论顶层规划与供给体系的优化提效

贾　康　苏京春



论顶层规划与供给体系的优化提效

贾康苏京春

本文基于对西方规划理论的反思，试图侧重于经济学视角阐述规划的理论基础，结合经济学基本原理和发展经济学、空间经济学、制度经济学等对国土开发中城市的产生和发展进行的研究，以及现代规划学的要求，将科学合理的规划建立在对城市经济社会运行相关规律研究的基础上。中国经济历经30多年高速增长，工业化与城镇化的基本国情及其相关复杂的结构性问题，势必赋予规划更多供给管理属性。本文从世界典型地区和城市规划所提供的实践案例(巴黎、巴西利亚、日本)得出结论，认为“多规合一”的顶层规划以其供给管理的属性，可以推动要素供给优化的实现，切实提升供给体系的质量和效率、缓解增长制约、降低增长成本，促进经济增长潜力、活力的释放。

顶层规划供给体系城镇化多规合一

苏京春，中国财政科学研究院助理研究员、经济学博士。

全面、协调、可持续的发展，需要高水平的国土开发规划。政府牵头提供的这种“规划的供给”，是供给管理与供给体系极为重要的内容。所谓规划，首先就是从地上地下大系统的空间结构入手，通过组织供给来处理生产力结构和社会生活结构中区别对待及通盘协调问题的解决方案。形成综合要素供给体系的规划供给必须前置，并以其带出供给管理的全过程。新古典框架主要通过对交易的地理模式、交易效率及分工水平之间关系的研究，阐述城乡之间人的“自由迁徙”的重要作用。运用新供给经济学分析框架，看待布局不合理所带来的经济社会问题，则必须提出其一般都在很大程度上带有突出的结构失调特征，仅仅通过需求侧的总量调节势必收效甚微。尤其是城镇化进程中产生的瓶颈制约，只有通过供给侧有针对性的管理举措，内含于具有统筹安排全局要素功能的顶层规划，才能解决这种结构性问题。在国土开发中由于“地皮”独占性所带来的自然垄断因素，客观地要求政府以规划这种“供给管理”手段防范、摒除空间布局优化上的“市场失灵”。中国在“三步走”现代化赶超战略的指导下，经济历经30余年高速增长，先行的工业化与相对滞后的城镇化的基本国情及其相关复杂的结构性问题，也势必赋予规划更突出和更具挑战性的供给管理属性。从国内视角看，目前中国规划前瞻性不足、水平不高的表现及影响需要高度重视，经济赶超战略下的城镇化与城乡一体化对顶层规划所应体现的高水平供给管理具有迫切要求。从国际视角看，世界范围内典型地区和城市规划提供的实践案例(巴黎、巴西利亚、日本)均已表明，无论城市规划、都市圈规划或是区域规划，规划先行下“多规合一”的顶层规划都应成为供给管理的重要原则与手段，这样才能通过要素供给的优化配置切实缓解经济增长和发展过程中产生的诸多结构性问题。

一、思考的起点

关注经济增长与发展，人们的视线很难离开“城市”这一概念。不同时期的城市侧重不同的功能，但总体而言，这些功能都体现在经济和社会两个层面。在生产要素和相关资源更加充足的地域，经济发展水平不断推动“市”的形成，从而也推动“城”的发展，进而发挥更多的社会职能。基于土地而设计各种功能区、设施和生产生活条件建设的方案，这项工作就是规划。人类社会发展到一定阶段之后，政府所牵头的规划事项首先应当处理的是中心区的城市规划。

起源于英国维多利亚时期的规划学科，在规划主体、规划内容、规划方法等诸多方面进行了深入研讨。西方的城市规划学在很大程度上为中国城市规划工作奠定了理论基础。然而，尽管这些规划可谓“事无巨细”，但其特别值得注意的概括性问题还是引发我们的思考：一个统筹全局的“顶层规划”，自然是一种“社会工程”，正如钱学森教授所言，“范围和复杂程度是一般系统工程所没有的。这不只是大系统，而是‘巨系统’，是包括整个社会的系统”，它“是与环境有物质和能量交换的，是一个开放系统，其复杂性就在于它是一个开放的系统，不是封闭的系统”。*吴志强、李徳华主编：《城市规划原理(第四版)》，中国建筑工业出版社2010年版，第223页。“顶层规划”的用语源于工程学中的术语“顶层设计”，本义是统筹考虑项目各层次和各要素，追根溯源而统筹全局，最终在最高层次上寻求问题的解决之道。用在国土开发利用的空间规划上，当然其广义就是罩住一切要素的通盘设计。“顶层设计”的内涵可说较“总体规划”更丰富，表达更形象，具有将各个层面、各个视角的规划有机联通的含义。这种整体把握的系统性联通或称贯通，实际上应落实在中国现阶段已经开始注意到并且正在强调与践行的“多规合一”，在相关理论探讨的基础上，绝非是简单地将已有的各个层面进行汇总，而是要真正形成“社会工程”的系统化“升华版”规划。这种规划是一种全面的供给活动与供给体系解决方案，依托于对供给侧优化规律的认识来力求高水平地编制和实现。

二、西方规划学理论反思

现代城市规划学科以16世纪为开端建立以来，关注焦点集中于城市空间布局、改造、重建与景观等工业与技术视角。经历1961年以简·雅各布斯为代表的社会学批判后，西方规划学科加入社会学视角，开始进入综合发展阶段，并随着全球化进程而更加关注世界城市与永续发展问题。然而，如对西方规划学发展脉络做一综述，我们认为其一直未很好解决的问题，就在其浅尝辄止的经济学层面。

发展实践中不难发现，在西方，规划学作为一门问题导向的学科，源起于在社会中心区域快速发展中交通、卫生、供水、住房等领域出现的尖锐矛盾，通过“规划”手段实现资源配置的组织与协调，从而力争消除或者抑制聚居式发展所产生的消极影响，增加推动有序发展的积极影响。在将建筑设计、技术发展、管理科学、生态环境等学科和方法引入规划范畴之后，规划学已经具有相对成熟的体系。然而，规划学一直以来并未很好解决的问题，恰恰是与经济学规律的有机组合。正如经济规划是作为城市规划“红线”而存在，本来不可分割的城市规划与经济规划，其间往往悬而不决的割裂问题，也正集中体现为中国经济发展实践历经“黄金增长”后的“矛盾凸显”之一。城市的产生可说源自最初的分工与随之而来的专业化，分工使交易成为可能，专业化使交易得以长足发展。分工与专业化的组织安排也开始以一种看得见的制度规则的方式存在，那就是经济生活中所必然形成的城市相关规划与安排。这种较农村更为先进的制度规则代表和推动着人类文明的进步，因为其又是新技术、新业态产生的土壤。如盎格鲁-亚美利加这样的先进地区之所以先进，不仅是因为后起之秀们提供了产业范式与新技术，而且提供了可供参考的国土空间规划与安排范本。然而，以第一次工业革命为开端的技术飞跃，在推动人类经济社会大步前进的过程中，也以生产力进步不断改变着自己曾经诞生于斯的城市面貌、倒逼原有城市规划与安排瓦解式重建，并促成生产关系的演变而改变分工与专业化的原有形态。城市人口的增长，不仅源自产业结构演进而产生的大量人口逐利式聚居，而且源于人口出生率的提高与死亡率的降低，社会问题则往往随着人口在城市中不均衡的增长而变得更加尖锐。简·雅各布斯的批判，正是建立在对城市所形成的制度究竟将所达成目标指向哪些利益团体的思考之上。而自此，城市制度供给者再也不能继续践行鸵鸟政策，规划学理论自身及其在发展中国家的实践，均亟待有效结合经济学视角和系统论思维，继续深化探索。

三、规划的经济学理论基础

西方规划学所认同的城市规划，本质功能在于消除或抑制发展带来的消极影响，并增进其积极影响。正如简·雅各布斯所问：“在你还不知道城市是如何运行的、需要为它的街道做些什么之前，你怎么能够指导如何来应付交通问题？”而对这一问题的思考正是探索“城市无序的表象之下存在着复杂的社会和经济方面的有序”*[加拿大]简·雅各布斯：《美国大城市的死与生(纪念版)》，凤凰出版传媒集团、译林出版社2006年版，第7页、第15页。逻辑之所在。经济学以自己的视角认识城市相关问题的起始，远早于现代规划学，从“城”和“市”初具雏形开始，经济学家们就给予了颇多关注。如色诺芬注意到大小都市生活中分工程度的不同，*[古希腊]色诺芬：《色诺芬注疏集：居鲁士的教育》，华夏出版社2007年版，第420页。原文为：“在小城小镇中，譬如像床榻、椅子、犁锄以及桌案都是同一个人做的，而且，这个人时常还要去盖房子；如果他能够雇佣足够多的人来做这些事情，那么，他会极为高兴。而在这里，要一个人来做这十几种手艺，又要做好，是根本不可能的；在大都市，各种特定的手艺都会有方方面面的要求，这样，有一种手艺就足以谋生了，通常甚至只掌握了某一种手艺的一部分就足够了……”威廉·配第论述分工与生产率增长和成本降低的联系，*[英]威廉·配第：《政治算术》，商务印书馆1960年版，第24～25页。亚当·斯密对分工的系统分析，*[英]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆1974年版，第2～9页。马歇尔对产业集群、分工集聚及报酬递增的研究*[美]马歇尔：《经济学原理》，商务印书馆1981年版，第90～114页。等。本文就此试从以下五个方面梳理和勾画基本认识。

(一)政府规划关联于经济学原理中的市场失灵范畴

现代城市规划学的代表人物大都奉行空想社会主义，从托马斯·莫尔的乌托邦、康帕内拉的太阳城、罗伯特·欧文的新协和村到傅立叶的法郎吉理念，都在规划对象的所有制方面强烈主张公有制这一实现形式。若试从经济学角度考评这一源起，则可更多看出，主张者们欲站在更高层面上对有限资源进行统筹安排，以实现更加合理规划的追求与意愿。以西方发达国家作为观察对象，工业革命以后，其工业化得到飞速发展，而在此过程中，经济社会问题亦不断凸显，城市人口压力巨大、贫民窟比比皆是、交通拥挤不堪、生态环境不断恶化。从巴黎到伦敦、从欧洲到美国，历经工业化发展阶段的发达经济体，无一不在发展的道路上遇到类似困扰。由此可见，如同收入分配差距这一问题一样，经济增长亦不能自动解决规划不合理的问题，且在经济发展过程中，收入分配差距过大往往还会通过城市中随处可见的贫民窟得以体现。这种市场机制调解不力的领域，恰是体现经济学原理中所强调的市场失灵。无论是城市规划、城乡区域规划或是都市圈规划等，所提供的成果更多属于公共品范畴，所提供的运转机制则往往囊括诸多正负外部性。而私人部门往往由于视界较窄、较短和信息不对称等原因，加之空间配置一旦形成不动产再做调改则代价极高甚至不可能，从而引发“试错”机制难以解决好的“市场失灵”。所以，基于经济学原理对规划主体定位，应当主要是政府部门充当规划的牵头人与主持者。当然，从规划的产生到规划的最终落实，全套流程势必是政府机制与市场机制共同作用的结果。特别值得注意的是，针对某些特殊问题，政府由于受到利益集团绑架等因素的影响，也会出现失灵，此时以非政府组织(NGO)为代表的第三方主体的介入，往往能够成为使相关规划做得更好的促进主体(例如：1923年美国纽约为了实现多行政区划共同联合的区域规划，跳出政府的公权范畴，以矩阵组织的形式成立了区域规划委员会，即以NGO的身份参与并落实纽约地区的区域规划)。

(二)发展经济学强调的后发优势阐释后发经济体对顶层规划的诉求

借鉴发展经济学视角看待不同要素，对于某区域、某个城市而言，土地是不可流动的、不可再生的垄断资源，而人口和资本是可以流动的，制度、技术、信息等则都是具有网络共享特征的，可加以综合运用。实际上，经济发展过程中工业化与城镇化阶段性不匹配时常发生。工业化由技术发明和创新来引领，创新的技术首先应用于生产领域，即首先表现出对工业化的推动。由此而产生的城镇化诉求的实现(满足)过程，往往表现出滞后的特征，这种滞后通常一方面表现为对经济增长产生制约，另一方面则表现为社会问题层出不穷。城市的形成和发展，通常遵循其内在逻辑而呈现一种出生、成长、成熟、平衡(衰退)的生态演变，而经济发展在赶超战略的作用下，则可能“压缩”这一过程。由于主要表现在技术层面的后发优势的存在，以中国为代表的、经济赶超战略推动的、超越一般自然生态演变而带有加速工业化特征的经济体，其工业化过程所经历的时间长度被大大缩短，加之本来就存在的城镇化滞后，所以由于错配而引发的矛盾势必表现得更为突出和集中。

与此同时，发展中国家普遍存在的城乡二元结构，也随工业化的不断深入而依靠城镇化进程来弥合。加速工业化进程中对城市规划前瞻性的高要求，超越一般自然发展、带有共享特征的对非竞争性要素的模仿和学习，表现为经济增长目标更多需要依靠成功的顶层规划来实现，因为通盘规划基本已无试错空间，一旦不成功，十之八九是落入“中等收入陷阱”的命运。

鉴于此，中国作为发展中经济体和转轨经济体，顶层规划至少有四项基本要求需同步落实：一是顶层规划总体方向应牢牢把握住“以经济建设为中心”，即为放眼于实现现代化全期的经济赶超战略服务，这就要求对都市区、城市群、产业集群的规划需基于经济组织的发展、演变规律基础上；二是顶层规划要打足提前量，对有必要进行规划的相关支撑条件进行全周期科学预测，从而适应后发赶超的工业化与城镇化，降低高速发展过程中基础设施建设等的更新率(当然这需要投融资机制创新——如公私合作即PPP的有力支持)；三是顶层规划应充分加强对技术要素的重视和组合，一方面通过规划营造适于供给侧技术创新的土壤，另一方面将可用的一切新技术覆盖于规划中，将技术红利充分融入发展进程，为未来技术应用留足动态优化的空间；四是顶层规划应把握全球化进程中“经济增长极限”的思想，特别关注自然资源与生态环境的制约，实现人类社会的永续发展。后发经济体可能运用的“后发优势”，在很大程度上关联于其能否通过“高水平顶层规划”的历史性考验。

(三)空间经济学与制度经济学基于“交易”描述城市静态均衡

从经济现象上看，城市产生实际上源自分工形成后生产的聚集作用，并在交易的聚集作用下不断升级。聚集过程形成的中心区被称为城镇和工业区，非中心区则被称为乡郊、野外和农村。这就形成了带有明显结构特征的区域结构、空间布局结构的问题。空间经济学的已有认识是，城镇化是一个城乡资源空间配置问题，资源在空间中的配置结构首先是一种自发演进的有机体，并随着专业化组织与分工的不断升级使城市更具交易的前提条件。福基塔-克鲁格曼模型证明，农业是土地密集型的，所有农民必须分散居住在农村地区，而工业品不是土地密集型的，所以制造业可以集中在城市；以工业品为需求对象，农业与工业不同的空间布局导致城市居民之间的交易成本更低，而农民与城市居民之间的交易成本更高。工业生产本来就比农业生产的效率更高，越来越多的制造业者选择居住得更为集中，从而导致城市的出现。*Fujita M.and P.Krugman，When is the Economy Mono-centric：Von Thunenand Chanberlin Unified，Regional Science and Urban Economic，1995，25(04).盛洪*盛洪：《交易与城市》，《制度经济学》2013年第3期。注意到以交易为联通点的空间经济学与制度经济学的联通：由于城市显然是较农村更具效率的地理区域，在市场理性的作用下，交易行为的聚集空间显然更多集中于城市，而有限的空间在不断集聚的作用下产生拥挤外部性；与此同时，制度经济学认为交易能够带来交易红利，正是无数经济人对这种交易红利的追逐导致人群的集聚，而集聚进一步产生市场网络外部性；以交易为联通空间经济学和制度经济学的基点，最优解产生于拥挤成本与交易红利的均衡，而城市的经济密度和规模也由此来决定。

(四)新古典研究框架强调城镇化进程中的“自由迁徙”

杨小凯在利用新古典分析框架对城镇化问题进行解析时认为，一个地理集中的交易模式，节省交易成本的潜力取决于分工的水平。因为交易效率不仅取决于交易的地理模式，而且取决于分工的水平，反过来，分工水平也受到交易效率的影响。所以，交易的地理模式、交易效率及分工水平具有交互作用。在有关城乡二元结构及弥合过程的解释中认为，随着交易效率的提高，城市和农村将会出现一个非对称的分工转型阶段，此时城市居民的专业化与生产水平、人均商业化收入水平及商业化程度，都比农村居民高。自由迁徙将保证城乡之间人均真实收入的均等化，而随着交易效率的进一步提高，这种用生产力和专业化水平差距表示的城乡二元结构将被充分及平衡的分工所取代，此时城乡两个部门之间的生产力和专业化水平将趋同，城乡二元结构也就随之消失。*杨小凯：《发展经济学：超边际与边际分析》，社会科学文献出版社2003年版，第274页。

(五)新供给经济学解困：供给优化腾挪城镇化及城乡一体化永续发展空间

如上所述，观察城市均衡规模的平衡点，试图建立在交易红利作用下的网络外部性与拥挤外部性交点，弥合城乡二元结构的关键，在于非对称分工转型阶段后城乡两部门生产力和专业化水平的趋同。至此，最值得注意的要点已不言自明：无论网络外部性还是拥挤外部性，其实在经济运行实践中间都不是一个静态项，而是随着城市规划水平的高低呈现变化；且城乡二元结构弥合过程中，两部门生产力和专业化水平趋同，势必要通过城乡之间所谓的“自由迁徙”来实现，而迁徙是否自由的关键，则恰恰在于随城镇化进程人口不断向城市集中的时期，是否能够达成非常合意的规划，而在实现城市生活有序运行的前提下提供足够巨大的容纳空间。“交易”“自由迁徙”所涉及的中心区不动产、基础设施建设具有较长周期的特点，一旦形成某种格局，还会“自我锁定”某些基本的匹配关系，若以“试错法”的逻辑来解释其结构优化状态的达成，便与实际生活中的客观制约情况相冲突，即“改错”的社会代价将极其高昂，甚至是不可能的——往往只可将错就错在其后的“增量”因素上去“找补”(试观察时隔半个多世纪后，人们以何等沉重的心情回顾北京城建规划“梁陈方案”的夭折，以及当下不得不做的新一轮“京津冀一体化”规划)。虽然缘起是自发的，到了一定集聚度或趋势表现以后，就一定需要“规则先行”式的社会集中规划。在市场对资源配置起决定性作用的运行机制下，单从需求侧进行考察或者不区分需求及供给两侧进行总体考察，都很难解决这一困惑，而若这一其实来自于土地“自然垄断”属性及“市场失灵”的困惑不能解决，那么经典理论探讨所想要达成的经济发展结果也就不能实现。鉴于此，本文认为，必须运用结合发展经济学、制度经济学视角的新供给经济学理论来解困。

新供给经济学强调的供给侧关注，是建立在市场机制于资源配置中总体上起决定性作用的基础上，进而特别要聚焦关注的是需求侧总量视角下和“完全竞争”理论假设下，于非完全竞争的现实生活中难以解决的那些结构性问题。采用新供给经济学的分析视角不难发现，即使市场机制正常运行、甚至是以可达到的最优均衡水平运行，城市中心区许多供给也不能满足需求，这是城市发展中常常遇到的问题，也是难以保障城市有序运行的核心原因。这一矛盾随着特大型城市越来越多，尤其是千万人口规模以上城市在发展中经济体越来越多，“城市病”的种种矛盾也日趋突出而表现得更为不可回避。以汽车这一产品为例，其生产者和消费者构成供给侧和需求侧的两端，按一般理解，汽车的供给数量显然应当与人口数量线性相关，但汽车的更多使用带来的除了产量需求，更重要的是对道路、停车场、加油站等公用基础设施的需求，针对这些需求的供给并不像一般产品供给那样可以随机分割，并通过市场竞争充分提供。市场机制主导下汽车交易行为的增加，不仅对规划当中基于“给了张三就不能给李四”的地皮之上公用基础设施的供给提出了要求，而且也对相关资本供给、能源供给和生态环境可持续供给等等方面提出了一系列相关要求。举一反三，通讯、管道、水电气网状系统，医院学校、产业园区之点状群式布局等等无一例外，都会对城市相关的供给产生综合性要求。这些领域总体协调成龙配套后，不可分割的“一揽子”组合式供给，所运用的基本要素，首先就是基于同一块已既定的国土面积上的自然垄断性质的公共资源——地皮。所以，随着城市发展，由社会权力中心为牵头人作出“顶层规划”的迫切性越来越明显，相关种种不动产配置必涉及的工程，须依“建筑无自由”原则而放入规划的笼子，越来越成为各国实践中的基本事实；规划水准的高低，也越来越成为经济社会发展中所不能忽视而必须超越“交易”“迁徙”眼界，给予特殊对待和处理的事项；“规划先行”“多规合一”也就自然而然已成为并将继续成为人类社会国土空间利用领域的主潮流。在规划领域，实际上我们早已通过各个专项规划试图对国土空间进行统筹使用。例如，国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、土地开发利用规划、生态保护规划，以及公共交通、市政设施、水利、环卫、文教医疗等专业规划，并由各有关部门承担编制、执行，但在诸多因素的共同作用下，这些基于规划全局可用土地的功能区和公共资源配置框架，必然具有非常明显而复杂的结构关系。如何让这些非均质的千差万别的因素得到合理衔接和搭配，是一个典型的在供给侧有机结合实现通盘结构性优化的问题，也正是一个新供给经济学关注视角下，市场机制难以充分发挥作用但又必须与市场机制对接、兼容的领域。显然，通过顶层规划合理安排所涉及的各种要素，为国土的城镇化和城乡一体化永续发展腾挪空间并激发经济增长活力，这一通盘优化问题已成为必须应对的严峻挑战。对于发展中经济体，其挑战亦关联如何克服矛盾凸显、力求跨越“中等收入陷阱”的历史性命题。

四、从中国看顶层规划的供给管理属性

所谓规划，首先就是从地上地下大系统的空间结构入手，通过组织供给来处理生产力结构和社会生活结构中区别对待及通盘协调问题的解决方案。我们认为，这实质上就是形成综合要素供给体系必须前置的规划供给，并以其带出供给管理的全过程。中国现阶段城乡发展中的经济社会问题，在很大程度上都带有突出的结构性特征，仅仅通过需求侧总量方面的调节和市场自发的要素流动，在国土空间格局优化上势必收效甚微。尤其是城镇化进程中产生的“城市病”等相关问题，更多表现为中心区及周边发展中所面临的瓶颈制约，这种制约的缓解只有通过供给侧有针对性的管理方略和手段，首先是具有统筹安排全局不同要素功能的顶层规划，来争取充分利用发展空间和提高社会综合绩效。

(一)中国规划前瞻性不足、水准不高的表现及影响

中国基础设施与基本公共服务供给在过去几十年的一大教训是规划缺乏前瞻性与有效统筹，主要体现在以下三个方面。

第一，因“顶层规划”层面提前量和统筹不到位，而不得不在短期内重复施工。作为基本公共服务设施的重要组成部分之一，上下水管道系统和类似涵管、光纤等的建设及翻修窘境，近几十年来在全国多个城市最为人们所熟知。这些多埋藏在地下而与城市道路交通系统并行、共存，一旦涉及建设或翻修，需要对城市道路“开膛破肚”。在前瞻性和统筹规划不到位的情况下，各地被老百姓称为“马路应装拉链”的现象屡见不鲜，每多做一次路面的挖开和复原，必多一次为数可观的固定成本投入，同时每一次整修所带来的停水、停电、交通堵塞、环境污染等问题又必然给公众生活带来诸多不便，引发不满和抱怨。与城市道路交通系统并行的地下管道系统通常有自来水、污水、供暖、地热、光纤、光缆等等，各种管网系统在地下盘根错节、错综复杂，且分别归属不同专业管理部门，哪一个系统出了问题，都牵动别家，避免不了动大手术。至于某处立交桥因净高不足而建成使用不到十年就不得不炸掉重建、某个地标建筑因设计不周在短短几年内经历“热闹非凡的剪彩，颇费周章的拆除”过程的案例，与上述情况皆属同类。每次建、每次拆和每次再建，都创造统计上表现“政绩”的国内生产总值(GDP)，但总合起来绝不是人民之福，实成民生之痛。除以上市内中心区问题典型案例外，随着中国道路交通的发展，高速公路建设中也明显存在某些前瞻性不足问题。北京最长、最繁忙的干道线路之一——八达岭高速，建成没几年便出现经常性堵车，之后，八达岭高速公路似乎已经不适合称之为“高速”，“一堵九天”的例子使公众视其为畏途而又无可奈何。“沈阳—大连”的沈大高速刚建成时，还有人批评“超前了”，没几年却面对拥堵而不得不全线封闭，让施工力量重新进场全程增建车道，历时一年有余，百姓怨声不绝。“江苏—上海”的沪宁高速，建成没几年就塞车严重，因不敢再用沈大高速封闭施工的加宽模式，改为逐段单边双向行驶在另一边加宽的施工方案，同样怨声如沸。有了这么多的教训，亟应反思，若在修建当初，能够将建设的前瞻性与财力预算安排更多地体现“提前量”，总账要合算得多！实践已反复证明，在基础设施和公共服务设施建设中，既要注意防止过度超前、大而无当，又要防止提前量不足、反复折腾。但这几十年最主要的教训是来自于提前量不足方面，原想可以紧打紧用节省一些，结果是很快落伍，不得不折腾，反倒劳民伤财。

需要说明的是，不时听到有人批评中西部欠发达地区高速路建设超前了，因为“路上空空荡荡，没有几台车”，但需对此从全局规划视野认清，高速路作为准公共产品客观上需要在全国尽快成网。这个网在东部发达地区可以密一些，在中西部欠发达地区可以稀疏一些，然而一定需要成网。由此才能以这种准公共产品性质的基础设施服务于支持欠发达地区加快发展，调控、缩小区域差异，因为“要想富，先修路”正反映了通路、通高速对于相关欠发达地区加快发展的先导性和支撑性。路刚开通时，主要是外面的车辆去这些欠发达地区收土特产等，但会带入商品经济意识和市场观念、示范作用，其后本地一些“能人”会加快原始积累过程并仿效着经商与创业加工，也会由租车跑生意发展到自己买车做生意，路上行驶的车辆也就会越来越多。

第二，轮次间供给满足需求的区间较短而不得不频繁升级。基本公共服务设施“需求供给双方达到均衡”，意味着该基本公共服务设施恰好满足公众真正所需。如按照时间序列在一定时期内连贯观察，基本公共服务设施的供给相对于需求，大体上呈现这样的轨迹：伊始表现为需求高涨，政府着手组织供给，总规模适度大于需求，或至少使供给与需求达到均衡，其后需求又高涨，下一轮供给侧的条件建设不得不再度开始。若前瞻性较高，从“供给大于需求”过渡到“需求供给双方均衡”的区间持续时间较长，下一轮供给开始的时点可以较晚，在全周期内公众满意度较高，从长期看其综合性绩效水平也较高，但对于每一轮次的集中投入规模要求亦较高。任何供给主体的投入能力都是有限的，所以这种设施条件建设只能分轮次逐步“升级换代”地进行。由于规划水准和前瞻性不足是主要问题，中国目前基本公共服务设施建设项目施工后，供给满足需求的时间段较短，这在一定程度上表现了初级阶段国力支撑较弱，而同时也往往反映着前瞻性不到位，从现象上表现为短期内便需要扩建或重建，并以公众满意度的损失等造成社会代价。首都机场扩张工程二十几年内不得不上马三次，就是典型案例之一。

第三，部分地域配套事项明显滞后，使综合效益无法如愿发挥。转轨时期基本公共服务设施前瞻性欠缺的另一个突出表现，是配套要素到位相对滞后。例如，某些城市近年目标规定下的棚户区改造和保障房建设能够按时竣工，但部分地区供暖、燃气等配套系统并未随之落实；在廉租房、公租房小区内，居民子女入托和入学、老人赡养以及就近就医等问题，也未得到配套解决；在一些边远县、乡镇和欠发达地区，政府“金”字号工程既已落实，各项补贴转入“人头卡”内，但居民因缺乏金融网点而难以取现的情况也时有发生。所以，在基本公共服务设施落实的概念内，需要有关于必需配套事项的长远打算和足够的前瞻性分析与安排，才能因地制宜、发挥建设项目的正面效应，真正满足民生所需。基础设施和基本公共服务条件建设缺乏前瞻性带来许多问题：一是重复建设造成资金浪费，提升规模时往往需要更大规模资金支持；二是对社会公众生活带来不便与不满，包括反复施工对公众生活的负面影响、供给滞后使公众满意度降低；三是为“寻租”增加机会，甚至导致“越寻租—前瞻性越差—越不规范—越易寻租”的恶性循环等等。

(二)经济赶超战略实施中的城镇化迫切要求顶层规划

以上规划前瞻、统筹不足的问题，实际上正是经济赶超战略实施中城镇化滞后于工业化的突出表象之一。城市诞生伊始，大都是“孤岛”式的存在，城市的较小规模决定了对规划没有过高的要求，且城市之间看似都是规划者可轻易利用的广阔空间。然而，城市作为经济增长的引擎，会粒子加速器式地见证要素利用中乘数效应的实现、反复实现和更快实现，引擎动力带动下的经济社会产生的量变和质变，促使城市群落的生态问题快速显见。城市绝非一个封闭系统，而是一个开放的巨系统：城市发展所需的要素不仅来自其系统内部，而且来自外部，这个外部开始是指相邻区域，后来随着全球化时代的到来而重注新内涵，扩展至更大得多的地理范围；城市发展所产生的无论正外部性或是负外部性，都产生着至关重要的影响，这种影响可以是将固体垃圾排入城市周边的农村，可以是将雾霾吹进海洋对岸的国度，也可以是将技术扩散至落后的城区或将创新的产品交换至农村。与现代城市规划起源时期不同，这种内部颇具成长性、外部广泛联系性的城市生态系统，恰已构成了中国城镇化进程的最重要背景，而中国在此阶段上显然已不适合再走发达经济体曾经走过的、在较落后技术基础上、在较缓和交互影响背景下所践行的规划老路。此外，中国极为特殊的基本国情所形成的多方约束，也决定了经济赶超战略下的中国城镇化必须从顶层通盘把握。

第一，中国城镇化进程面临作为最大发展中国家弥合二元经济走向“共富”过程的严峻现实挑战。由于自然和历史原因，中国是世界上最大的多民族城乡二元经济体。改革开放以来，虽力求通过首先允许一部分地区、一部分人先富起来而走向共同富裕，但意愿中的“共富”进程明显滞后，并由于主要的制度变革尚未到位，城乡二元特征仍然十分明显，区域差距和居民收入及财富差距有所扩大。最发达的东南沿海、北上广中心城市景象堪比发达国家，而广大中西部的一些地区则形似贫穷落后的非洲国家。如何将城乡、区域差距和居民收入差距、财产差距保持在各方面能够承受的范围内，已形成一种严峻的挑战，并将深刻地影响和连动发展进程中的供给环境与机制优化问题。

第二，中国城镇化进程中必须考虑“半壁压强型”的巨大能源、环境、空间压力约束。在“胡焕庸线”*胡焕庸教授于1935年提出，以黑龙江瑗珲和云南腾冲为两点确定的直线，将中国领土划分为东南和西北二部(故亦称“瑗珲—腾冲线”)。该线倾斜约45度，以该线为界，当时东南半壁36%的土地供养了全国96%的人口；西北半壁64%的土地仅供养4%的人口，二者平均人口密度比为42.6： 1。随着以后全国人口普查工作的陆续进行，根据相关数据显示，60余年间东南部人口的绝对数值已由4亿多增长为12亿多，但占比较1935年只减少了两个百分点(数据口径均不包括台湾)。截至目前，已历80多年的发展过程中(包括多轮次的“支边”等)，“胡焕庸线”这条“神奇的中部主轴”对中国人口分布格局所揭示的内容基本未变。所提供的重要认识线索下，中国高度集中于东南沿海一带的人口密度、汽车空间密度及能源空间消耗密度等，形成了明显的“半壁压强型”资源、能源耗用及相伴随的环境压力。加上前些年“压缩饼干式”和粗放式外延型经济发展阶段中超常规的高峰期密度提升系数，再加上中国资源禀赋条件决定的基础能源“以煤为主”伴生的异乎寻常的环保压力，势必引发高压力区和高压力阶段上基础能源禀赋结构叠加而成的中国“升级版”可持续发展面对的矛盾凸显。其所形成的“非常之局”，使得以供给管理“非常之策”调整结构、优化供给环境、释放增长空间的任务，越发迫切和不容回避。

第三，“中等收入陷阱”历史性考验阶段。“中等收入陷阱”作为一种全球统计现象，是真实世界中的“真问题”，更是一个在中国“十三五”及中长期经济社会发展过程中关乎现代化“中国梦”命运的顶级“真问题”。基于1962—2013年全球数据，对成功跨越“中等收入陷阱”经济体的路径进行研究，可得到相关结论：成功者跨越“下中等收入陷阱”期间GDP增长率均值则至少为8.50%，跨越“上中等收入陷阱”持续时间均值为15.9年，这期间GDP增长率均值为5.08%。中国前面跨越“下中等收入陷阱”持续时间为14年，GDP增长率均值为9.87%，表现不错，但今后在“十三五”及中长期将面临跨越“上中等收入陷阱”的严峻考验。国际经验还表明，中等收入经济体成员在试图摆脱“下中等收入陷阱”和“上中等收入陷阱”的过程中，不乏出现“晋级—退出—再晋级”的反复。中国如何避免这种问题，顺利走出“中等收入陷阱”的潜在威胁，又伴随有国内外一系列矛盾纠结和棘手难题，特别是渐进改革“路径依赖”之下制度性“后发劣势”的可能掣肘。这是摆在决策层及全体国民面前一道严肃的历史性考验课题，并对优化供给环境和机制提出了重大要求。

本文认为，中国中等收入发展阶段所强调的规划，即“顶层规划”，与西方所研究的规划学范畴相较，应是比城市规划、区域规划更高层次的通盘规划安排，是在囊括事无巨细的规划学所研究范畴基础上，加入更丰富的经济学认识、带有国情针对性和追赶—赶超战略目标的全套开发安排，实际也是一种“以非常之策破解非常之局”的重要制度安排与设计方案供给。区域规划一般分为以城市为中心的区域规划和以整治落后地区、开发资源为目标的区域规划，相关的国土规划、主体功能区规划、都市区规划、城市群规划等类型，实际上从要素、对象、关系等方面显示城市规划的内容层次。而与先“自然发展”、再针对性规划的西方发达经济体不同，中国目前城镇化所处的时代背景和国情约束势必要求总体上的规划先行，这里所指的规划绝非仅停留在城市规划或者区域规划层面，而是综合各个维度需要覆盖一切相关因素的顶层规划。进而，这种规划绝非各特定子规划由各部门制定后简单捏合就能“内洽”的，特别应当注重其打通各项的逻辑联系，在规划学基本原理基础上，特别注重经济学相关理论成果的融汇。在所有相关因素的通盘考虑下，笔者认为，政府应力求从供给侧优化视角搭建大系统控制框架，为达到“多规合一”的高水平规划提供可行路径。

(三)顶层规划过程正是设计与组织供给管理的过程

基于新供给经济学的分析框架，“规划”的实质可被重新定义为：从国土空间结构着眼，通过组织供给来处理生产力结构和社会生活结构中区别对待及通盘优化协调的过程与方案，即通盘供给管理的过程与蓝图。规划中必然涉及并覆盖产业结构、技术经济结构、功能区间结构、企业布局产业集群结构、物流中心与网络结构等等生产力结构，一旦其基于国土空间布局的厂房、路网、地下管网等不动产的落地及相关要素的投入得到实现，就自然而然地再难以随时随意实现自由流动与调整。在城市产生和发展的自然过程中，这种空间上的选择起初都是市场主体本身决策，且在规模效应、聚集效应等的作用下，市场主体的规模结构、产业的技术结构等都在不断发生变化。同时，市场个体在生产、交换、分配、消费过程中形成的空间布局结构，伴随需求的产生以及供给的回应而形成初级阶段的试错式调整，在城市发展过程中还随经济增长自发形成富人区与贫民窟的分隔等等，但很快会有试错不能解决的难题出现，人口激增后环境恶化。个体理性却自发地形成了布局上的集体无理性，城市中各类不动产布局失当的矛盾问题不断累积。在社会实践中，通常便以不得不出手的政府运用带强制性的旧城改造、城区扩大、城市重建等规划活动来作出重新安排，进而实现生产要素的有序供给，减少发展过程中的成本与制约。这实质上就是一种供给管理中掌控空间布局结构的过程。这一点在发展中国家的特殊性更为突出，因为发展中国家已可得到借鉴先行国家相关经验教训的“后发优势”，可以自觉有意识地从一开始就把这种空间上的结构选择主体明确为政府。在实践操作中表现为，地方为达成经济发展目标所进行的招商引资等，是在政府已经通过的国土开发等相关规划基础上进行的；与此同时，产业的培育、技术进步的推动、经济区域的协同发展、企业空间位置布局可能产生的聚集效应等等，实际上都建立在当地政府相关规划的基础之上。不仅如此，与生产力结构相关的市政基础设施结构也必须被囊括在规划范畴之内，从住宅区布局到交通、供电供热、给排水、文教卫生、生态环境等配套系统的建立健全，越来越带有包罗万象的特征。这就对全局视角下的顶层规划提出了更高要求。从中国与国际经济社会发展实践来看，不论多么细致的专项规划，若不能实现供给侧的多种规划有机结合及合理衔接、匹配，必不能达到供给优化的目标。

回顾新供给经济学对“供给管理”的定义及其内涵的阐发，作为与经济学理论框架中“需求管理”相对应的概念提出的这一概念，合乎逻辑地强调于供给侧机制中多样化而理性的政府作为，特别注重与政府产业政策、区域政策等相关联的结构优化，强调增加有效供给的宏观调控，*贾康、苏京春：《新供给经济学》，山西经济出版社2015年版，第66页。也包括有针对性的财政政策、货币政策供给以及制度供给。顶层规划的过程是供给管理的过程，顶层规划正是应当作为供给管理的重要手段来加以认识和定位。

(四)顶层规划这一供给管理活动的牵头主体应是政府

西方社会以及中国学界，不乏对于政府充当规划主体角色的怀疑与抨击。“我发现整个20世纪，不仅仅是现代文明摧毁了前世留下的大多数建筑结构，在我们和过去之间挖掘了一条宽宽的鸿沟，而且更糟的是，在每一个大陆，我们都采用了一种毁灭性的文化，这预示着我们将丢失更多。”*[美]安东尼·滕：《世界伟大城市的保护：历史大都会的毁灭与重建》，清华大学出版社2014年版，第1页。作为纽约市地标保护委员，安东尼·滕明确表示在权力、贫困、政治等因素的影响下，以政府作为规划主体造成城市保护无力。不仅如此，西方规划学某种意义上正是起源于对政府作为城市规划主体无力亦无意解决大量贫民窟等社会问题的质疑。如彼得·霍尔所言，“城市规划运动早期的许多远见，尽管不是全部，都源于在19世纪的最后数十年和20世纪初盛极一时的无政府主义(anarchism)运动……当这些理想付诸实践时，往往是讽刺性地通过他们所憎恨的国家官僚机构来实施的”，*[英]彼得·霍尔著，童明译：《明日之城：一部关于20世纪城市规划与设计的思想史》，同济大学出版社2009年版，第3页。甚至认为城市规划就是具有无政府根源的性质。但其后的各国实践，却大同小异地走上了不得不依仗政府作用处理规划问题，即由政府运用其强制力在牵头形成规划后予以实施，是已形成的全球主要经济体的通行做法。

与西方发达国家相比，中国更是如此不同，在由计划经济转向市场经济的同时，全面践行经济追赶—赶超战略，在社会主义市场经济体制认识中将市场由“基础性”升为“决定性”作用的进程中，国民经济黄金增长期的工业化飞速推进，同时暴露出城镇化的滞后及其水平的低下。这种经济发展显然是超越自然过程的发展。基本国情势必将供给优化手段中的顶层规划推上至关重要的位置，也势必将顶层规划的供给主体锁定为政府牵头。

顶层规划是市场失灵领域的供给，这一失灵决非表现在需求侧无力，而是基于土地的自然垄断和不动产布局调整的极高成本，而无法便捷形成供给的回应机制及其优化结果，表现为结构性问题的瓶颈制约，十分有必要由政府进行针对性的供给管理来统筹协调。综合来看，“城市病”等等如仅以市场作为基础、以企业主体为依托，会因为眼界过于微观而落入竞争式试错的僵局，无法解决总体布局的高水平合理性问题，如基础设施规划的协调性与打足“提前量”问题，水、电、气等等多种网管的“准公共产品”式充足配置问题……因此，顶层规划的制定是在多种综合要求之下成为政府(针对跨区域规划则更多是指中央政府、针对跨国规划则是指各国政府协调)必须牵头承担的重要职能。当然，在顶层规划下，势必有更多细分的城市规划、专项规划、专业规则等等，表现形式必然是一般已成既成事实的“建筑无自由(少自由)”式的管束、审批之类。当然，这些顶层规划框架设计及供给优化原理下的布局，也必须与市场机制的充分发挥作用兼容和对接，其规划实施过程，也越来越需注重PPP式的通过市场机制、更多发挥市场主体作用来进行公用设施建设等的机制建设。

五、从国际典型案例看规划供给管理的实践及实现路径

在国际和历史双重视角下，世界诸多著名城市区域的规划都颇具借鉴意义。综合看来，无论城市规划、都市圈规划或是区域规划，国际案例可证实“多规合一”的顶层规划作为供给管理的重要手段，能够通过实现供给侧的优化来化解经济增长和发展过程中已经产生或即将产生的诸多结构性问题。

(一)从规划到顶层规划的巴黎供给管理案例：奥斯曼规划及“奥斯曼”回归

正如爱德华·格莱泽所言，“纽约是一场有些混乱但十分精彩的爵士乐即兴演奏会，杰出的音乐家们对于他们身边正在发生的事情只给予了最微不足道的关注，而巴黎则是一首精心创作的交响乐”。*[美]爱德华·格莱泽著，刘润泉译：《城市的胜利》，上海社会科学院出版社2012年版，第142页。巴黎这座城市的规划工作多年来被全球各界奉为典范。巴黎得益于两次大型综合规划工作：一是19世纪拿破仑三世统治时期奥斯曼男爵主持的对巴黎的重建；二是1966年戴高乐时期保罗·德罗维耶主持的对巴黎的改造。其中，后者更是对现代城市规划树立了标杆。

奥斯曼主持对巴黎的重建，总结有四个关键要素，即法治框架、旧格局的破除、迎合时代感的交通体系重建、公共空间的创新。巴黎很早就有关于土地利用的法规，且在1589年制定了建筑法规，相关规划设计(比如建筑的高度限制)都必须在法治框架下进行，尽管有批评认为这对整体重建工作带来限制，但这也使得相关工作在可循边界内得以顺利开展。为了破除旧格局，奥斯曼拆除了圣日耳曼德普莱街区的修道院、监狱，且砍伐了卢森堡公园的一部分树木，将这些区域纳入整体规划方案。在电梯还没有出现的年代，奥斯曼大量使用了当时较高的建筑，并通过修建更宽、更直的街道来适应公共汽车和蒸汽火车的发明使用。布洛涅森林公园等公共空间的创新，为市容市貌加分不少，同时也为居民提供了追求更为健康生活方式的环境条件。

1966年的改造发生在饱经二战之苦后的巴黎，与奥斯曼花了17年的长时间代价不同，保罗·德罗维耶仅用7年就完成了改造。此次规划充分体现了对前瞻性的考虑，以及于大区域内综合地、整体地体现了各专项规划的有机结合。巴黎此次改造的特点可总结为四个方面：第一，未来人口的预测。在规划之前，规划组对人口进行的预测是预计20世纪巴黎地区的人口将从900万增加到1400万～1600万之间。第二，待建区域的划定。在人口大幅膨胀预测结果基础上，规划组认为应当划定一个巨型区域，作为改造巴黎的待建区域。第三，建设模式的选择。在巨型尺度上，规划组没有严格模仿霍华德·阿伯克隆比在大伦敦模式中创建的卫星城模式，而是采用斯德哥尔摩式的卫星城模式，在更大的区域、以更大的尺度来开展。紧邻内城西侧的拉德芳斯作为最大的一个卫星城，至今都是巴黎都市圈内最著名的区域之一。第四，交通系统整体布局。由于准备在大区域范围内创建巨型卫星城市，交通系统的整体布局成为整个规划是否能够成功的关键，实际上，这也正是此次巴黎改造的亮点和核心所在。由于规划地域广袤、涉及人口众多，保障城市运转效率的关键在于公交是否能够实现高效，巴黎规划并建成的是当时世界范围内最为先进的高速交通系统，具有通勤铁路的特点，可以在短时间内长距离地运输旅客，从而使巨型区域规划之下的卫星城之间及其与内城中心成功融为一体。巴黎的整体改造规划中，交通系统建设方面开支巨大，公路总费用达到290亿法郎、中心区公共交通费用达90亿法郎。*[英]彼得·霍尔著，童明译：《明日之城：一部关于20世纪城市规划与设计的思想史》，同济大学出版社2009年版，第360页。与此同时，大区域规划下新住宅的建设、办公楼及购物中心等等的匹配，为经济社会发展产生了巨大的不动产溢价乘数效应。

(二)产生于顶层规划的巴西利亚：静态与动态理性看待两极评价

尽管巴西利亚于1987年12月7日已被联合国教科文组织确定为“世界文化遗产”，但因其近似准柯布西埃的特性，其总体规划经常得到近乎两极的评价。对巴西利亚的负面评价主要集中在这座城市的规划建造过于“乌托邦”，没有进行相关的人口预测、经济发展分析、土地使用规划，甚至没有模型和制图，交通运输、阶层固化等细节问题的不良处理，也为城市规划带来了一些负面评价。然而，持赞赏态度者认为，对巴西利亚规划的评判更应放在当时所处的历史背景中，巴西利亚为当时巴西加快内地开发和经济社会发展贡献巨大，且不可否认的是，在卢西奥·科斯塔对其的规划之中，土地利用分工明确、功能清晰、布局合理，便于组织居民生活。作为城市设计史上的里程碑，巴西利亚几乎是在“一张白纸”上对居民区、行政区、建筑物等作出通盘设计规划，还匹配建立国家公园、阿瓜斯·埃曼达达生物保护区、依贝格和加瓦萨瓦多自然保护区、圣巴尔托罗摩和德斯科贝托环境保护区等自然景观，集中体现了城市和谐并全面彰显了城市总体规划的强大与有效。

从较狭隘的两极评价中跳出来看，巴西利亚这一原本只有20万人口的城市，经过总体而言成功的城市规划吸引了大量人口，迅速成长为巴西四大城市之一，是依靠顶层规划实现的。这种规划并非像世界许多城市那样主要进行旧城区的改造，而是在近乎“白纸”式的土地开发区建造一座行政中心功能为主的新城。正如世界遗产委员会评价所言，“城市规划专家卢西奥·科斯塔和建筑师奥斯卡·尼迈尔设想了城市的一切”。巴西利亚的规划正体现了经济发展规划、国土规划、功能区规划、生态环境规划的有机结合，是所谓“多规合一”的现实版典范。然而，与此同时，值得我们注意的是，相比旧城区改造规划，巴西利亚新城的创建显然具有更大的空间优势，基于此进行的科学布局与想象力的发挥，在极小程度上受到限制，这是全球许多待改造城市都并不具备的先决条件。此外，没有哪一次规划能够一劳永逸。随着新城的成长，人口、车辆、住房以及诸多配套设施的需求和供给系统势必更加错综复杂，比如现阶段看，巴西利亚的交通规划，已经由于过多的车辆而与当初所建高速公路期待的高运转效率出现了矛盾，诸如此类的发展矛盾未来还可能在方方面面出现。

(三)多轮顶层规划下的日本：经济赶超下城镇化的典型范例

东京是全球人口承载量最大的城市区域之一，其及周边所承载的人口规模高达3600万之多，但这个在全球范围内不多见的大首都、超大型城市，同时也是全球生产效率最高的城市区域之一。

通盘看，日本共进行了五轮“全综”规划，每一轮都是典型的顶层规划，通过供给管理有针对性地化解发展中不断产生的结构性问题，焕发整体经济社会增长和发展的活力。第一，1947—1973年日本经济经历高速增长的黄金期，年均增速在9%以上，1960年前后，日本重化工业高速发展，沿海工业带形成。基于“国民收入倍增计划”中提出的“太平洋工业地带构想”，引发太平洋沿岸与非太平洋沿岸之间的矛盾。1962年，以地区间均衡发展为目标，日本开始进行全国性综合开发计划(简称“一全综”)，通过规划东京、大阪、名古屋、北九州四大工业基地在地方层面的扩散，试图达到缩小收入差距、区域差距、实现国土均衡发展的目标。第二，1969年日本通过第二次全国综合开发计划(简称“新全综”)，在发展相对稀疏的地区，规划建立了大工业基地、大型粮食基地和大型旅游基地，推动劳动密集型工业产业向太平洋沿岸集中。“新全综”囊括通盘的网络规划(包括信息通信网、新干线铁路网、高速公路网、航空网、海运网等)、产业规划(包括农业基地、工业基地、物流基地、观光基地等)和生态环境规划(包括自然保护、人文保护、国土保护、资源适度开发等)。通过信息网络和交通网络成功连接“城市点”，实现了“城市面”的战略性整体开发。第三，1977年日本以“三全综”主要对居住问题进行顶层规划，以同时推动历史及传统文化复兴、自然与生产生活和谐、抑制人口与产业向大城市集中等为规划内容，建立新的生活圈，为第三产业的健康发展培育良好环境，地方经济得以振兴。第四，1987年日本的“四全综”以分散型国土开发规划和交通网络规划相配合，以顶层规划有效缓解了东京发展极化问题。“四全综” 是加速日本“后工业化”进程浓墨重彩的一笔，在国土规划的基础上要求：全面铺设交通网，建立“全国一日交通圈”；全面铺设通信网，切实提高各个中心的连接能力；全面铺设物流网，以高效的物流服务加强中心之间的连接；在广域、圈域内同时建立社会治理网络，全面防范社会安全问题。可以说，“多规合一”的顶层规划推动和保障了日本多中心的过渡与实现。第五，日本1998年全国综合开发计划是由“硬件”建设向“软件”建设转变的标志，在既成规划网络和布局基础上，以行政、居民、志愿者组织、民间企业为合作规划主体，进行了生产、生活环境的全面提升。

(四)顶层规划下所完成的供给管理是经济增长与发展的关键之一

以上典型国际案例首先证实，无论是在老牌发达国家法国的首都巴黎，还是通过后发追赶最终成功实现赶超的日本，或是同为发展中国家巴西的首都巴西利亚，无论是城市规划还是区域规划，关键时点所开展的重大规划，供给管理的主体都是政府。殊途同归的选择再次向我们印证了一个结论，那就是中国在以经济建设为中心的历史阶段，尤其是经济赶超战略践行中攻坚克难的发展阶段，顶层规划的牵头主体只能是政府，这一点毋庸置疑。

本文所选取的巴黎、巴西利亚和日本三个典型案例，其顶层规划供给管理过程最终达成的具体目标各不相同。从巴黎的案例来看，供给管理的具体手段是以政府为主体进行的城区重建和改造，其有效地、针对性地解决了战后工业化建设进程中，大量移民和农村人口无处安居、住房短缺、配套设施不齐全、缺乏改建空间、土地资源利用率不高等一系列当前发展已经存在及后续发展可能面临的经济社会难题。尤其保罗·德罗维耶主持完成的城市改造，是一个典型的立足于更高层面、针对更大区域、融汇了各个专项规划的供给管理解决方案，最终将人口、不动产、资源能源、土地等诸多要素进行了空间上的重新分布，并通过专项规划成功建立了空间分布相对分散要素的联通机制。与巴黎的旧城改造不同，巴西利亚较为极端地体现了通过顶层规划这一供给管理过程，能够从供给侧完成“城”的建造和“市”的搭建。在“城”的建造方面，巴西利亚独特的建筑风格得到世遗组织的褒奖；在“市”的建造方面，则颇具极端色彩地突出印证了新供给经济学所强调的“供给创造需求”能够成为现实，在规划这一供给管理过程完毕之后，相关链条上的要素得以在短时间内涌入、运行、互动、发展。中国最值得重视的通过顶层规划供给管理实现发展优化的典型案例当属日本，同样顶着经济赶超战略实施中先行工业化与滞后城镇化错配的压力，日本坚持通过五轮“全综”系列规划逐步理顺了供给侧发生结构性问题的关键要素，“全综”这一名称及其实际内容，也就是我们所强调的“多规合一”的顶层规划。沿时间纵轴综合来看日本的各次顶层规划，其接续之间呈现出鲜明的螺旋式上升特点，这也印证了通过供给管理对解决供给侧结构性问题、真正实现供给侧优化的动态特点与动态平衡规律性。

特别具有价值的细节是针对人口要素的处理。无论是巴黎极大扩充自身辐射区域后通过高效率的通勤交通维持原中心城市的高效率、日本通过建立交通网络实现人口要素流动的畅通，还是巴西利亚并不完美的公路规划致使城市运行出现阻滞而遭到诟病，交通运输系统无疑都是城市运转效率的保障，同时也是区域发展、大城市功能优化的前提条件。从国际经验来看，在四通八达、密度足够且立体化的网状公共交通，以及交通运输体系建立和运营过程中，以现代化交通工具提供人口与要素便捷流动功能的落实，是提升城市承载能力的重要基础支撑条件。

六、“规划先行、多规合一”顶层规划的供给管理对策建议

中国现阶段必须先行且走向“多规合一”的顶层规划至少应考虑环境、层次、逻辑和模式四个方面。

(一)环境：实现法治框架下的规划先行

规划必须从全局、长远视野注重经济社会发展的生态演进。在践行经济追赶—赶超战略过程中，发展中经济体更应注重城镇化与加速工业化匹配方面特别应当打出的“提前量”。这种前瞻性之意，并非在于所有规划都要在精确科学预测下做到丁一卯二、严丝合缝，而是科学打出有弹性的“提前量”。这就要求顶层规划，一方面做到避免规划中缺乏前瞻性而导致很快出现严重供给短缺所引发的试错式沉没成本，另一方面做到可放可收。例如，巴黎虽然在1966年规划前期进行了人口预测，从而划定了巨型规划区域范围，但实践中，1969年突然爆发的经济危机和人口变化使原计划不得不重新调整，八个新城中的三个被取消，*[英]彼得·霍尔著，童明译：《明日之城：一部关于20世纪城市规划与设计的思想史》，同济大学出版社2009年版，第361页。其余的也相应缩小了规模，这样的调整并没有对整体规划造成过大的影响或阻滞，通盘规划只是缩小规模，而大部分综合功能仍然得以实现。

经济社会发展尤其是高速发展进程中，最大程度上避免“试错—改错”巨大社会成本的有效手段就是“规划先行”，所有项目建设都应当建立在具有前瞻性、力求高水平的科学规划基础之上，法律所规定的规划权的行使绝不能独断专行、率性而为、朝令夕改。顶层规划关系一个经济体通盘的经济增长和社会发展，尤其可说是关系到发展中经济体能否实现赶超战略目标，具体内容涉及一个经济体国土范围内从城市到农村的所有区域，在落实中涉及土地开发利用、生态环境、文教卫体、交通、市政、水利、环卫等各行各业的各个方面。

(二)层次：打开制度结节，开展先行的多轮顶层规划

现阶段，中国尤其应当在多轮顶层规划开展之前打开行政审批制度结节，达成“多规合一”的合意结果。截至目前，“行政审批制度改革”显然已经涉及到更深层的系统性、体制性问题层面，要从“减少审批项目的数量”推进至“真正使审批合乎质量要求”。真正达成法治化、系统化、标准化、信息化、协同化、阳光化，就必须结合“大部制”改革，实现政府职能机构的协调联动。除了提高行政法制程度，顺应精简机构的要求之外，更要扩充动态优化设计，以后择时启动整个“大部制”框架下的、行政审批的国家标准化工作，而后联通“规划先行，多规合一”相关工作的开展。多年来相因成习的、由不同部门分头处理的国民经济发展规划，形式上可以具体化到国土开发、城乡建设、交通体系、环境保护、产业布局、财政跨年度规划等等，都应该纳入“多规合一”的综合体系，并基于全国统一的行政审批信息数据库和在线行政审批平台的有效连通，矫治多部门管规划、“九龙治水、非旱即涝”的弊端，提高政府决策的信息化和整合水平，并实现业务流程的优化再造。这样一个系统工程，设计不可能毕其功于一役。

经济社会是不断发展变化的，城市规划和区域规划，某一次的规划都做不到一劳永逸。尤其就中国的经济社会发展现状而言，所有发展中出现的矛盾和问题亦不可能通过某一次顶层规划全部解决，势必要通过动态处理结构性问题的多轮顶层规划逐步落实、解决。但每一轮顶层规划都应当建立在基于现状对未来进行力求科学预测的基础上，应积极利用先进信息技术(例如云计算和大数据)进行国土开发功能预测、人口预测、产业发展及结构变动预测、资本增长及流动预测、各项需求的预测等，对人口数量和结构、产业总量和结构、环境压力和制约等等做到心中有数，再将这些合理地打上“提前量”，纳入城建、交通、文教卫体、市政、水利、环卫等方面规划的考虑，从而最大程度上避免沉没成本的发生、指导各种要素有序流动与功能互补，以及提高增长质量、社会和谐程度和发展可持续性。

(三)逻辑：基于要素分类对“多规合一”的内在把握

立足于中国目前所处的中等收入发展阶段，沿经济增长与经济发展这一线索思考，如何通过顶层规划实现供给侧各项要素安排的统筹协调、结构优化，是“规划先行、多规合一”的目标所在。经济增长要素可分为竞争性要素和非竞争性要素，前者包括土地、劳动力和资本，后者则随第三次科技革命的爆发在以往所强调的技术和制度基础上，增加了信息。除了这些经济增长的动力要素以外，某一经济体发展过程中还存在制约要素，主要包括财政三元悖论制约、社会矛盾制约、资源能源制约、生态环境制约等。顶层规划，显然就是将以上经济增长要素与经济发展制约要素全部纳入系统考虑的、一种通过供给管理实现供给侧优化，从而促使经济活力最大化的手段。竞争性要素具有效用分割式专享、仅供有限使用的特点：土地要素总量固定、可流转其使用权但不可流动其形态；劳动力要素可流动、有变化，但其变化具有代际特性与职业粘性；资本要素可变化且可流动，但“一女无法二嫁”。特别值得注意的是，在经济增长中，土地要素对经济增长产生贡献的效应往往与交通网络有关，交通网络越发达，土地要素对经济增长作出有效贡献的能量(经济上可量化为“级差地租”)就越大。科技创新与制度供给，则大体或完全属于效用不可分割，受益无竞争性的“公共产品”。随着经济发展，无论采用发展经济学中所强调的弥合二元模式的城乡一体化这一说法，还是采用规划学中所强调的区域性、大都市圈或城市群这一说法，都是体现城市自身形态的升级。而这一升级于经济增长的要素支持效应方面，实际上就是特定国土空间上环境承载能力、多元要素流通能力、合意配置能力等等实实在在得到的提升。除了数量增长以外，国内外经济学家持续追踪的研究已经不断印证和揭示着非竞争性要素的重要作用，以技术、制度和信息构成的非竞争性要素更多决定着质量增长的实现。技术的发明创造即人们所称的创新，其主体正是劳动力(人力资本)要素，在国内外学者对城市的相关研究中不难发现一个共识，那就是人与人思想交流碰撞中产生的智慧火花通常是创新产生的先决条件，而顶层规划下制度的通盘安排实际上决定着这种碰撞产生的机率，信息互联互通的程度则决定着多大范围内的智慧可以出现碰撞和同一范围内的智慧可能产生碰撞的次数。最后，经济发展的相关制约要素则决定着经济增长要素在多大程度上能够顺利发挥作用，顶层规划中应当尽量通过合理的供给侧安排缓解经济增长制约。

本文所强调的“多规合一”，实际上包括国民经济和社会发展规划、城乡建设规划、土地利用规划、生态环境保护规划，以及文教卫体、交通、市政、水利、环卫等专业规划，即专项规划涉及的方方面面。从专项规划上看“多规合一”，城市通盘规划中的交通规划决定着城市的运转效率。由于能够切实缩短空间距离，城市交通规划同时也是都市圈、城市群规划是否能够形成的关键所在。城市生态环境规划目标在于，通过规划实现人工生态、自然生态、环境保护与经济发展的有序组合和平衡，在稳态中实现城市和谐、高效、持续发展。城市生态环境规划在工业化时期，首先是体现制约特征，因为生态环境达标是劳动力再生产和社会成员生存与发展的基本条件，是不能击穿的底线，在后工业化时期，则颇具更高层次追求特征(如人文、生态视角的“望得见山，看得见水，记得住乡愁”)。

(四)模式：锁定不同发展阶段每轮顶层规划的主要矛盾

经济社会发展的不同阶段，其所面临矛盾的紧迫性会有所不同。“多规合一”的顶层规划下，每一轮顶层规划都应当首先锁定解决当时面临的主要矛盾。经济发展实践从国外经验来看，首先应当解决的矛盾就是在原有产业布局基础上进行均衡性区域规划。就中国现状看，东南沿海以长江三角洲、珠江三角洲为代表的工业地带已然形成，东、中、西部发展不均衡，城乡发展不均衡。顶层规划首先应当考虑的是工业化相对落后地区增长极的培养、工业化中等发达地区城市点的扩大以及工业化发达地区城市辐射力的增强，这势必要求通过国土规划、产业布局规划、交通规划、环保规划及专项规划的合理衔接、合理搭配，形成有效合力。中国广袤土地上，经济发达程度还没有达到所有城市点能够广泛实现便捷连接的阶段，势必要针对工业化程度不同的区域进行规划中重点的区别对待。

针对工业欠发达地区，可启动依托当地资源禀赋建立差别化工业基地的规划项目，工业化水平的提升势必吸引更多人口入驻目标城市，因此目标城市应根据工业、产业发展规划预测未来的人口增长、收入增长，并针对劳动力数量、人口结构及居民收入的预测，有针对性地配以交通、文教卫体、市政、水利、环卫等方面的专项规划。

针对工业化中等发达地区，可启动以几个“城市点”共同带动“城市面”的一体化规划发展。这一轮顶层规划，是基于由几个“城市点”所划定的大区域共同构成“都市圈”，而其最终追求的发展目标则要形成“城市群”式的均衡发展。以中国现阶段经济社会发展的案例观察，“京津冀一体化”就是这一阶段必须优化顶层规划的典型。北京“大城市病”已非常突出，其周边的河北地区某些方面却在全国范围内甚至属于落后地区，显然有协调化、均衡化的必要和可用空间。这一类型的顶层规划，应特别注重“网络”和“网状结构”这一概念的应用及落实。交通运输网络是“一体化”规划中的首要关键，地铁、公路、城际铁路等的供给全面跟进，能够实实在在地缩短附属中心与原城市中心之间的空间距离。就中国目前通信网络、物流网络已然近乎全面建立且正趋健全的状况看，是否能够如愿建立高速便捷的交通运输系统，落实到居民交通成本的降低，是“一体化”式顶层规划能够合意实现的必要条件。空间经济学和制度经济学原理所阐述的交易费用成本及红利，对于原本住在大城市的居民而言，红利是远远大于成本的。此外，就发展经济学所强调的发展和改革释放的红利而言，大城市的居民能够更快、更多、更好地享受，也是人口集中于大城市的重要原因。然而，对于人口已达2300万以上的北京市而言，城市运转中所面临的问题绝非再建几条环路可以解决，势必要突破现有格局，建立“大首都圈”。以北京市、天津市为点，以外围的河北省为一体，在顶层规划中疏解首都非核心功能，确立卫星城式的“副中心”所在地、所承担职能等等。在既有信息网络、物流网络的基础上，首先通过高速交通运输体系的落成提升“京津冀”区域空间上的整体性，缩短“副中心”、边缘区与主城中心的空间距离。与此同时，应当在“副中心”等区域全面落实国土规划、产业规划、功能区规划、公共交通规划、住宅区规划等一系列规划有机结合的顶层规划，完成新城建设。在这一点上，中国“京津冀一体化”进程其实颇具与巴西利亚建设相类似的优势，河北地区作为北京和天津两大直辖市的外围，一直以来发展相对落后，固安等连片开发的快速发展与原有开发不足直接相关，也显示了超常规改进的潜力，疏解首都非核心功能给出旧城改建较大空间，有利于科学、合理的顶层规划下城市群综合功能的实现。在新城建设的过程中，则应当特别注重为未来发展预留动态优化的空间，同时可在预算约束线以内尽量高水平地加入对建筑设计规划、自然生态规划与人文保护规划的创新。

针对几大片工业化发达地区，应在着力推动产业结构转型、优化升级的过程中灵活掌握因地制宜的都市圈、城市群规划模式，以最大程度上提升这些地区的辐射面，提振大都市圈以及大都市圈构成的城市群模式下聚合效应的产生。如前文所述，现代城市的产生和发展是生产力不断集聚的结果。城市在诞生伊始数量少，相互之间影响小，而随着城市自身规模扩大、数量增多，已形成或未形成都市圈的几个甚至更多数量的城市，在地理区位、自然条件、经济条件、贸易往来、公共政策、交通网络等多重作用因子下，会逐步发展形成一个相互制约、相互依存的统一体。中国目前较为典型的城市群包括沪宁杭地区、珠三角地区、环渤海地区等，这些区域已经形成的“一体化”态势，需在进一步发展中高水平制定区域层面贯彻总体发展战略的顶层规划，至少应把在区域内会产生广泛关联影响的产业发展、基础设施建设、土地利用、生态环境、公用事业协调发展等方面的规划内容有机结合。

七、结语：供给侧优化的实现与经济增长潜力、活力释放

以供给管理优化推动“规划先行、多规合一”的顶层规划的功能实现，至少能够从以下几个方面进一步激活中国经济的增长空间。第一，产业布局优化能够通过聚集效应提升要素投入产出效率。第二，城市承载能力的提升能够切实缓解城镇化中“城市病”因素的制约，一方面能够容纳更多生产要素的共存，另一方面能够给予相关生产要素良性互动的合理空间，从而使全要素生产率的提升成为可能，比如主体功能区的合理配置、产业孵化园区的建设和高新科技的勃兴等。第三，“多规合一”能够消除“九龙治水、各自为政”的低效、不经济弊端，使要素安排更为合理，各项运转费用节省，制度运行成本降低，提升经济社会综合效率，并给予多元化观点碰撞带来创新的更大空间，以更好的环境条件允许市场机制和投资活动充分发挥作用，增进经济活力。第四，优化能源结构、减少资源浪费及减少代际负外部性。顶层规划能够有效促进能源资源使用结构和方式的优化，最大程度提升前瞻性并减少能源、资源浪费来缓解发展中的能源、资源瓶颈制约，并降低代际间负外部性。第五，减少治理成本、缩小贫富差距及降低经济社会发展成本。“多规合一”能够实现以更加良好的城乡一体化布局降低社会治理成本，并有助于缩小贫富差距、避免助推收入阶层固化、减少社会安全隐患、提升公民幸福感等，以最大程度提升供给体系的能力、质量和效率，减少经济发展中社会矛盾摩擦所带来的负面影响。

1.吴志强、李徳华主编：《城市规划原理(第四版)》，中国建筑工业出版社2010年版。

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责任编辑：李蕊

贾康，中国财政科学研究院研究员、博士生导师、华夏新供给经济学研究院院长；