对中国环境法制建设的思考

杨朝飞



对中国环境法制建设的思考

杨朝飞

摘要：新《环境保护法》取得了五个方面的制度创新，建立地方政府对环境质量责任制度，完善解决违法成本低的监管制度，为制定破解资源低价、环境廉价问题的政策提供了法律依据， 完善环保社会治理体系， 依靠技术创新解决环境问题。然而环境法制建设仍面临诸多艰难的挑战:一是严峻环境形势的巨大压力，二是环境群体性事件高发的巨大压力，三是环境公平失衡的巨大压力，四是环境法规自身不完善的巨大压力。改革环境法制未来的八大政策走向包括：转变政府职能，区分两种性质不同的排污行为，一次性清理环评监管的历史遗留问题，严格追究污染损害赔偿责任，建立重污染企业退出机制，转变环保执法意识和执法方式，在法制精神和市场机制基础之上建立多样化的环境风险预防、赔偿和修复资金机制，借鉴适合国情的国际经验。

关键词：环境保护法制度政策

新《环境保护法》的发布与实施是中国环境法制建设史上具有里程碑意义的事件。新《环境保护法》的诞生，既大大推动中国环境法制建设上了一个新的台阶，又为环境法制建设指出了新的发展方向。本文将从新《环境保护法》的制度贯彻与创新、环境法制面临的严峻挑战、环境法制建设的未来政策走向三个方面谈谈对环境法制建设的思考。

一、新《环境保护法》的制度贯彻与创新

新《环境保护法》的显著进展在于制度创新，主要体现在以下五个方面：一是明确政府对环境质量负责； 二是在较大程度上解决了违法成本低的问题； 三是为制定破解资源低价、环境廉价政策提供了法律依据； 四是进一步完善了环保社会治理体系； 五是依靠技术创新解决环境问题。

(一)明确地方政府对环境质量负责的制度

新《环境保护法》提出了“地方各级政府对辖区环境质量负责”，要求加强环保基础设施建设，实行环保目标责任制和考核制度，同时要求政府向人大报告，依法接受监督。其中，新《环境保护法》要求政府向人大的报告包括三个方面内容：一是报告当地环境质量变化情况； 二是报告一年来发生的环境重大事件，如环境污染与生态破坏事故和群体性事件等； 三是报告一年来的环保工作等。此外，要求政府应接受有关个人和社会组织的监督，还规定对渎职、不作为的政府官员依法追究责任。2015年环保部相继约谈临沂、承德、沧州、保定、驻马店、郑州、无锡、南阳等20多个城市的政府主要负责人， 2016年初又约谈了河北省委、省政府的主要负责人。其中，临沂市政府被约谈后实行了铁腕治污，截至2015年7月初，临沂市政府对13家企业共立案28起，处以244万元罚款， 九名企业负责人被行政拘留；对57家企业实施停产整顿，恢复生产31家， 26家依然停产；对全市412家企业实施限期治理， 305家完成整改， 78家转为停产整治， 29家关闭搬迁。2015年3月—6月与上年度同期相比，PM2.5下降了27.8%，PM10下降了23.5%，二氧化硫下降了41.4%，二氧化氮下降了25.4%，优良天数增幅达到25.4%，环境质量明显改善。

(二)进一步完善解决违法成本低的监管制度

新《环境保护法》有以下几个规定十分重要：凡造成环境损害的必须要承担环境侵权责任； 违法排污、拒不改正的要按日计罚； 处罚原则包括“高于治污成本”“赔偿损害”“没收非法所得”三方面内容；对双超(超标和超总量排污)企业可责令限产、停产或停业、关闭，还可以查封扣押造成严重污染的设施、设备； 对主观故意的环境违法者可处5～15日拘留，构成犯罪的依法追究刑事责任。李克强总理在2015年政府工作报告中提出，“环境污染是民生之患、民心之痛，要铁腕治理”“环保法的执行不是棉花棒，是杀手锏”。据环保部最新消息， 2015年1月—6月全国共检查企业63万余家(次)，全国实施按日连续处罚案件292件，罚款数额达2.36亿元，全国查封扣押案件1814件，实施限产、停产案件1092件，关停取缔9325家企业，移送行政机关拘留782起，移送涉嫌污染犯罪案件740起。环境司法也取得重大突破，最高人民法院在全国18个省设立了382个环保法庭、合议庭或巡回法庭，最高检发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，已在13个省实行试点，河北唐山公安机关侦办涉及环境污染刑事案件58起、刑事拘留42人。其中，一起著名的典型案例是江苏省环境公益诉讼天价赔偿第一案， 六家化工企业将废酸委托给没资质的皮包公司，后者在一年内向河流倾倒两万多吨废酸，泰兴市法院判决追究14名肇事者2～5年刑事责任，其中两名办事人员因渎职被判刑，对肇事者个人处罚金16万～41万元，追究六家企业1.6亿元民事赔偿责任。

(三)为制定破解资源低价、环境廉价问题的政策提供法律依据

具体包括政府要加大环保财政投入，提高资金效益； 要采取财政、税收价格、政府采购等政策支持环保技术装备、资源综合利用和环境服务以及减排等； 政府应支持企业为环保的转产、搬迁、关闭等工作； 实行排污收费与环保税制度；鼓励环境污染责任保险等。以汽车限行的环境监管为例，世界各国为治理交通拥堵、缓解空气污染，都采取措施对汽车进行了限行，中外措施相同，但是做法却大不相同。国际上的做法通常都是采取经济手段，比如收取排污税(费)、碳税(费)、硫税(费)、燃油税(费)、停车费、拥堵费等；目前中国一些城市的做法通常都是采取行政手段，比如汽车限行、限买、年检、淘汰黄标车等。这二者的本质差异就在于公权力能不能进入私权利的领域，开车是属于私权利的领域，在国外政府通过征收碳费、氮氧化物费等经济手段来管理，主要是为了向社会和公民释放环境保护的信号，鼓励乘坐公共交通工具，而公民是否开私车是公民私人的选择，不能由政府决定。《大气污染防治法》修改时，曾经有一条规定，“空气污染严重的城市，政府可以决定对汽车限行”，征求意见时社会上对此意见很大，后来对这条做了重大修改。

(四)进一步完善环保社会治理体系

党的十八届四中全会提出了一个新的现代化要求，即社会治理体系现代化。在新《环境保护法》中作出了很多明确规定：鼓励公众参与、进行媒体监督、开展环境教育； 保障环保公众的知情权、参与权、监督权； 政府和企业都要公开环境信息； 完善社会诚信体系，即发布环保违法企业的黑名单制度。

社会治理体系的关键是要完善多元化的治理主体，政府是环境保护治理中的重要主体，但绝不能是唯一的主体。早在1992年联合国召开世界可持续发展大会之后，中国曾发布了一个重要文件，提出了“经济靠市场，环保靠政府”的观点，一直影响至今。多年来，政府的环保权利被大大强化，发挥了一定的作用。但是实践证明，仅仅靠政府是不够的，还需要企业、公众、社会组织、司法机关等多元主体共同参与治理。首先要充分肯定企业的主体地位。企业是市场经济的主体，又是产生污染的主体，同时也是治理污染的主体。第二就是公众的作用，公众的力量是巨大的。第三就是社会组织的作用。在国外，许多环境监管主要是依靠社会组织完成的，它可以监管企业的排污行为，向社会发布环境信息； 可以帮助污染受害者打官司，维护公民权益； 可以帮助企业寻找治理技术，推动污染治理； 可以帮助政府制定政策规范，强化环境监管。例如，《联合国气候变化公约》《生物多样性公约》等重要的国际环境法律，都是由环保社会组织调研起草的。同时，在政府不作为或乱作为的时候，还可以监督、批评、投诉有关政府部门或官员。垃圾分类是解决垃圾污染的一个重要前提，但是很多城市垃圾分类试点都以失败告终，花费了许多投资，却没有很好地实现垃圾分类的目标。这里有一个小的成功案例：上海北尚区依靠企业、社会组织组建垃圾分类站，社会组织工作人员在站点或是上门分类收取垃圾，对可利用的垃圾进行现场计价，确定奖励金额计入爱心积分； 对没有分类的垃圾，工作人员主动引导，同样给予奖励； 奖励金额统一转账或绑定市民银行卡，市民可凭此在服务站购买优质健康的日常物品。另外，社会体系还要求建立对话协商机制，具体包括信息公开，畅通诉求渠道；政府出台的法律法规标准要召开听证会；重大的环境问题要召开圆桌会议，利益相关方多多参与进来；企业和污染受害者要进行对话协商、第三方协商等等。

(五)依靠技术创新解决环境问题

以节约能源为例：一方面，当前大气污染日益严重，城市热源日益紧张，热网输送能力成为瓶颈；另一方面，城市集中供热节能潜力巨大。据专家测算，燃煤电厂50%以上的余热可以回收，燃煤热电厂30%以上的余热可以回收，燃气热电厂40%以上的余热可以回收。清华大学有一个吸收式换热技术，可以实现三个目标，将供热能力提高30%、供热能耗降低40%、热网输送能力提高50%，技术的环境、资源、能源效果显著。水污染治理也需要依靠技术创新和技术升级，中国年排放污水600多亿吨，其中80亿立方米的甲烷气、280万吨氮资源、60万吨磷资源、100万吨硫资源、570万吨有机肥、360亿吨水资源可以回收利用，潜在的经济价值是2280亿元。现在中国的环境监管制度还是以推动末端治理为主，也就是说许多资源都被当作污染物排放了，而没有回收利用，最后花钱处理，不仅浪费资源、能源，治理成本还很高。如果依靠技术创新，把浪费的资源回收了，环境压力大为减轻，污水处理和脱硫、脱硝的成本也会大幅下降。中国现在是世界光伏发电专利最多的国家，也是世界光伏发电效率最高的国家，连续三年世界前六名的光伏发电企业都是中国企业。光伏发电成本逐年降低，现在新建筑安装后5～6年可以收回成本，老建筑8～10年可以收回成本。光伏发电现在可以做到一年收回多晶硅生产的全部用电量。专家预测到2025年太阳能发电成本将低于煤炭，如果能够真正做到这一点，中国的治霾目标就可能提前实现。

二、环境法制建设仍然面临非常严峻的挑战

(一)环境法制建设面临严峻环境形势的巨大压力

当前的环境形势依然严峻，环境问题呈现六大发展态势：环境质量呈现持续退化、环境重大事故依然高发、环境潜在风险不断增加、民众环境诉求趋于强烈、环境公平失衡日益突出、环境压力仍在继续加大。人们对环境形势的判断存在较大争论：有的人对环境形势非常乐观，认为我们水环境在改善、大气环境在改善； 有的人认为环境形势不仅非常严峻，而且趋于加重。几十年来，中国环保工作的着眼点基本上就是全力以赴控制重点污染物，“十一五”是两个指标，“十二五”是四个指标，即化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物，其他的污染物基本上没有控制。只是到了前几年，由于血铅、血镉事件多发，在中央领导的多次批示下，才对重金属污染进行控制。据报导，中国的一些大江大河已经检测出激素、抗生素等污染物，这在许多国家的水体中都是不允许检测出来的指标。还有专家在中国一些重要流域的水体中，检测出几百种有害化学物质，一些地方甚至成为了癌症村。另外，中国突发性的重特大环境事故屡有发生，例如2015年天津港化学品仓库爆炸事故、福建漳州二甲苯(PX)项目爆炸事故、南京石化企业爆炸事故等，都对人们的生存环境、工作环境形成了严重威胁。一些事故对饮用水造成了严重污染，如2015年兰州市、武汉市的饮用水先后受到污染等环境事件，在社会上产生很大影响。

(二)环境法制面临环境群体性事件高发的巨大压力

2014年茂名群众反对PX项目、杭州群众反对垃圾焚烧发电项目， 2015年5月上海金山群众反对PX项目等典型环境群体性事件高发。有专家们指出，PX项目没污染、轻污染或是污染可控，经济效果和技术性能都非常好，中国经济发展的大局也需要建设PX项目，而且世界上有许多国家都在发展PX项目。笔者认为，诱发环境群体性事件的本质根源并不简单，主要总结为以下四点。

1.企业的内部管理问题。当前中国的环境污染事故高发，一些中小突发性污染事故大多是由技术落后的小型企业引发的，而那些特大、重大的突发性污染事故往往都是由技术先进的现代化大型企业引发的。在此，技术的先进与否并不是第一位原因，第一位原因主要是企业内部管理不善、管理不严。如2015年爆炸的漳州PX生产企业技术非常先进， 2005年引发松花江污染事件的苯胺生产车间技术也非常先进，依然发生了爆炸，如果企业管理滞后，迟早会发生事故。因此，在中国技术的确很重要，但企业内部管理更加重要。现在公众不是不相信企业技术的先进性，而是担心即使再先进的技术，由于企业管理不善也会发生重大污染事故。

2.政府的监管问题。现在一提到群体性事件，就有人批评群众落后、愚昧无知，其实普及科学知识固然重要，但政府的监管更重要。许多地方政府的主业就是招商引资，把国内生产总值(GDP)增长摆在了政府工作的首要位置。政府引来了企业又不愿监管，担心监管太严增加企业负担、减少企业活力，GDP和税收就都没了。因此，一些地方政府对这些引进来的企业往往疏于管理，用宽松监管作为招商引资的优惠条件似乎已经成为普遍现象。企业管理不善，再加上政府疏于管理，势必污染事故高发，这也是政府公信力低下的主要原因，群众认为政府没有坐在该坐的板凳上，而是坐在了GDP至上的板凳上，群众缺乏安全感。

3.社会利益调整的问题。一个新的政策或新的建设项目，不管多么重要和必要，一旦实施都会对现有利益格局形成新的冲击，势必有人欢喜有人愁，利益受损的人会奋起反对。所以问题的关键点还是利益调整，而不只是觉悟问题。2008年北京奥运会前，北京要建一个垃圾焚烧发电厂，垃圾焚烧场建在谁家门口谁都不愿意。因为垃圾焚烧厂在施工建设期，施工和交通的噪声污染、施工和道路的扬尘污染、汽车尾气污染、交通堵塞等问题都会明显加重。另一方面，垃圾焚烧厂建成之后的运营投产期，也存在着企业能否依照规定的要求运营、政府能否确保监管到位等问题。如，企业垃圾焚烧的温度能否稳定控制在800度以上，否则就会产生二恶英等强致癌物质，所以新建一个项目肯定是对当地群众利益一次新的冲击。对利益问题只能通过利益补偿去解决，而不能靠行政命令去压制。

4.社会治理方式和治理思维的问题。在当前的诸多群体性事件中，都涉及到相关治理主体的关系与地位问题，包括利益相关方的群众是否享有利益诉求表达的权利和渠道、是否享有及时准确了解政府和企业相关信息的权利、是否平等享有参与项目论证和决策的权利，这些都是属于完善社会治理体系与提高社会治理能力的复杂问题。相关信息不透明，诉求渠道不畅通，利益相关方的群众与政府、企业缺乏平等的对话机制，正是群体性事件高发、政府公信力低下的主要原因。

(三)环境法制面临环境公平失衡的巨大压力

在中国环境公平失衡问题表现得尤为突出，甚至超过了环境污染本身，是一个更为严峻的灾难性问题，也是“十三五”应当优先解决的重大问题。环境公平失衡表现为：享受发展成果的人并没有承担环境损害带来的沉重代价； 而承担环境损害代价的人却也没有很好享受发展的成果，由此带来了环境公平失衡的严重社会问题。环境公平失衡主要表现在以下四个方面。

1.区域之间的环境公平失衡问题趋于加重的态势。比如一条江河的上游多工厂且排污，当地经济发展、税收增加，下游却承担了环境污染的代价，下游想治理污染，但解决不了饮水安全问题。例如，某省一江河流经省内最大的三个城市，但是各市县在江河干流同时设立了30多个取水口和40多个排污口，每一个城市城镇都把自己的取水口放在自己的上游，把自己的排污口放在自己的下游，作为一个城市来讲非常合理，但是作为一个流域来讲就不合理。当一个城市想改善自身的饮用水安全问题，不能跑到上游去治污，尽管当地污染治理得再好，享受到饮水安全的是下游城市而不是自身，因此这种区域性的环境不公平问题现在已经越来越突出，几乎在中国大大小小的诸多流域都存在同样的问题。

2.排污者与受害者之间的环境失衡问题更加突出。污染企业致富的捷径就是将治污成本外部化，他们赚了钱，却把污染留在当地。所有的有钱人都不会住在污染严重的地方，他们会到县城或者地级市、省会，甚至到北京、上海、广州、深圳等一线城市去买房，他们可以选环境优美安全的地方等等。但当地污染的受害农民却没有这种选择权，当地就是他们的家，家乡被污染后没有别的地方可以去，只能在受污染的家乡继续生存、工作，喝受污染的水、呼吸受污染的空气。因此，现在排污者和受害者之间的环境失衡问题已经非常突出了。

3.排污者之间的环境公平失衡问题不容忽视。现在的环境执法还没有达到全覆盖。一些企业排污后就被罚款、限期治理，现在又要按日计罚，处罚越来越重； 而另一些企业同样排污，执法部门却缺乏监管，因此这些企业就可以敞开排污将治污成本外部化。其结果是，一方面治理污染的企业成本接连攀升，另一方面排污企业的生产成本依然廉价。在市场上，两家企业就不在一条起跑线上竞争，治污企业竞争不过排污企业，产生这种现象是因为执法还不能做到对所有排污企业都同样依法行政、依法处罚，因此就出现了不公平现象。而且现在是多数企业排污没有受到处罚，受处罚的企业仍然是少数，这种不公平的问题就更加突出。运动式的环保执法中看不中用，表面轰轰烈烈，实际效果并不理想。而且运动式的执法往往都是要从严、从快、从重处理一批企业和个人，被处理的仅仅是排污企业中的一小部分，大部分企业还是没有受到应有查处，因此在排污企业之间也造成了很大的不公平。

4.享受新建项目发展成果不对称带来的社会不公平问题非常普遍。建垃圾焚烧场和PX项目都会导致周边群众切身利益受损，对于一个城市来讲，由于增加税收带来的好处、由于治理污染带来的好处是全市享有的，而项目施工带来的空气污染、噪声污染、交通拥堵以及项目建成投产后带来的污染却是由当地人承担。如果该项目发生爆炸或者企业偷排，受害的更是周边地区的群众。因此，这些环境公平失衡的问题已经越来越突出，百姓的怨言和诉求也越来越强烈。

(四)环境法制建设本身也面临巨大挑战

环境法制建设本身面临巨大挑战，主要体现在以下七个方面。

1.面临“法不责众”的挑战。新《环境保护法》颁布以后，大家都在争论它能不能解决“法不责众”的问题。笔者认为，在任何一个社会里，法律都难以单枪匹马地解决“法不责众”的问题。严格的法律法规，只是通过对少数违法者的处罚，来达到对多数人的警示。如果一个社会多数人都在违法，那就不是这个法律法规出了问题，而是社会出现了更深层次的问题，这时仅仅依靠加强单项法律法规是无济于事的。

2.面临一些重大执法遗留问题的挑战。例如， 2008年为了拉动经济投放了四万亿元资金，与此同时政府监管大大放松、放宽。据统计，河北新上的钢铁企业80%没有进行环境影响评价。按照新《环境保护法》规定，这些未批先建的企业都应关闭而不是补办手续。但关闭这么多企业绝不是一个简单的问题，这是贯彻新《环境保护法》不能回避的。

3.面临环境执法一刀切弊端的挑战。由于经济增长方式粗放，长期以来企业超标排污和超总量排污现象普遍存在，超标排污和超总量排污又被法律规定为违法行为，因此也被当作环境执法重点打击的对象。现在污染严重和污染不严重的、主观故意和非主观故意的排污行为，都被一刀切地严格查处、严厉打击，这不利于健全环境法制、制止违法排污，也不利于改善环境质量。

4.面临违法成本低和守法成本高问题的挑战。解决违法成本低是环境法制建设面临的长期挑战。这既有立法不足的问题，也有行政执法、司法不到位的问题。新《环境保护法》已经较大幅度地提高了违法成本，但是仍然存在差距。例如，《环境影响评价法》规定，违反环评规定擅自开工建设的，要求限期补办环评手续，逾期不办的才能给予20万元以下的罚款。2011年6月，哈药集团被披露多种环境违法问题：恶臭气体排放大大超过国家标准，硫化氢气体超标近千倍，氨气超标20倍； 污水排放超过国家标准，氨氮超标两倍多，化学需氧量(COD)超标近十倍。但该企业仅受到123万元罚款，而它当年GDP为123亿元。

5.面临环境案件举证、立案、审理难问题的挑战。中国环境资源案件数量较多，且呈逐年上升趋势，但环境民事案件数量却很少，许多重大环境污染纠纷未能进入诉讼程序。据调查，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。一方面，群众遇到环境纠纷，宁愿选择信访或举报投诉等途径解决，而不选择司法途径； 另一方面，司法部门也不愿意受理环境纠纷案件。“十一五”期间，中国环保系统受理环境信访30多万件，行政复议2614件；而相比之下，行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件。2003年—2008年，全国各级法院审结环境资源案件中民事案件12278件，仅占同期审结民事案件总数的0.04%。在环境污染损害纠纷的处理中，由于缺乏具体可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制，致使经济损失和人身伤害难以量化、污染损害因果关系难以判断、环境损害赔偿标准难以认定。许多污染案件久拖不决、历时数年，当事人的诉讼成本高昂，污染受害人也往往得不到损害赔偿。

6.面临环保法与物权法相冲突的挑战。多年来，关停污染企业被当作解决环境问题的一项重要措施，实施这项措施也在一定程度上缓解了污染的压力。但是关停污染企业之后带来的许多经济和社会问题，却被我们忽视了。应当认识到关闭一个国有企业势必导致大批国有资产流失，关闭一个民营企业势必导致许多个人财富大量流失，甚至导致许多已经脱贫的地方和个人又重新返贫。上世纪90年代中期，环境执法曾经关闭了16万多个污染严重的小企业，而这些企业大都是农民自己凑钱、借钱筹建的，这些污染企业凝聚了社会中下层群众一生的血汗。如果现在又以环保的名义将它们关闭，农民借的钱都打水漂了，个人财富严重流失，个人借贷无法归还，商业银行增加了许多死账呆账。污染企业的债权追不回来，因为它的合同没有履行完，即使已经交付90%的货物了，要求先支付90%的货款，对方也不会同意，因为合同没有履行完毕；再就是业主的债务也无法追回。经济合同面临违约赔偿，生产资料造成浪费，另外就是造成了许多就业、返贫、社会治安等方面的问题。前文所提到的临沂，从正面来讲，被约谈之后治污效果很明显； 从负面来讲，临沂关闭污染也承担了巨大的经济压力，大体上该市为此减少了十亿元的税收，降低了100亿元的GDP增速，影响了1000亿元的资金链。所以笔者认为，环保执法不仅要严格执行新《环境保护法》，而且还要自觉遵守《物权法》。

7.面临新《环境保护法》一些条款难以落实的挑战。新《环境保护法》第41条规定，企业的治污设施“不得擅自拆除或闲置”。现在工业技术更新得非常快，有时候一个技术的变革或者原材料改变，污染问题马上就发生了很大变化，原有的治污设施完全可以由企业自主拆除。这时候还要求企业给环保部门打报告，环保部门如果不能很快批准报告，企业还得保证设施空转。这条规定可能难以落实。第59条规定，违法排污被罚款仍拒不改正的，可按日计罚。这条规定很严厉，一位钢铁业的专家指出，目前中国有95%的钢铁企业，按严格的环境标准是不达标的，严格按日计罚的话，只能是法不责众了。第60条规定，超标或超总量排污的，可责令限制生产、停产整治，这个规定现在也不能普遍做到。第61条规定，环评文件未经批准、擅自开工的，可责令停止建设，处以罚款并责令恢复原状。这与《环境影响评价法》不一样，该法规定没有通过环评审批的要责令改正，补办环评手续，补办后就成为合法的项目了，可以恢复生产。新《环境保护法》规定，对未批先建的在处以罚款之后要责令恢复原状，不存在补办环评手续的问题。面对众多历史遗留问题，执行新《环境保护法》的难度是巨大的。

三、中国环境法制建设的未来政策走向

中国环境法制建设的政策走向必须要围绕解决上述压力和挑战。应当强调两个哲学的理念，一是我们不能用产生问题的方式去解决问题，即我们现在出现的很多环境问题，都是某种工作方式的必然产物，现在如果还用产生问题的方式去解决问题，一些问题可能容易解决，但不可能从根本上解决，甚至会产生更多问题； 二是有一些错误的东西时间久了，人们就习以为常了，许多错误的东西常常被当成了正确的东西去坚持，坚持的结果是问题将会愈演愈烈。

在环保领域有三个问题应该引起重视：一是重治标、轻治本。一位英国专家针对中国的环境保护指出：“一些治标措施即使效果再好，因为它对远期治理没有什么效果，所以建议你们最好不要采用。”意思是，如果把治标措施看得太重、投入太多，将来会影响既定目标的实现。所以，不能把治标措施看得太重，因为治标措施的成本也很高，这些对正常治污影响非常大。二是重末端治污、轻源头治污。末端治理固然非常重要，不可或缺，但是仅仅依靠末端治理污染，也不可能改善环境质量，这是世界环境保护的一条基本经验。而目前环境监管的一些措施往往有利于末端治理，不利于源头治理。许多治污设施，如脱硫、脱硝、污水处理等都已经成为高耗能行业，这些措施虽然可治污，但在消耗大量能源的同时，又产生了许多新的污染物。三是急于求成。很多同志一旦坐在领导岗位上，就恨不得在自己任期内，马上实现污染物减排的拐点。治标措施和末端治污相对见效比较快，因此急功近利和急于求成的人往往都选择了这样的做法，可是到头来环境质量还是下降。这就是多年来的一个沉痛教训，所以急功近利和急于求成是绝对行不通的。基于上述分析，环境法制建设应当以改革为动力，将会出现以下八大政策走向。

(一)转变政府职能

当前，政府工作定位普遍存在三种现象：一是要解决越位问题。许多政府部门手中掌握了很多审批权，一方面自己工作繁忙,另一方面管了很多不该管的事、效率低下。解决越位问题就是减少行政审批、放权企业、增强市场活力。二是要解决错位问题。应发挥社会组织作用、放权社会、增强社会活力。现在很多措施包括立法，都在靠增加政府行政许可，强化行政管制来解决污染。这样做也会取得一定效果，但是当大范围推广时，往往就显得力不从心了。现在应该让社会组织多多介入，只有这样才能从根本上解决污染问题，当然这需要循序渐进。三是要解决缺位问题。政府要把自己该干的工作干好，包括制定规划、加强宏观调控、维护市场和社会的秩序，为经济发展和社会生活提供法制保障。这就需要尽快转变政府职能，若政府职能不转变，还是GDP为上，那么中国的环境问题就不可能从根本上得到解决。

(二)区分两种性质不同的排污行为

具体的排污行为种类繁多，但从本质上看，只有两大类：第一类是主观故意违法排污行为，也可以称为恶意排污行为，包括暗管排污倾倒危废和有毒物质、数据造假、瞒报信息、干扰或暴力抗法等，对这一类的违法行为要严厉打击，毫不手软。这就是我们说违法成本低主要是对主观故意违法、恶意违法，现在打击力度远远不够。另一类是一般性的排污行为，也就是新《环境保护法》讲的双超行为，即超标、超总量排污行为。对这类排污行为不能作为违法行为去严厉打击，而是应该动之以情，发挥企业的主观积极性，让企业以主人翁的身份去治理污染，政府提供良好的政策环境，帮助企业治理污染，实行柔性管理，而不是上面的刚性管理。当然，对可以治理而又不去治理的企业，还是应当给予必要处罚，大多以行政处罚为主。

(三)一次性清理环评监管的历史遗留问题

2008年—2009年，为了拉动经济，建设了许多重污染项目，而且大都没有经过依法审批，有关部门也都是睁一只眼闭一只眼，现在又不能采取一刀切停产恢复原状。为此，应当以2015年 1月 1日为界，在这之前未批先建的都允许补办环评手续，补办后对治污措施可以达标排放的都应当放行； 对环保措施不能达标的则要求继续改进，直到可以达标排放时再放行； 对那些属于技术落后、治理无望的，应当淘汰。也就是说，在两类排污行为中，一方面要把一般性的排污行为从“违法”中解脱出来，这样法不责众的问题就可以解决一大批； 另一方面在新建项目中，凡是新《环境保护法》之前未批先建的，一律允许重新补办环评手续，这样又减少了一大批违法行为。真正严重违法排污的就成为个别少数了，对那些主观故意、情节恶劣的违法行为，就可以放手严厉打击了。

(四)严格追究污染损害赔偿责任

近年来，中国的环保法律取得了很大进步，环保法律法规覆盖面广、内容与时俱进。但是也有两个根本不足：一是缺少约束政府行为的环境政策法律； 二是缺少严厉环境责任的法律，像美国的超级基金法、欧盟的环境责任法。

美国超级基金法的实质是要严格追究造成污染损害者的环境责任，主要包括四个方面。一是要求污染损害责任者承担全部费用，除罚款之外，还应包括现场清污的费用、健康损害的费用、个人财产损失的费用、生态恢复的费用以及监测、应急、研究、评估和诉讼等费用。二是要求污染损害责任者承担终身责任，因为环境污染造成的损害是一个长期的显现过程，鉴定、评估、确责也是一个长期的跟踪过程，因此环境损害赔偿也是一个漫长过程。如日本的水俣病，从上个世纪50年代中期至今，仍然没有了结,造成污染损害责任者无论如何迁徙、转岗、改头换面，依然继续承担责任。三是要求污染损害的所有相关责任者都必须承担共同责任，造成污染后，不仅企业要赔偿，有关个人也要赔偿，包括总经理、副总经理、有关管理人员等都得赔偿。企业污染的厂房、场地等出售后，原来主人的环境责任不会丢失，购买者也有了治污和赔偿的责任，包括赠送、继承、兼并等的双方，都有治污和赔偿的责任。总之，在环境损害赔偿问题上只加不减。四是在必要的情况下，要求污染损害的间接责任者要承担连带责任。因为环境污染损害赔偿数额往往非常巨大，当直接责任人赔偿不起的时候，就要追究间接责任人的赔偿责任了。间接责任人包括与污染企业发生过业务关系的银行、保险公司和大股东等。因为这些单位都曾经从企业的发展中获得过好处，如银行获得过贷款利息、保险公司获得过保费、大股东分得过红利等。美国超级基金法颁布之后，一批中小银行、保险公司为此倒闭。所以超级基金法规定，首先追究直接责任者的责任，当直接责任者能够赔偿所有环境损害后，就不再追究间接责任者； 当直接责任者已经因为赔偿倾家荡产了，还是赔偿不了全部环境损害，就要追究间接责任人的责任。因此，许多国家在追究环境责任方面都是非常严厉的。

中国目前最缺的就是环境责任立法。例如，甘肃省辉县在2006年发生了一次血铅污染事件， 350多个农民血铅超标，其中有150多个儿童血铅超标，血铅对儿童的神经发育、骨骼发育和智力发育影响非常大。这个案件很快就处理了，一批人被追究了刑事责任。但是老百姓给孩子看病的钱没人出，群众找污染企业，结果污染企业被贴了封条，企业老总被判刑了； 环保局长说自己是新来的，原环保局长也被判刑了； 县长、书记说，前任已经被撤职、免职了，况且又是贫困县，教师的工资都发不出，没钱治病；最后找到法院，法官说案件情况非常清楚，而且相关证据也很齐全，审理工作比较容易，但即使判决了也无法执行，不仅群众的问题解决不了，法院又增加了一个执行难的问题，所以法院干脆就不受理。类似的案件还有很多，基本都是无解。这类问题已经到了非解决不行的时候了。

(五)建立重污染企业退出机制

对一般排污行为的企业应当建立退出机制，退出不是简单的关闭污染企业。重污染企业退出的形式包括技术升级、兼并重组、企业转产等，这些都可以从源头解决污染问题；再就是企业搬迁、建设治污设施；最后才是关停污染企业，这些都是企业退出的途径。退出机制的工作程序应该是：一是搞调查，调查摸底到底有多少这样的企业； 二是制定退出规划，明确重污染企业的退出时间； 三是事先告知污染企业，然后政府官员与污染企业开展协商对话，签署治污契约； 四是政府制定专门的激励政策，包括税收、财政、信贷、土地和就业等鼓励政策，同时还要制定对不能按期完成治污任务企业的处罚措施； 五是退出规划和相关政策措施定下来后，要向社会公开信息，接受社会监督； 六是按照治理规划分步实施，同时还要跟踪评估，适时适当调整规划。建立退出机制具有深远意义：一是可以避免企业、个人和社会的经济损失； 二是可以减少社会矛盾，促进社会和谐； 三是可以推动企业技术升级，加强源头治污； 四是可以建立和完善治污的长效机制，而不是运动式的执法机制； 五是可以提高政府公信力和亲和力； 六是实现了环境监督管理的精细化和机制化。

(六)转变环保执法意识和执法方式

当前的环境执法是以行政意志和行政管控为主要特征的行政执法，一方面不符合严格意义上的法制精神； 另一方面不仅不能有效控制违法行为的产生，还会带来一系列的社会不公平现象。为此，必须实行环保执法意识和执法方式的根本转变。一是要从现在的运动式执法转向常态式执法； 二是从重点对象执法转向普遍式执法； 三是从落实领导批示执法转向为民执法，现在的很多执法搞得热闹，凡是报纸上报道处理特别重的都是在落实领导批示； 四是从污染物总量消减执法转向企业排污达标执法； 五是从生硬的高压执法转向人性化执法； 六是从随意性、选择性执法转向普适性的公平公正执法； 七是从末端排污口监管转向突出源头和过程污染的监管。

(七)在法制精神和市场机制基础之上建立多样化的环境风险预防、赔偿和修复资金机制

当前，中国土壤环境治理和地下水污染治理资金大多以财政投入为主。财政环保投入，一方面资金效率通常比较低下，治理效果不理想； 另一方面用全体纳税人的钱为少数排污者买单造成了新的社会不公平。参照国际上的一些做法：一是要建立专项环境损害赔偿与修复资金机制。该资金机制一般都是针对突发性的重特大型污染事件或生态破坏事件。如英国石油公司采油平台发生爆炸，泄露大量石油污染了美国的墨西哥湾，随即英国石油公司宣布拿出200亿美元建立专项环境损害赔偿基金。二是要建立风险性环境损害赔偿与修复资金机制。该资金机制一般都是针对高环境风险行业而设立的收费或税收机制，收于某一特定行业，又用于这个特定行业。如美国的超级基金，主要是用于高环境风险的石化行业环境事件的清理、修复、赔偿以及相关联的监测、调查、诉讼等服务性费用。三是要建立社会性环境损害赔偿与修复资金机制。该资金机制一般都是针对历史性、影响面广、较大的环境事件，有政府出资、社会捐助、企业赔偿等，如日本的水俣病赔偿基金等。四是要建立市场性环境损害赔偿与修复资金机制。一方面包括由金融部门主导的资金机制，如环境责任保险制度，由保险部门收取费用、监督检查、清理现场、赔偿损害等； 另一方面是市场自由认购性的资金机制，如对于责任主体不明确、环境修复或生态恢复所需资金量较大且具有增值潜力的损害，可利用环境修复类债券、公私合作模式(PPP)等多渠道绿色金融手段融资。五是要建立政府型生态环境损害赔偿基金。对那些责任主体不明确、仍然存在污染损害、环境修复或生态恢复所需资金量较大且不具有增值潜力的损害，国家和地方可以设立政府型的生态环境损害赔偿基金。

(八)积极借鉴适合国情的国际经验

一是增加法律政策的透明度，让公众参与环境监管、参与环境政策和法规的制定； 二是增加政策、标准、法制和企业利益的相关性联系，国家发布的环境政策和法规一定要对所有企业产生利益影响，要明确引导、激励、制裁的导向机制； 三是加强利益相关方的协调沟通，促进污染企业和污染受害者进行对话，增进相互了解和理解，形成治污合力，加快治污进程； 四是要在政府、社会、污染企业之间，建立密切、友好、相互信赖的合作伙伴关系。关键是要发挥企业治污的主体作用，政府不能代替企业，环保部门也不能代替污染企业。企业虽然是排污的主体，但也是发展经济的主体和治理污染的主体，同时企业还是技术进步的主体、环境信息公开的主体、环境损害赔偿的主体、绿色投资的主体、绿色产业发展的主体、绿色供应链的主体。没有企业的自觉参与，工业污染防治到头来只能是一句美丽的空话。当前环保部门有一种情绪，就是认为污染企业可恨，只要抓住就要重罚、狠罚，这是不对的。我们需要消灭环境污染，而不是要消灭污染企业，把企业都消灭了，经济就会随之垮掉，对解决就业、维护社会稳定有百害而无一利。

环境保护任重道远，不是短时间可以解决的，环境法制必须要改革创新。现行的法制体系解决不了中国的环境污染，仍然面临诸多挑战与问题。新《环境保护法》将会发挥更加重要的作用，但不足以彻底解决环境污染问题，所以必须要改革创新，以问题为导向，重构环境法制的理念和制度体系，依靠释放改革红利，破除不适当的利益藩篱，走出诸多认识误区，创建更加科学、更加实用、更加可靠的环境监管制度与措施，积极应对环境挑战。

责任编辑：李蕊、张碧琼

作者简介：杨朝飞，环境保护部原总工程师、中国工业环保促进会会长、中国环境科学学会副理事长。