加强全口径预算管理的思考*

武汉船舶职业技术学院　　侯红英



加强全口径预算管理的思考*

武汉船舶职业技术学院侯红英

中共十八大报告关于加强政府全口径预算的审查与监督的内容，引起了社会各界高度关注。在我国，进行全口径预算管理需把预算外资金纳入预算内进行管理，财政部曾明文规定，2011年起全面停止预算外资金的管理。在实践时将预算外资金纳入预算内进行票据管理及监督检查，是全面预算管理的两项重要工作。

在财政工作中，收支的票据是控制预算内资金最为基础的方式，其对预算外资金同样适用，强化票据管理需做到如下几方面。（1）梳理有关信息。在实践过程中常因相关基础信息获取欠缺全面及准确性，使得之后的财政票据管理陷入混乱状态，由此导致预算外资金出现可逃离监管的空间。各部门或单位要依照2013年正式施行的《财政票据管理办法》要求，对本部有关信息做更进一步统计与梳理是必须的。（2）进行电子化管理。我国很多中央部门及单位已开始进行电子化管理试点，对财政票据试用电子化管理系统。各级地方政府也需在合适时推进电子化票据的管理，借助计算机以及网络相关技术，使用软件对财政票据的申请与印制，以及登记和入库，包括核发及出库、使用和缴库等均做好全程的监管和监督工作，降低进行暗箱操作的可能。（3）各部门联动。各地必须建起统一的财政票据管理信息数据库以及信息交流的统管平台，使有关部门和单位系统实现真正的互联互通，将财政票据实施交叉的稽核与流程管理，由此规避收入资金不到专户出现截留和隐瞒收入等不良情况。

因为预算外资金牵扯到各部门、单位以及有关个人的切实利益，实践过程中将预算外资金纳入预算内进行管理定会受到较大阻碍。依赖部门或单位积极主动并不可靠，财政部门的监督和检查要成为督促的必要措施。对预算外资金实施监督和检查时，可用如下两类方式：（1）公开预算外资金信息。政府现在并没有将财政专户的资金进行公开，财政也没有将政府性基金等有关资金的内容进行公开。若可以在进行监督和检查的过程中公开以上信息，会给有关部门造成一定的压力及动力，由此渐使预算外资金管理更趋规范化，遵循要求将有关预算外资金纳入预算内进行管理。（2）关注个人惩处。目前，惩处一般只针对单位或者部门实施，很少或基本不针对个人实施，即便法律和法规上对个人进行的惩处有所规定，但实践过程中也因为人情等各类因素很难执行。建议在相关法规内，针对个人应负的经济行政责任作出具体的规定，将刑事等各类惩处政策落实到位，真正对个人的不法行为产生震慑。

我国对政府预算的管理大都以部门预算为基础，开展全口径预算需从强化部门预算应有的完整性开始。

首先，对部门预算的分配权进行统一。同传统功能的预算比较，部门预算管理在口径上有所扩张，可仍不能算作真正意义上的全口径预算，原因是现在许多部门预算所仅涵盖财政部门分配出的资金，而被其它有预算分配权的部门分配的资金却并不包含在内，年初各部门所报到人大的预算草案并不包含此部分预算。政府预算分配权被割裂，随意调整预算出现钓鱼工程，导致地方总预算编制不准确，而且不符合全口径预算的要求。长期来看，将预算分配权归入财政部门是促使部门预算完整性的有益选择。

其次，保障充足的编审时间。部门预算与传统预算相比，其编制时间已有所提前，可因为基数较大，项目的论证比较复杂，时间不够充足，使得编制质量较差。我国可在每年财政决算结束之后考虑下一年要进行的预算编制工作。为了确保预算编制的时间，也可把有关内容纳入《预算法》中。同时应适度延长预算审批的时间，根据预算的终审时间而言，我国全国人大通常需要半月左右，而省级人大则需要一周左右，市级人大则通常需4天左右，县级人大需要3天左右，基层乡镇的人大则只需1天左右即可。在会期间具体用在审查预算方面的时间会更少。从初审用时来看，各地的财经委或者预算工委等有关单位虽然对预算的初审渐渐重视起来，可时间依然不够充足，一般初审的时间是三个月左右，但如此短的时间里要认真仔细地进行预算审议难度很大，所以基于人大议事的规则和会期，工作机构以及人员等有关内容的前提，可适度提高预算初审及终审所用的时间，并提升部门预算的审批质量，给全口径预算实现民主打下良好根基。

第三，提升基本支出信息的准确性。部门预算信息准确性不高，预算即便在形式上较为完整，也是徒有其表。进行部门预算编制时，常有基本支出信息准确性和真实性不够的状况。以人员经费为例，信息化管理部门临时聘用人员的工资福利等无法纳入预算编制系统，所以部门预算信息系统自动生成的工资福利等人员支出并不包含为临时工支出的费用。在实践里，各部门通常把这种开支列入了专项，待年终决算时再转进基本支出里。使得部门预决算信息出现不对称情况，要解决这个问题，必须对定额管理系统进行动态升级，就是动态考核部门人员和他们的职位等有关信息，更新人工的定额相关软件，保障有关开支可以较为准确而完整地计入到基本支出中，还可规避基本支出内公用经费指标较低的问题。

第四，健全复式预算。同单式预算相比，复式预算能更加完整详细地反映各类性质的政府收支，同全口径预算要求相符。（1）细化预算。在《预算法》修正案第一稿中，提出了公共预算细化一般收支的要求，但对政府性基金、国有资本经营以及社保预算应细化至何种等级并无明确要求。可同公共预算相比，以上几类预算里的项目支出比例较大，更应细化来完整反映。第一，应根据项目实施细化，如国有资本经营预算、收支都要根据类别及重大建设项目来分别编制。社保预算的收支则根据社保与补助类别进行编制。转移支付的收支则根据通常和专项的转移门类编制。第二，根据功能及经济分类实施细化，必须同时具备经济与功能的分类信息才可全面反映预算的行为及结果，且各分类均需要适度的细化。（2）扩大编制范围。为进一步促进国资经营预算实现全口径预算，可持续扩大具体实行范围，也可适度提升国资经营的收益上缴比率，即便现在的资本经营预算规模较小，可其于国有经济与产业结构和均衡产业收入的分配上有重大作用，属于全口径的完整预算中重要的内容。若比率或规模太低太小，就很难使其发挥出它的作用。受我国社保制度不够健全的约束，社保预算很难实现全面和完整化。从2010年起尝试编制社保预算后，其收支统计在口径上依旧未能达到统一和完整，财政、社保等有关单位也不能给出社保收支的详细数据资料。短期而言可把社保较为分散的资金归并起来并统一置入社保的预算范围中。如现在被分散于一般预算内的住房公积金以及残疾人的就业保障金或社会福利基金等社保类的项目则可考虑纳入至社保预算中。长期看除了社保预算之外还要对社会救济、福利等预算进行编制，才属于完善完整的社保预算。而要达到完善的目标需要有一个健全的社保制度为基础。（3）建立衔接制度。为保障复式预算内各预算构成的独立性和互为联系的整体性必须建立各预算间的衔接机制。第一，国有资本同公共支出的预算间可经专门的衔接项目进行分别设置来实施连接。在公共预算期有结余时，可按产业政策要求对国资预算实施投资。而在国有资产预算产生结余时，国资经营预算所获部分收入也可按有关规定及程序流至公共预算中，弥补其缺口。如各级政府因承接国企剥离任务，公共预算出现增长；或之前积极的财政政策导致后续工程支出；还包括稳健的中性财政政策在执行中引起的公共预算支出缺口等；或为了解决基层商业银行商行金融风险付出的成本等。第二，国有资产与社保预算间也可衔接，目前经济社会的改革正向着纵深推动，国企改革同社保间本来就有着十分紧密的关联。社保给保障国企的改革支付了巨大成本，所以国资预算也可用在填补社保资金的缺口上。

（编辑 陈 玲）

*本文系湖北省教育厅课题“‘以实际会计工作岗位’能力需要为导向，构建高职会计专业课程体系”（项目编号：2012408）阶段性研究成果。