县域金融精准扶贫的路径选择——衡阳实证

刘运杰

(中国人民银行衡阳市中心支行，湖南 衡阳 421001)

县域金融精准扶贫的路径选择
——衡阳实证

刘运杰

(中国人民银行衡阳市中心支行，湖南 衡阳 421001)

衡阳市辖耒阳市、祁东县等7县(市)，截止2015年末，按贫困家庭年人均纯收入低于2850元的计算口径，全市有395个贫困村、105042户贫困家庭、444091个贫困人口，其中祁东县为省级贫困县。自精准扶贫工作开展以来，人行衡阳市中心支行灵活运用金融精准扶贫政策做了大量工作，形成了地方特色，积累了一定的经验。本文从衡阳市县域金融精准扶贫的实践入手，分析县域金融扶贫遭遇的困境，探索金融精准扶贫的路径。

一、衡阳市县域金融扶贫的实践

(一)从开展农村金融服务调研入手,部署扶贫工作

摸清情况，掌握现状，是金融精准扶贫的前提。人行衡阳市中支从开展农村金融服务调研入手,精心部署金融扶贫工作。一是组织开展三个方面的情况调查。一方面积极与市扶贫办、市统计局、市财政局等部门沟通联系，摸清全市县域贫困人口及分布状况，并向县域金融机构进行反馈。另一方面，督促县域涉农金融机构深入贫困村、贫困户调查了解贫困程度，分析致贫的原因，掌握其对金融扶贫的需求。其三是组织20多名业务骨干分成6个小组，通过走访、座谈、问卷等形式，对全市7个县(市)农村金融服务基础设施情况进行了专项调查。二是对金融精准扶贫进行总体部署。在充分调查分析的基础上对金融精准扶贫进行了周密部署。

(二) 从金融扶贫服务站建设着力，延伸服务触角

农村金融服务基层网点建设，是金融扶贫的基础，也是社会关注的焦点。衡阳市辖内金融机构积极实施“金融扶贫攻坚行动”，通过广泛宣传发动、召开推进会、地方财政补贴等多种手段，按照“政府主导、人行主推、银行主建”的模式大力推进贫困村金融扶贫服务站和助农取款服务点建设，到2016年8月底，已建立金融扶贫服务站 243个，可覆盖 23618 户贫困户、75239个贫困人口。助农取款服务点布点率达100%。在偏远地区设立金融服务站、布放电子化金融机具，有效扩大了金融服务覆盖面，为推动贫困地区发展、改善贫困地区民生，捉进贫困群体脱贫提供的有力的金融支持。

(三)从信贷服务创新上用心，拓展扶贫渠道

衡阳市县域涉农金融机构主动作为，创新金融服务方式和金融服务产品，为精准扶贫提供特色化、差异化的金融服务。一是推进耒阳市农房抵押贷款全国试点工作。完善“确权颁证、价值评估、流转交易、抵押担保、银行贷款、风险补偿”六个核心功能，实现“集体建设用地可以确权颁证进行抵押贷款、农村宅基地及房屋处置可以与非本村人员进行交易”两个重点突破。二是在全市探索形成“小额信贷引路、分贷统还带路、产业扶贫铺路”的金融扶贫“点、线、面”立体模式，通过“项目+企业+贫困农户”、“产业+基地+贫困农户”、“龙头企业+基地+贫困农户”等信贷扶贫方式，使扶贫政策及实惠通过项目、产业、经济组织带动传输到贫困农户，让贫困户脱贫致富。三是创新信贷产品。各涉农金融机构根据农户需求“量体裁衣”，创新推出多个具有地方特色和较有影响的农村信贷产品。据统计，全市农村地区2015年以来，已发放油茶林权抵押贷款2.59亿元，扶贫小额信贷3781万元，农房抵押贷款2235万元。

(四) 从立信用信增信上把脉，破解信用难题

担保物不足、贷款主体不合格、信用等级不达标，是制约各金融机构推进扶贫工作的重因素。人行衡阳市中支把信用体系建设作为金融扶贫的基础性工作来抓，科学把握“立信、用信、增信”三个环节，制定《衡阳市农村信用体系建设实施方案》，纵深推进农村信用扶贫工作。如祁东县作为省级贫困县，是衡阳市金融扶贫的主战场，祁东县着力构建“两横一纵”信用扶贫体系(从贫困农户电子档案到信用档案、从农村产权交易中心到信用服务中心、打造“县乡村”三级金融服务网络)，至6月未，全县建立贫困农户信用档案30428户、一般农户信用档案15810户、新型农业经营主体信用档案196家。工作经验被总行征信管理局推介。

(五)从地方政府财政上拿钱，建立扶贫保障

衡阳市各县(市)政府为引导和激励金融机构信贷扶贫，从财政挤出部分资金用于贴息、奖励和风险补偿。据调查，7县(市)分别计划拿出300-1000万元不等作为风险补偿金，分三年到位。如祁东县作为省级贫困县，规定县财政专项扶贫资金比照财政收入增长幅度逐年增加，每年安排额度达到省安排县财政扶贫资金的40%以上，已落实风险补偿基金300万元。祁东县还拿出100万元，建立了金融产业扶贫考核机制，根据信用社贷款业务开展情况，将奖励资金按照5：4：1的比例分别奖励给乡村、信用社、扶贫开发办公室。

二、县域金融扶贫存在的主要困境

(一)农村金融服务基础设施建设持续推进难

1.金融机构重心下沉难。2016年6月末，全市农村金融机构网点共615个，行政村覆盖率为26.26%。机构虽全，网点也多，但服务重心在县城区，金融机构网点大都集中在县城区和经济相对发展的乡镇一级；贫困村比较偏远，经济落后，难以吸引金融机构网点入驻，贫困村网点覆盖率不到3%。

2.电子机具安全维护难。全市农村地区ATM机1140台、POS机37769台，行政村覆盖率分别为48.68 %、100%。由于农村地区人员素质参差不齐，加上一些不法人员有意作案，金融机构布放的自助服务设施经常被人为破坏，2015年以来共接到报案11起，其中，无理由随意破坏占比36.36%，以诈骗为目的的破坏行为占比27.27%。

3.助农取款点持续维护难。近年来，衡阳农村地区因固定电信线路萎缩，部分助农取款点线路中断无法开展业务。据祁东县信用社反映，新安装的助农金融服务终端，每年需投入维护资金6万元/台。在维护成本远超收益的情况下，未来维持正常运转存在较大难度。

4.现代化金融服务推广难。随着网络、手机应用加快，农村地区农户对金融新型支付业务的需求不断增强，至2016年6月，全市农村地区累计开通网上银行、手机银行、电话银行23.49万户。但由于网络、通讯等硬件设施建设滞后，金融知识及消费意识培训普及不到位，新型支付工具的推广应用艰难。

(二)扶贫信息共享机制建设滞后

金融精准扶贫需要大量的信息来支撑。由于扶贫信息共享机制尚处于建立之中，相关信息处于分散状态，难以形成有效的决策参考。如扶贫办掌握的贫困县、贫困村、贫困户的信息向基层金融机构传递需要一个过程，且真实性还需进一步考量；地方政府奖励、补助、贴息等情况透明度不高、标准不一致，难以全面把握；贫困村、贫困户对扶贫信贷政策、优惠政策、奖补政策也并不十分了解；金融机构扶贫贷款放给了谁，放了多少、利率多高、效果如何等信息还未进行精确的汇总分析。这样导致金融扶贫难以精准发力、精细化管理、持续化运作。

(三)农村金融扶贫协调机制有待理顺

从衡阳农村金融扶贫的实际来看，在协调配合上还存在一些障碍。横向上，县域金融机构之间有矛盾。2014年，湖南省扶贫办与省信用联社签订协议，规定各县(市)政府财政划拨的扶贫贷款风险补偿基金，必须且只能在省联社系统金融机构开立资金账户，造成其他参与金融扶贫的银行机构有看法。纵向上，金融机构上下级之间有困惑。为加强信贷管理，防范贷款风险，各行强化了“零风险”的理念，目前县域涉农金融机构的信贷产品创新权、贷款审批权均由上级行行使。同时，推行更为严格的信贷责任追究制，一旦出现风险，对行长、副行长、信贷部门负责人、信贷人员层层追责，停职下岗收贷收息，加剧了基层行的恐贷、惜贷心理。

(四)农村信用环境需进一步优化

尽管近年来衡阳市加强了农村信用环境建设的力度，也取得了一定的效果，但受多方面因素的影响，农村信用环境仍然不如人意，需进一步改善。一是信用意识淡薄；二是信用记录不健全；三是信用评级不规范。目前农村信用评级大都由农信社组织评定，没有建立系统的农村信用评级机构，导致金融机构对农户和涉农企业的信用信息掌握不充分。

(五)金融扶贫风险分担机制不完善

金融信贷扶贫本身具有成本高、收益低、风险大等特点，需建立健全风险分担机制，增强金融机构的信心，提高参与的积极性。而衡阳市县域金融扶贫风险分担机制还不完善。一是融资性担保公司缺位。二是涉农保险没有跟进。政策性的农业保险公司目前机构少，商业性保险公司开办农业保险业务积极性不高。三扶贫信贷风险补偿难到位。财政性风险补偿基金，受财力限制，普遍规模小，资金到位慢，分担风险能力弱。

三、县域金融精准扶贫的路径选择

(一)建立健全农村金融扶贫体系。

建立贴近贫困地区机构健全、功能完善、优势互补、分工明确的金融支持体系。一是机构要下沉。鼓励涉农金融机构下沉服务重心，延伸服务网络，发展农村基层网点。二是分工要明确。人民银行各县(市)支行通过支农再贷款、扶贫再贷款、差别存款准备金率等政策工具，增强对金融机构信贷扶贫的引导激励。三是功能要完善。要通过加大农村金融服务基础设施建设投入力度，完善通讯网络和支付系统布局，强化金融机具的有效配置。

(二)大力改善农村金融生态环境

强化农村社会信用体系建设，不断充实和完善信用信息数据库，建设以“数据库+网络”为核心的农户信用信息服务平台，依托农村金融扶贫服务站，对农户、农村新型经营主体进行信息采集、评级授信。扩大征信记录使用范围，建立信用信息披露机制、共享机制和失信惩戒机制，形成全社会“重信守信”的良好氛围；加大对金融案件的办理力度，提高金融案件的执结率和执行案件资金回收率，降低处置费用，有效保护金融主体产权。

(三)建立完善金融扶贫配套机制

1.完善风险分担机制。一是建立健全融资性担保机构。二是引进农业政策性保险公司，鼓励有条件的商业保险公司到贫困地区分设业务代办点，发挥保险分担风险的作用，为贫困户增信，降低扶贫信贷风险。三是设立农村金融扶贫专项基金。以地方财政出资为主，同时将分散在各相关部门的扶贫资金统一归集，设立农村金融扶贫专项基金，用于扶贫贷款贴息、风险补偿、扶贫对象续贷时的“过桥”等。

2.建立扶贫激励约束机制。由县(市)政府牵头，出台金融扶贫激励约束实施办法，对涉农金融机构在金融精准扶贫，特别是在农村金融服务全覆盖方面，工作任务完成好，成绩突出的金融机构给予重奖，并在税费上给予减免，财政性存款上给予倾斜。同时，对无法完成农村金融服务全覆盖的机构采取物质惩罚，如提高税率等。

3.建立农村金融扶贫协调机制。一是建立联席会议制度。由政府牵头，相关职能部门、金融机构主要负责人参加，每一季度召开一次联系会，主要是通报金融扶贫进展情况，分析存在的问题及原因，协调解决金融机构之间、部门之间及与上级机构和部门之间的矛盾和困惑。二是建立信息共享制度。通过中国人民银行金融精准扶贫信息系统，采集扶贫基础信息、金融精准扶贫贷款信息、政策效果评估统计数据。加强金融精准扶贫的统计监测工作，动态监测各金融机构精准扶贫工作进展情况，定期向相关部门和金融机构进行反馈，实现信息共享。

(四)努力提高信贷扶贫的精准度

一是推进金融扶贫精准识别。要根据当地扶贫部门提供的建档立卡贫困户名单，督促金融机构逐村逐户开展调查，将符合贷款条件的建档立卡贫困户有效识别出来，掌握其金融服务真实需求，按照“一户一挡”、“一户一策”的精准要求，实现有效对接。二是把握信贷支持的重点。当前信贷扶贫的重点是在产业扶贫、搬迁扶贫、就业扶贫和教育扶贫等领域，发挥集聚撬动效应。三是创新信贷方式和品种。创新开发免抵押、免担保的扶贫小额贷款品种；创新贷款抵押方式，积极开展知识产权质押、应收帐款质押等非实物抵押贷款业务；不断优化贷款产品设计，针对贫困地区实体经济生产经营特点，合理设定贷款期限、利率、还款方式和贷审流程；创新服务方式，简化服务手续，规范服务收费，切实降低涉农小微企业融资成本。创新担保方式，扩大担保抵押范围，将农房、农地、林权等纳入担保物范畴。