支付结算领域消费者权益保护机构体系的构建

钱国根

（中国人民银行 上海总部，上海 200120）

支付结算领域消费者权益保护机构体系的构建

钱国根

（中国人民银行 上海总部，上海 200120）

本文在对欧美主要国家支付结算领域消费者权益保护机构改革模式进行比较分析的基础上，结合中国实际提出了中国支付结算领域消费者权益保护机构体系建设的设想，希望对我国支付结算消费者保护事业的发展有所裨益。

结算；消费者；体系

一、欧美主要国家机构体系改革

1、美国的支付结算消费者权益保护机构改革

次贷危机发生前，由于美国金融市场的高度发达和金融机构的多样性，美国的金融消费者权益保护分散在不同的机构，这些机构包括美联储、联邦存款保险公司、证券交易委员会、联邦贸易委员会、货币监理署、互助储蓄银行监管署等。其中支付结算服务由于主要的提供商为银行，因此这一领域的消费者权益保护职责被赋予了美联储、货币监理署以及互助储蓄银行监管署。其中美联储作为中央银行根据国会关于支付结算方面的立法制定相应的可实施的业务规则。这些立法与业务规则的目的之一是使得公众的支付结算行为以及由此而产生的权益受到保护。对于货币监理署及互助储蓄银行监管署而言，保证其重要监管对象（如货币监理署监管下的国民银行、互助储蓄监管署监管下的储蓄银行和金融控股公司等）提供的包含支付结算产品在内的金融服务合乎法律标准，以确保美国国民享受到公平和平等的金融服务也是其监管目标之一。

2、英国的支付结算消费者权益保护机构改革

英国金融业的统一监管模式起步较早。在1997年，金融服务监管署FSA成立，负责监管各项金融服务，并在1998年吸收了英格兰银行的有关监管职能。2001年根据2000年《金融服务和市场法案》，再次将其他金融监管机构的职能吸收合并到这个机构下面，并在2004和2005年经历了两次金融监管职能的合并吸收，进一步适应了混业经营的需要，也满足了支付结算在多领域应用的需要。次贷危机以后，英国的金融监管体系又面临了一次较为深刻的调整。这个调整的理论根据是Taylor（1995）的双峰监管思想。Taylor（1995）认为宏观审慎监管的金融稳定目标和市场监管的消费者权益保护目标之间存在潜在的冲突，因此两个目标及其对应的监管行为应交由不同的监管机构实施。FCA的董事会由英国财政部任命，直接向财政部报告，并通过财政部向英国议会报告。FCA内设除内审委员会和薪酬委员会外，风险委员会、规则制定委员会及监管委员会都与消费者保护直接有关。FCA不受理金融消费者投诉，此项工作由金融巡视服务局（Financial Ombudsman Service， FOS）、公平贸易办公室（Office of Fair Trading，OFT）等单位负责。其中FOS 是FCA的谅解备忘录协议单位，全面的金融消费投诉如支付结算方面的银行业务、信用卡和储值卡、货币资金转移等都可在FOS得到受理。

3、两国机构变革的不同

通过美英消费者保护实践的介绍与比较，可以发现消费者保护体制与金融监管体制密切相关。从历史角度看，美英支付结算消费者保护机构体系都经历了一个从分散到集中，从多职能到专业化的道路。不同只在于具体进程上。美国的支付结算消费者保护机构体系是在次贷危机以后实现根本性的变革，主要工作职责集中到一个机构。而英国在上个世纪九十年代已经开始尝试消费者保护集中体制的尝试，次贷危机以后对这种集中的保护机制再度进行了调整，使得机构的责任在消费者保护方面更具专业化。

二、中国的支付结算消费权益保护机构体系存在的问题

从中国的情况看，除非银支付服务完全纳入中国人民银行监管以外，依据《中国人民银行法》第二十七、第三十二条和《银行业监督管理法》第十五、第二十三及第二十四条等规定，对于目前银行业金融机构支付结算领域的消费者保护，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会都有依法履职的依据。此外工商管理部门、消费者协会、银行同业公会等依据相关法律制度也都可涉足此领域，多头保护的弊端在于职责重叠、互相推诿、相同性质的支付结算纠纷因受理机构的不同而出现处理结果的不统一、银行可能因与消费者发生的同一不公平交易而面对二次调查及处罚的可能等多种弊端。这一方面会影响消费者保护的效果，另一方面造成了行政资源的浪费。且由于支付结算业务的专业性，工商、消协等难以真正处理好支付结算服务机构与消费者之间的关系。而银行同业公会作为银行业的行业自律组织，其代表的根本利益还是银行自身，难以客观公正有效地向消费者宣传支付结算知识，解决银行与消费者间的支付结算纠纷。

三、对中国支付结算消费者权益保护机构改革的建议

对比英美的机构改革趋势，我们认为中国应以短期跨机构协调与长期机构重置相结合的方式推动中国支付结算消费者保护职责体系改革

首先要做到的是从金融系统外部向金融系统内部的集中。在短期现行监管体制无法打破的情况下，人民银行和银行业监督管理部门的消费者保护机构应就支付结算领域的消费者保护工作定期加强沟通，沟通内容至少应包括，各自已实施的消费者保护检查工作中支付结算方面的情况，已处理的支付结算消费者纠纷事项、处理依据及结果。通过相互学习相互借鉴，避免重复执法，避免同性质纠纷出现差异较大的处理结果，同时可以互相查缺补漏。

其次是在金融系统内部，通过监管体制的合理设计来强化支付结算消费者保护。从长期看，随着中国金融业混业经营趋势的强化，伴随着监管体制变革的金融消费者保护机构合并是大趋势。因此，长期机构重置工作应朝成立一个统一的支付结算消费者保护机构方向迈进。在机构统一的过程中，由于人民银行在支付结算管理工作上的先天优势，支付结算领域的消费者保护完全纳入到中国人民银行的管辖范围之内更具合理性。

［1］ATM Consumer Protection Act.107TH CONGRESS 2D SESSION. H. R. 3662.

［2］Credit Card Reform Act of 2008.110TH CONGRESS 2D SESSION. S. 2753.

［3］Consumer Debit Card Protection Act. 105TH CONGRESS 1ST SESSION.H. R. 2319.

［4］Consumer Debit Card Protection Act.106TH CONGRESS 1ST SESSION. H. R. 445.

［5］Consumer Financial Protection Agency Act of 2009. 111TH CONGRESS 1ST SESSION. H. R. 3126.

［6］Debit Card Consumer Protection Act of 1997. 105TH CONGRESS 1ST SESSION. S. 1203.

［7］Digital Signature and Electronic Authentication Law （SEAL）of 1998. 105TH CONGRESS 2D SESSION. H. R. 3472.

［8］Electronic Fund Transfer Fees Act of 1996. 104TH CONGRESS 2D SESSION .H. R. 3221.

［9］Electronic Fund Transfer Fees Act of 1997. 105TH CONGRESS 1ST SESSION. H. R. 795.

［10］Fair ATM Fees for Consumers Act. 104TH CONGRESS 2D SESSION. S. 1800.

［11］Fairness for Check Cashers Act. 106TH CONGRESS 1ST SESSION. H. R. 2386.

［12］Fair Trading Act 1973. http：//www.legislation.gov.uk.

［13］Financial Services Act 1986. http：//www.legislation.gov. uk.

［14］Financial Services and Markets Act 2000. http：//www. legislation.gov.uk.

［15］Innocent Check Depositor Protection Act. 109TH CONGRESS 1ST SESSION .H. R. 2643.

［16］International Remittance Consumer Protection Act of 2004. 108TH CONGRESS 2D SESSION.S. 2868.

［17］International Remittance Consumer Protection Act of 2005. 109TH CONGRESS 1ST SESSION .S. 31.

［18］Prepaid Card Consumer Protection Act of 2010. 111TH CONGRESS 2D SESSION. S. 4041.

［19］Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2009. 111TH CONGRESS 2D SESSION. H. R. 4173.

［20］刘贵生.美国金融消费者保护的经验教训.《金融研究》2010年第1期.

［21］刘士余.美国金融监管改革概论--《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》导读. 中国金融出社.2011 年.

［22］赵煊. 认知偏误对金融消费者保护的影响.《经济研究》2011年增1期.

（责任编辑：刘偲然）