扶持创业政策实施难的原因分析

李忠东

（射阳县人力资源和社会保障局 劳动就业中心，江苏 射阳 224300）

扶持创业政策实施难的原因分析

李忠东

（射阳县人力资源和社会保障局 劳动就业中心，江苏 射阳 224300）

当前扶持创业政策在实施过程中仍存在：短缺的扶持创业专项资金，无法满足政策兑现的基本需求；繁琐的程序和严格的条件，加大了政策兑现的难度；复杂的内容，影响着政策效能的发挥。要想有效推动扶持创业政策实施，必须强化责任，着力解决重视不够问题；完善服务，最大限度保证政策执行畅通；创新政策，充分发挥扶持政策的综合效能。

创业；政策；扶持；措施

近年来，国家和地方政府出台了一系列扶持创业方面的政策，并不断加以完善，对促进全民创业起到了积极地推动作用。然而受诸多因素影响，经济欠发达地区的扶持创业政策实施效果并不理想，甚至有较多的政策未能落实到位。苏北某县为鼓励大学生创业，规定对毕业后5年内来该地的高校毕业生初次开办企业或个体工商户，且稳定经营1年以上的，给予3000元/户的一次性创业补贴，并按每年2000-3000元的标准给予场租、水电补贴，补贴期限最长不超过3年。但政策实施近两年，这项政策仅停留在文字上。在一些经济欠发达地区，扶持创业政策兑现面尚不足一半。

一、扶持创业政策实施难原因分析

当前县域经济欠发达地区扶持创业政策实施方面有3个“不知道”和1个“对不上”：对政府资金有需求的创业企业不知道政策及相关申报的基本知识，不知道能申请什么获得何种扶持，不知道如何去获得支持；而政府扶持的红利和真正需要扶持的创业企业对不上，扶持资金没有发挥扶持的作用。当下促进创业企业发展，不仅要有相应政策支持，更重要的是破解政策落实难的问题，不然文件政策在操作层面“看上去很美，做起来很难”。基层创业企业信息不对称，加之一些基层政府宣传、执行不到位，使得不少好政策都只落实到了“膝盖”，离到达创业企业还差“最后一公里”。当前欠发达地区扶持创业政策实施难的原因主要有以下几个方面。

1、短缺的扶持创业专项资金，无法满足政策兑现的基本需求

扶持创业专项资金是推进全民创业工作的重要保障，但在一些地方这项资金很难按时按需求筹集到位。某地在2013年出台了《扶持创业专项资金筹集使用管理办法》，《办法》中明确了首次筹集扶持创业专项资金1000万元，以后每年根据需要予以增补，但时至今日只筹集了350万元。导致扶持创业专项资金严重不足的原因很多，但大体有两个方面：一是认识不到位。某些地方领导认为扶持创业专项资金主要用于扶持和鼓励高校（职技院校）毕业生、登记失业人员等有创业能力和创业愿望的劳动者创业，对促进全民创业固然有作用，但不能在短时间内给地方带来明显的经济效应，只有扶持大项目和纳税大户，才是“会干事”、“巧干事”。 因此，在扶持创业专项资金筹集时，常常重视在口头上，象征性地筹集一部分资金，忽视了全民创业带动就业的社会价值，没有从讲政治的高度看待问题。二是客观因素制约。在经济欠发达地区，扶持创业专项资金只能从就业专项资金中列支。而就业专项资金既要用于就业困难特困家庭生活救助，又要用于困难企业军转干部的生活困难补助、公益性岗位补贴等方面的经费支出，常常处于严重超支状态，根本没有剩余资金去填充地方的扶持创业专项资金。扶持创业专项资金的不足直接制约着扶持创业政策的实施，尤其是影响到扶持初始创业者创业政策的兑现。

2、繁琐的程序和严格的条件，加大了政策兑现难度

如，在一些地方申请办理扶持创业小额担保贴息贷款，要经过许多程序。首先是资格准入，看是否符合申办条件，要经自愿申请、社区推荐、镇（区）确认、人社部门审批等程序；其次是办理担保和反担保手续，在找到反担保人担保或是提供其他形式反担保后，由贷款担保机构确认反担保手续并承诺担保；最后是承办银行核贷，经基层银行对申办对象的信用记录、婚姻状况等相关情况进行审核后报上级银行审批，上级银行批准同意后再转基层银行发放。少数地方为了控制贷放风险，都要求申请此类贷款对象提供机关或事业单位工作人员反担保证明。另外，申请到贷款人员在贷款到期还本结息后，还要经过一套申办贴息程序。许多申报此类贷款对象因程序多、手续繁、办理时间长、找符合条件的反担保人难、批贷额不多等原因，自动放弃或中途退出，只能靠私人借贷，享受不到该项优惠扶持政策。

3、复杂的内容，影响着政策效能的发挥

综合分析近年来一些地方的扶持创业政策内容，主要有以下几个不足之处制约着扶持创业政策效能的发挥。一是内容偏多。从政策种类上看，除综合类政策外，仅专项类政策就有专门扶持大学生、科技人才、农民、青年、妇女、下岗失业人员、回乡人员、退役军人、星级人才、回国留学生等对象创业的多个单项政策。从资金扶持方式上看，又分规费减免、税收优惠、专项资助、资金奖励、补贴等多个渠道。从资金扶持渠道兑付形式上看，仅补贴类就包含创业实训生活补贴、创业场所租金及水电补贴、扶持创业社保补贴、创业培训补贴等10多种。多角度的政策、名目繁多的扶持项目和多样化的资金支持方式，造成了创业者对资金支持的不敏感。二是内容过于零散。如某地鼓励大学生创业政策中就分出多种标准的资助、一次性创业补贴、场租补贴、水电补贴、实训补贴、贴息贷款等多类型多层次的扶持方式。政策的过于分散，不仅加大了宣传上的难度和操作上的困难，而且还大大降低了扶持资金的使用效率。三是内容上交叉重叠。如，在执行扶持大学生、科技人才、青年、妇女等对象创业的专项政策时，具备多种身份的创业对象就有可能同时符合多个专项政策的扶持条件，造成享受优惠政策的重复。上述不足一定程度上降低了扶持创业政策实施效果。

二、有效实施扶持创业政策的措施

要有效地推动扶持创业政策的落实，当前应采取以下措施。

1、 强化责任，着力解决重视不够问题

首先要提高思想认识。有效发挥扶持创业政策能够鼓励全民创业，促进经济发展，致富人民群众，更能扩大就业容量，实现创业促进就业倍增效应。党的十八大报告中，将就业方针调整为“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”。因此实施扶持创业政策，不仅意义重大，更是各级政府的职责。其次要落实目标责任制。将扶持创业专项资金投放额、扶持创业小额担保贴息贷款担保资金投放额、扶持创业资金兑现额、税收减免额等项目作为重要指标列入地方全民创业工作实绩考核范围，并实行奖惩挂钩。第三是加强监督管理。鼓励大众、媒体、创业对象对扶持创业政策的执行情况进行公开监督，还可通过走访了解、问卷调查等形式及时掌握政策落实的动态情况，以便及时发现问题，即时整改。

2、 完善服务，最大限度保证政策执行畅通

完善服务应突出以下几点：一是加大宣传力度，扩大政策知晓面。可通过报纸杂志、广播电视、互联网、新闻媒体等传媒发布创业政策信息；可通过举办创业培训班，指导创业者怎样获得优惠政策的扶持；还可通过组织宣讲活动，印发详细的宣传资料，拓展宣传广度。二是降低门槛，增强政策吸引力。如在扶持创业小额担保贴息贷款办理上，申报时，社区推荐后直接报地方人社部门审批，再由社区定期将批贷的人员信息报镇（区）备案，减少镇（区）确认环节；提供反担保时，可采取邻里连保，不因找不到机关事业单位人员担保而被拒绝门外；核发贷款时，上级银行可直接授权基层银行办理。三是杜绝暗箱操作，提高政策执行透明度。加大政务公开力度，提高办事程序的透明度，特别是要把各类扶持创业政策的办理条件、程序和结果向社会公开发布。四是筹集资金，保障政策落实运作。各地要根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中合理安排相关资金，确保各项扶持创业政策所需资金落实到位。

3、 创新政策，充分发挥扶持政策的综合效能

创新扶持政策的大体思路可从以下三个方面尝试：一是整合扶持资金兑付渠道，增强政策落实可操作性。取消名目繁多的各种资助、补贴、奖励，包括鼓励企业引进人才方面的专项资助，根据带动就业、参加社会保险、纳税贡献度等情况给予创业主体综合性补助。这能让创业主体掌握扶持资金使用主动权，根据市场规律自由地调配创业要素中的各类资源。二是调整政策扶持角度，提高扶持资金的使用效率。将扶持资金集中投放到优质项目，促使项目带动创业者，改变以往过于注重对创业者个体的直接扶持补助。如可与一些愿意扩大规模的优质企业签订协议，让企业通过自己市场能力推出一些优质项目，并成功带动一批人创业，再给予优质企业发放一定的奖金，从而形成政府补企业、企业带个人的创业模式。用这种方式推动全民创业能起到四两拨千斤之效，远比直接给创业者有限补助意义大得多。三是取消虚置政策，增强务实性。对一些无法全部落实到位的政策内容要加以删减，取消完全兑现不了的政策条款。

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（责任编辑：高博）