城市重大发展问题，会造成很多的负面影响。所以说，传播者的价值就是要找到有传播价值思想的人，关键是要找对人，然后再通过独特的传播方式传播出来。这对国家政策的解读和战略的实施非常重要。

从城市研究看，张栋认为城市研究不能嫌贫爱富，不能只关注已经巨大、无法超越的成熟的城市群，还要去关注那些有巨大发展潜力的城市群，以及那些已经在衰落、甚至是在消失的城市群。例如，兰州就是一个典型的资源枯竭型城市。还有嘉峪关市，这是一个只管辖三个乡的城市，距离九泉市仅30公里。本来没有设市的必要，但由于发现了钢铁等资源，就设了一个嘉峪关市。但最近又说要取消，因为钢铁等的产能过剩。在西北还有一个特殊现象，就是一个建制市还在，但“市”不在了，市政府还在，但市民都迁走了。问题的根源在于市民全是依靠油田，油田枯竭了，市民就全都跑到其他城市去了。这些问题，现在的城市群研究一定要高度关注，除了西北，还有东北的城市群。西北城市和东北城市基本有相通性。

十三、关系和流动是研究城市群的重要范畴

清华大学《城市设计》杂志副主编杨滔结合自己以往在伦敦的经验，指出在研究“群”这个概念时，实际上有一个重要指标，就是联系或者是关系、流动，包括每个城市之间人口的流动、信息之间的联系。这是一个非常重要的指标，通过这个流动可以去定义这个城市群是否是自然形成的城市群。比如在做苏州总体设计的时候，他们会考虑到苏州的产业、交通、电信、包括手机信号与其他地方的联系。他们还比较了苏州和嘉兴，发现它们在空间区域上非常类似，但苏州比嘉兴发展更快。除了本身和上海联系之外，苏州本身的产业、信息和长三角也有更密切的联系。这决定了苏州在事实上和经济上位于长三角第二级，甚至比南京要高，它的经济总量排在上海之后，是紧跟上海的。

还有优质人口转移问题。人不一定一辈子都呆在中心城市或大城市。在国外，包括女王、总统，在休息时或退休后可能去一个乡村，或者是去他的庄园。他们在回去之后，就会带去经济、设计的品质等，特别是公共服务资源，实际上也会随人口转移而变化。比如，教授住在某一个小村子会给所住的村庄带来明显的影响，包括医疗方面、教育方面。这些教育、医疗带来品质，会带动青年人去那个地方，这使位于郊区的剑桥可以吸引到很多的人。这种带动比单纯靠行政力量，或者靠某种市场经济行为要有效的多。目前，我国主要通过各种行政手段去限制人口自然流动。杨滔认为，这种流动在更深层次面上能促进城市群中大城市、中等城市，甚至小城市村庄之间的紧密联系。

责任编辑：马博飞

作者简介：苏晓静，上海交通大学城市科学研究院院长助理、城市规划设计部主任、研究员；

·智 库 信 息·