美国全球知名智库考察报告*

中国国际经济交流中心赴美考察团



美国全球知名智库考察报告*

中国国际经济交流中心赴美考察团

建设中国特色新型智库需要充分学习借鉴发达国家智库建设的经验，特别是研究智库思想品生产中的一般规律和好的做法。作为一家具有较强政策影响力和较高国际化程度的国家高端智库试点单位，中国国际经济交流中心今年设立专门课题比较国外智库体制机制，研究如何推进中国特色新型智库建设，并于2016年4月下旬组织专门人员赴美考察交流，对美国知名智库筹资、内部分配、人员奖励、日常管理等进行了系统考察，并提出了未来中国智库建设的方向性建议。

中国特色 新型智库 体制机制 运营模式

2016年4月，中国国际经济交流中心(下文简称：国经中心)以副理事长张大卫同志为团长的代表团，赴美国就美国全球知名智库的内部管理机制和运营模式进行了实地考察，此行是国经中心承担“国际著名智库机制比较研究”重要课题的调研任务。考察团在美期间走访了卡内基国际和平研究院、布鲁金斯学会、彼得森国际经济研究所、传统基金会、国际战略研究中心、皮尤研究中心、大西洋理事会等美国全球知名智库，就美国智库发挥作用的总体情况，特别是智库内部管理体制和运行模式进行了充分交流。结合当前国家推进中国特色新型智库建设的新要求，课题组成员进行了深入思考，形成了一些建议。

一、美国智库管理与运营的特点

智库作为现代社会科学化、民主化、复杂化条件下政府决策的专门参与机构，是现代社会治理体系的重要组成部分。美国可以说是当今世界智库数量最多、类型最完整、对决策影响力最大的国家，智库其以自称非政府性、非营利性、非党派性等特征，在美国政府内外政策方面发挥巨大的影响。美国智库管理与运营有几个主要特点。

(一)有相对稳定的经费来源，形成了以社会捐助为主的多样化融资机制，用大量经费支持研究工作

融资能力是智库可持续发展的根本保证。美国税法规定，企业或个人捐款数额超过应缴税收的一定比例，可以减免或全额抵扣应缴税款。美国几个主要智库形成了社会捐赠、政府资助、市场化运作收益、国外捐助、个人捐助、PPP(公私合营)模式以及委托研究项目经费等多样化的筹资渠道。从走访的各家美国知名智库来看，其都有相对稳定的经费来源，经费筹集是智库的一项重要的经常性工作，不少机构有规模较大的工作团队。布鲁金斯学会已拥有3亿美元资产，20个研究中心和3家海外机构，有400名工作人员和200名不驻会的客座研究人员，还有60～70名访问学者。学会每年预算0.91亿～1亿美元，其中80%来自捐助，10%来自理财收入，其他则来自培训和出版收入。在捐助资金中80%来自私人，5%来自基金，15%来自政府(美国政府占1个百分点，其他为阿联酋、丹麦、挪威等国)。使用政府资助资金常常受到社会批评，认为会影响独立性。学会预算资金中约7500万美元用作项目研究经费。卡内基国际和平研究院则有45%来自捐赠，每年研究经费占50%以上。

美国传统基金会现有300余人，其中研究人员80人左右，年预算7500万美元。传统基金会的经费来源既有专门的基金支持，也有广泛的社会捐款。传统基金会代表保守党政府，捐款者主要为共和党人，个人捐款者多达60万人，捐款额度多少不等，多的捐款100万美元，少的也有捐款20美元的。美国战略与国际关系研究中心，每年经费在4400万美元，其中公司资助占32%，基金会捐赠占29%，政府捐赠占19%，有相对固定的70～80家企业给予经费资助，劳斯莱斯和盖茨基金会是捐资最多的两家企业。该机构有专职研究人员300余人，另有250余人为与中心有合作关系的网络化专家。此外，该机构也做一些培训项目，如培训阿联酋外交官项目，但这方面收入不多。

皮尤研究中心是一家在全球以公众观点、态度和行为调查著称的智库机构，该机构年经费2800万美元左右，主要来自社会捐助。皮尤中心目前有60余名研究人员，有40名负责报告数字整理、图表设计以及与读者交流的专门人员。

(二)核心研究人员是国家顶级学者或学术带头人，在智库中具有较高地位，有完备的支撑与保障体系

美国知名智库研究人员大部分是国家顶级学者或学术带头人，布鲁金斯学会对研究人员的要求标准极高，一般要达到3个标准：是所在领域的“学术领头羊”、具有前瞻性视野和在公共领域里有影响力。其录用过程和学术标准与哈佛、耶鲁大学等顶尖高校极为接近。学会现有高级研究员100名，研究人员助手100名，普通研究员20名。他们的研究人员均有较深厚的学术背景和学位，大多数人有政府背景，有些人还有国外背景，如澳大利亚前女总理、土耳其前财长等。他们不但是过去的专家，更是未来的专家，具有前瞻性思维和视野，具有参与公共政策对话和影响未来政策走向的能力，能够影响未来政策走势。

布鲁金斯学会非常重视自己的影响力。为此要不断地为政府提供咨询，经常参加政府的听证活动，每天都要在媒体上发声，用举办各种会议、出版图书的办法申明学会的观点。国际战略研究中心也非常重视对国家和政府的影响，他们在选择项目课题时，一定要设立目标，明确自己的项目想对政策发生什么影响。其理念是“我们的产品，是改变公共政策。”卡内基国际和平研究院在提出与政府不同的政策主张时，往往举办有政府人员参加的研讨会，并会通过网络、大型会议等发出自己的声音。在美国，智库都会利用媒体和网络平台发挥自己的影响力。

我们走访的几家智库，大多设有理事会作为决策保障机构，组织机构倾向于扁平化管理，为研究留出充足宽松的空间。研究人员在智库队伍当中具有较高地位。我们走访的几家智库中，一个共同特点是，每家智库的研究人员都有完备的研究保障支撑体系。美国智库采取总裁负责制，布鲁金斯学会在总裁之下有学术研究和行政管理两大机构，学术机构包括外交政策、全球经济与发展、经济政策、城市政策、治理研究5个研究部门，行政管理则包括财务、运营、联络、发展和出版5个部门。

美国智库人员包括行政领导人、研究专家、助理研究员、资料员、行政秘书以及服务人员等，普遍注重研究人员与非研究人员的合理配置，认为智库出思想品的研究人员是核心竞争力，设置合理的非研究人员是提高研究人员工作效率和成果质量的关键。布鲁金斯学会、彼得森研究所为每位资深研究人员配备助手。布鲁金斯学会的研究助手为新毕业的年轻研究人员，一些人在智库工作一段时间后可以从这里做“旋转门”转到政府做公务员，在工作一段时间之后再回来成为智库研究人员。

(三)研究人员收入水平较高，没有繁杂的行政工作和填报各种报表的干扰，主要精力用于研究工作

通过深度访谈，我们了解到美国全球知名智库研究人员与非研究人员收入差别较大，当然各家情况不一。据卡内基、布鲁金斯学会介绍，其内部行政人员的年收入大抵在研究人员的1/3～1/4。彼得森研究所研究人员与行政人员收入差别更大。行政人员大多由年轻人员担任，其工资收入虽然不高，但有转入政府部门和其他机构的可能性。布鲁金斯学会研究人员的年薪平均在15万美元左右，但经济学背景的高一些，社会学、政治学教育背景的低一些。卡内基认为，在吸引研究人员上，智库间是有竞争的，但其中最重要的因素不是钱，而是智库的名望。

美国很多智库研究人员自主性强，时间安排基本由自己掌握，但是其研究任务非常饱满，有的智库研究人员可以自己设定研究题目。大部分智库、研究人员都在办公地点加班，工作时间往往超过“朝九晚五”。给我们感触很深的是，研究人员没有繁杂的行政工作和与研究不相关的会议，也没有各种需要填报的表格，以保证充分的研究时间。不仅如此，研究人员大多数不陪会，可以选择参加自己的专业领域和感兴趣的问题的会议或讨论，对于与自己研究无关的问题随时起身退出，不把时间浪费在一些无谓的事情上。

此外，在我们走访的几家智库中，其内部工作空间布局给我们留下很深印象。主要是私人工作空间和公共空间的分离，一般说来，研究人员每人都有一个属于自己的工作空间，相对封闭独立，面积不大，陈设比较简单。重要的是设有具有交流和服务功能的公共空间，这样的空间通常在办公空间的中间区，备有热水、茶和咖啡，有的备有电视(如大西洋理事会)，用于研究人员随时休息、交流。

(四)形成了独特的人才“旋转门”流动机制，成为美国政要的重要“储备池”

美国政府每四年换届一次，换届时有4000多个联邦政府里的位置需要更替，其中大约有60%以上来自智库和高校。我们走访的几家智库，都保持了独立性、公开性和非营利性，不为党派“站台”。布鲁金斯每年与研究人员签约，要求其承诺不为某一个党派“站台”，如果要去“站台”需要先辞职。在参与竞选过程中，不得使用工作时间，甚至不可以使用布鲁金斯的电话和复印机。布鲁金斯与民主党关系密切，但其实在“非党派”这方面要求严格，如果邀请民主党希拉里演讲，也会邀请民主党的桑德斯和共和党的特朗普。访问中，布鲁金斯告诉我们，虽然普通研究人员和作为研究助手的行政人员，工资水平比研究人员低很多，但是他们有机会旋转到政府工作，还有机会历练后回到布鲁金斯，成为高级研究人员，这是对这些人最大的吸引力。另外，如果民主党执政，会从智库选用大量有民主党背景并对国家重大战略与政策有研究的智库研究人员，这时候剩下的和新进入的研究人员大部分是共和党的人。当共和党执政时，大部分有共和党背景的研究人员进入政府，智库则有较多具有民主党倾向的研究人员。

(五)内部管理与分配机制健全，管理人员中一半以上的职位是筹资和运行智库，纯粹的行政人员为数很少

从走访的几家智库看，布鲁金斯研究人员和非研究人员各占50%，其中非研究人员的一大半都在负责筹资工作，另外一部分负责国际交流工作，只有极少数人做纯粹的行政工作。行政工作围绕智库研究工作提供强有力的服务与保障。国际战略研究中心一年筹办2600个会议，搭建国际化交流平台，经费中很大一部分用于此项工作。布鲁金斯注重收支平衡，使资金状况能够适应当前及长期研究项目的经费需求，并通过高效的资金管理运作，确保各个研究项目顺利进行。其他几家智库也坚持经费支持者不能干预研究题目和研究结论，智库签订与政府委托的非保密研究项目，保留发表这些成果的权力。资助方不论是政府还是企业，理论上都不能干预智库研究的观点和结论。智库在管理方面，坚持经营与研究分开，日常运行遵循企业管理的方式，由总裁负责运营。在经费使用上，最大限度区分研究经费和行政等杂费，将主要经费用在研究项目上，在研究项目支出中，用于生产思想品的研究人员经费占50%以上，按照预算制直接拨付给研究人员，课题收入计入工资收入打入个人账户，不再进行繁杂的报销手续。研究课题收取30%的行政管理费。学者在外每次讲演达到5000美元，都要向主管副总裁进行申报备案。国际战略研究中心的研究课题则交28%的行政管理费。

二、美国智库管理体制和运营模式给我们的启示

此次国经中心代表团近距离走进美国知名智库，详细考察其内部管理体制和运行机制，通过反复参验比对，我们得出如下启示。

第一，发达的智库体系是现代国家治理体系的重要组成部分，是国家治理能力的重要体现。美国智库作为第四种或第五种权力，在国家政治生活中发挥着不可替代的作用。当前全球化的快速发展，决策环境和条件非常复杂，社会利益分化多元，政府决策面临过去时代不曾有过的挑战。现代社会智库以其宽阔视野、高度专业化和对复杂问题的建构能力，成为政府决策质量和效能的基本保证。建设中国特色新型智库是大国崛起参与全球竞争，争夺国际话语权的需要，也是中国社会急剧转型中的内在需要。我国推进社会治理体系治理能力现代化，必须要建设体现当代社会决策发展要求的智库，应该说这方面我们才刚破题，前面还有很长的路要走。

第二，借鉴美国国家智库实践，深入研究智库发展一般规律与特殊要求。智库的特殊性体现为智库与政府间的互动关系，这是各国不同国情和政治制度决定的。中国特色新型智库其“特色”就在于我们的智库必须坚持党的领导和社会主义制度，坚持走中国特色社会主义道路，服务和服从于民族复兴大业和实现“两个一百年”战略目标。美国智库发展有其自身特殊政治制度的因素，当然不能照抄照搬。但是应该看到，智库作为现代社会思想产品生产的专门性机构，它显然不同于一般物质生产组织，也不同于具有行政职能的政府机构，它具有一般社会组织不具有的规律与特征。人作为思想品生产的主体，研究人员是智库最核心的资产和财富，而对人的管理、监督、激励和评价，必须体现思想品生产的要求和特点。美国智库之所以形成强大国际影响力，就在于尊重和适应了现代社会思想品生产的规律，其智库运行管理的先进经验值得我们学习借鉴。

第三，美国智库和中国智库的发展路径不同，目前已形成各自优劣势和特色。美国智库产生于三权分立、两党竞选这一制度大环境之下，很多智库起始于基金会、财团等组织，如卡内基研究院等。还有如兰德公司起始于与军方合作，具有很强的技术背景。美国的智库人员流动较大，研究的国际化程度高，专业背景深。中国智库大多还是现行体制下的行政事业单位，行政管理特点鲜明，目前研究总体来看国际化程度有限，研究视野有限，专业性不强。结合当前中国特色新型智库建设的实际，我们觉得以下几个关系需要特别重视。一是智库与政府的关系。智库服务于政府决策是其存在的前提，这是无可质疑的。但从智库的特点与定位来说，亦应该有所区别，现有完全行政体系内智库可以实现为政府决策“贴身”服务，而行政体系外智库可以以“近身”服务为主。二是研究目标不同时段设定问题。立足于中华民族崛起这一伟业，中国智库不仅要研究“短时段”问题，关注短期内的“新闻事件”，还要研究“中时段”甚至“长时段”问题。要对未来更长时期我国面临的总体国际环境和国内政治、经济、人口、环境、社会等因素有预判。目前国内有些智库过于看重短期舆论效应，热衷于抓“眼球”，有些已成为噪音。三是智库工作中的服务与研究之间的关系。智库的研究在于服务政府决策，其服务的关键在于其以思想品和专门化知识服务于决策本身，而不是陷于日常性、一般业务工作性质的服务。现行体制下服务与研究关系处理不好，不仅不利于智库知识产品质量的提高，而且会造成不该有的浪费。四是研究的对策性、应用性与专业性之间的关系。智库不同于纯学术研究，要讲求研究的对策性和应用性，但智库研究同样要建立在专业性基础上。缺乏专业性支撑，其应用性不仅大打折扣，也失去了国际一流智库在更高层面深入交流的基础。

三、推进中国智库建设的建议

第一，在智库与政府关系上可以考虑智库类型的多样化设计。为更多地在国际舞台上维护我国权益，体现我国的主张，争取持不同立场和观点的国际智库、媒体、社会民众的理解、同情和支持至关重要，应形成多元化、多样化、多层次的智库体系，更多地体现智库的独立性和鲜明特色。

第二，应从立法和制度方面为智库发展创造良好的社会环境。我国智库主要脱胎于行政机构或事业单位，在管理理念、管理方式等方面行政化色彩浓厚。目前我国智库的官僚气息浓厚，社会公信力和认可度不高，公众对智库服务的信任度低，缺少对智库捐赠优惠支持政策。可以考虑研究制定智库的社会筹资、捐赠等方面相配套的政策支持。

第三，尽快解决当前约束智库发展的突出矛盾和问题。目前我国智库在研究人员出国、经费报销、职称评定、业绩考核等方面，基本上还等同于现有体制下一般事业单位，没有体现智库作为思想品生产机构的特点。建立符合智库发展规律的社会智库，更需要整体设计，分步实施。建议从25家试点单位开始，抓紧出台政策逐步解决这方面的问题。

第四，加快打通智库人才的“旋转门”。“旋转门”是智库发展的源泉活水，智库人才既要有扎实的专业知识和开阔的视野，又要有对国情的充分了解和丰富的实践经验，可以说是特殊的专门人才。要尽快建立机制化渠道，推动智库人员到政府、企业和其他社会组织任职。同时进一步畅通渠道，使社会各领域优秀人才有机会参与到智库工作中来。

第五，建立智库人才专门的培养渠道和机制。未来5～10年培养出一批高水平智库人才对中国特色智库建设至关重要。要抓紧制定智库人才发展规划。要明确发展目标，制定个性化的培养方案，可从现有智库中，选拔政治素质好、研究能力强的研究人员进行重点培养。根据需要安排到经济综合部门、驻外机构锻炼或到国外智库机构进行交流，并根据需要辅之以外语学习和专门的交流技术训练，逐步形成梯队，促其尽快成长。

责任编辑：艾 冰

*本文为中国国际经济交流中心2016年基金课题《国际著名智库机制比较研究》的调研成果。课题组赴美考察团团长：张大卫；考察团成员：陈文玲、王军、徐占忱、刘向东；执笔：徐占忱。