创新引领转型 改革促进转——浙江省“十三五”规划基本思路型

黄　勇等



创新引领转型改革促进转
——浙江省“十三五”规划基本思路型

黄勇等*

摘要：在经济发展进入新常态的背景下，谋划好新一轮五年规划的基本思路是确保经济社会实现转型发展的关键环节。本文基于浙江省改革开放30多年来的发展实际，结合国内国际政治经济环境演变的新趋势，聚焦创新与改革，紧紧围绕加快转型发展的主线，确立转型发展的新目标，强化转型发展的新动力，走出转型发展的新路径。深入阐释了“十三五”时期亟需重点关注的再创民营企业发展新优势、构建先进制造业与现代服务业“双轮驱动”新格局等十个问题，并提出了相应的对策建议。

关键词：“十三五”创新改革转型

一、规划背景：发展呈现新常态，转型进入决胜期

“十三五”时期，浙江省发展面临全新的机遇和挑战，国际环境复杂多变，国内条件深刻变革，发展所呈现新常态特征十分明显，转型进入了决胜关键时期。

从国际方面来看，全球经济格局正在发生深刻变化，尤其是国际金融危机后世界经济发展格局已发生重大调整，美欧日经济增速趋缓，新兴经济体崛起势头日益明朗。美国主导的跨太平洋伙伴关系协议(TTP)、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)和贸易服务协定(TISA)区域合作谈判正在成为影响全球经济结构调整的新的重要因素。而随着新一轮科技和产业革命的兴起，世界主要国家正在努力寻求经济增长新动力，一场中国参与并处在同一起跑线上，抢占未来发展制高点的竞赛正在深入展开。

从国内方面来看，我国“三期叠加”的特征明显，新常态下所对应的内外战略、结构调整和体制机制面临重大变革。随着新一届中央领导集体提出新丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的“一带一路”等战略构想，我国从全球治理跟随者向主要参与者转变的趋势日益明显。随着涉及到产业和要素结构、市场需求结构、区域空间结构、城乡结构等方面调整进度的加快，我国实现转型发展的活力和潜力正在不断得到释放。我国进入全面深化改革的关键时期，以加快构建现代化国家治理体系和现代市场体系为核心，协同推进国企和国资管理体制、财税体制、城乡一体化体制机制、开放型经济体制等多领域的重大改革，将最大限度释放市场活力，激发创新动力。

从浙江省自身来看，全省实现转型发展的挑战依然不小，经济增速趋缓与改革发展成本高企、传统优势产业快速转移与新兴支柱产业接力过慢、民营经济加速升级压力加大与创新支撑能力不足，以及社会转型加速和治理能力不够等多方面的挑战日益凸显。但是，浙江省“十三五”时期转型发展所面临的机遇也是前所未有。全球经济、科技的深刻调整与变革，有利于浙江省发挥资本充裕优势，实现我国市场和全球资源的良性嫁接，构建更加主动的开放型经济新格局。国内宏观环境的变化，将为民营经济基础扎实的浙江省打开一个历史性的发展机遇窗口期。改革开放奠定的雄厚经济基础和稳定社会环境，也使得浙江省具备了率先实现转型的优势和能力。

总之，浙江省将迎来一场转型攻坚战，进入决定未来命运的关键时期。认识新常态，适应新常态，引领新常态，锐意改革创新，抓住稍纵即逝的机遇，着力加快转型步伐，这是浙江省继续干在实处、走在前列的唯一选择。

二、“十三五”规划思路：围绕转型目标寻求新动力、新路径

“十三五”时期，为浙江省适应上述发展阶段与环境的新特点、新趋势、新要求，总的发展指导思想是：以创造全省人民美好生活为追求，紧紧围绕加快转型发展的主线，确立转型发展的新目标，强化转型发展的新动力，走出转型发展的新路径，以创新引领转型，以改革促进转型，努力实现“四个翻一番”目标，高水平建成全面小康社会，为建设“两富”“两美”的现代化浙江省奠定扎实基础，保障现代化建设继续走在全国前列。具体来说，围绕以下方面抓好工作。

(一)确立转型发展新目标

一是更加稳健的经济运行，经济增长区间稳定在6%～8%之间，年均增速保持7%左右，降低经济增长的波动性。二是更加高端的现代产业体系。高效生态农业更加发达，工业化与信息化加快融合，先进制造业与现代服务业双轮驱动格局基本形成，以绿色、高效、智能、集约为特征的现代产业体系得以确立。三是更加完善的基础设施网络。全国一流的现代化陆、水、空立体智能交通网络更加完善，城乡一体化的公共设施网络更加健全，宽带浙江、智慧城市建设扎实推进，创新基础设施得到显著加强。四是更加和谐的城乡区域关系。城乡发展的协调性、均衡性、普惠性显著提高，城乡一体化发展迈上新台阶。更加优渥的人民生活品质。社会就业比较充分，城乡居民收入持续增长，人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、难有所助。居民思想道德、科技文化和健康素质明显提高，学习型社会逐步形成。更加美丽的生态人居环境。主体功能区战略得到有效实施，生态功能区建设取得显著成效；以治水、治堵、治气为重点的城乡综合整治取得明显成效，人民群众最为关心的水、大气环境质量得到有效改善；建成一批美丽城市、风情小镇和美丽乡村；初步形成比较完善的生态文明制度体系，争取建成全国生态文明示范区和美丽中国先行区。五是更加科学的社会治理体系。法治浙江省建设取得更大成效，以“四张清单一张网”为重点的行政审批体制改革高效推进，社会组织活力更加充分，政府主导、社会共同治理格局基本形成。

(二)强化转型发展新动力

一是牢牢把握和强化“创新驱动、改革推动、开放带动”三大动力，把创新驱动战略摆在核心位置，以创新引领转型，依靠自主创新实现产业的赶超发展。二是把重点领域和关键环节改革落到实处。以经济体制改革为重点，发挥经济体制改革牵引作用，率先在民营经济、金融改革、农村产权制度改革、行政审批体制改革、政府债务风险管控机制等重点领域和关键环节改革上有实质突破。三是把对外开放合作推向新的深度和广度。立足浙江发展浙江，跳出浙江发展浙江，实施更加主动的国际化发展和地区合作战略，抓住国家加快21世纪海上丝绸之路、丝绸之路经济带和长江经济带建设新战略机遇，形成内外联动的参与全球化竞争的合作网络、产业集群与产业链，依托宁波—舟山港、跨境电子商务平台等开放型战略平台，进一步扩大开放领域、优化开放布局、创新开放方式、提高开放层次。

(三)走出转型发展新路径

一是坚持走集约高效的新路子。更加重视以信息化提升工业化、城市化，更加重视发挥人力资源和技术自主创新的作用，更加重视以强化都市区经济和重点产业集聚区提升集约开发水平，更加重视加快形成有利于集约高效发展的管理体制与机制，从根本上破解浙江省人口密集、土地、矿产能源资源缺乏、生态系统脆弱、产品市场过剩的约束。二是坚持走绿色生态的新路子。加快建立起资源节约环境友好型产业体系，持之以恒地加强生态功能区建设，维护好山水林田湖生命共同体；加快改善生态人居环境，以“美丽浙江”为载体创建全国生态文明示范区。三是坚持走协调均衡的新路子。纠正长期以来形成的“四大偏颇”，即经济增长偏重出口与投资拉动，相对忽视内需带动；产业发展偏重工业忽视服务业；公共服务偏重城市忽视乡村；政府治理偏重放权、无为而治忽视有效统筹、积极有为。进一步推动投资消费出口、先进制造业和现代服务业、城市经济与农村经济协调发展，以及政府有效之手和市场决定之手的有机结合、协调均衡。

三、“十三五”规划聚焦：应重点关注的若干问题

(一)再创民营企业发展新优势

民营企业是浙江省经济发展的主体。但近年来，浙江省民企在投资、经济总量的地位有所下降，民企活力有所下降，发展空间受到挤压，领先优势正在逐步缩小。就民营企业自身来看，尚存有民营企业股权结构相对封闭、民营企业家族化管理倾向比较严重以及民营企业创新能力不足导致消化成本压力较难等多方面的不足。但是，浙江省“十三五”的发展仍然必须从战略高度认识民营企业是浙江省的活力源泉和浙江省发展的最大优势，应该在推动国企改革、引进央企、吸引浙商回归、民外合壁中坚持强化民企发展优势这一根本目标，必须从大力改善本地发展环境、降低发展成本、创造集聚条件、激励创新活力等方面支持民营企业再创发展新优势。

因此，“十三五”时期，浙江省在再创民营企业发展新优势问题上，一是要大力改善民营企业发展环境，形成政府真正珍视企业家这一最宝贵财富和全社会尊重、推崇企业家精神的良好氛围。强化保护企业家及其企业的合法权益，大力发展混合所有制经济，扩大民企在基础设施、社会事业等领域发展空间。二是要加快培育高素质企业家梯队。具体实践中，要帮助老一代企业家拓展对新技术、新产业、新模式的适应力，提高国际化经营能力，帮助民营企业做好“传、帮、带”的交接规划，推动家族企业社会化。同时，做好新生代企业家的培育工作，把新生代企业家的教育培训纳入到人才工作的整体规划，全面提升新生代企业家群体的综合素质。三是加大民营企业创新能力建设支持力度。积极支持民企“走出去”收购国内外先进技术、人才、品牌等战略资源，建立研究开发机构和企业研究院。探索设立专门的战略并购基金，支持浙江省优势民企在重点产业核心技术上主动开展与央企、国内大企业、世界500强的战略合作。更大力度支持科技人员创业，引进国内外创业型人才来浙创业，培育一大批科技型中小企业。四是加快培育一批本土跨国公司、高新技术上市公司。集中力量、择优支持一批规模较大、经济效益好、带动能力强、产品具有竞争优势的民营龙头骨干企业，重点加强要素、平台、人才、资本市场、科技创新和品牌建设等方面的全方位支持。建议在中心城市、都市区构筑若干浙商总部经济平台，集聚本土民企总部。支持龙头骨干企业在全球主要市场设立各类营销网络、创立国际知名品牌、创设国际合作研发机构、建立全球生产基地。在民营龙头骨干企业中培育一批扎根本土、全球化经营的跨国公司。

(二)构建先进制造业与现代服务业“双轮驱动”新格局

改革开放以来，制造业先行一直是浙江省经济快速发展的重要引擎。现阶段，随着浙江省工业化水平的不断提升，服务业在经济发展中所起的作用越来越重要，产业融合的趋势日趋凸显。2013年，浙江省服务业增加值占国内生产总值(GDP)的比重已达到46.1%，服务业对GDP增长的贡献率达到47.2%，并连续十年快于GDP增速一个百分点左右，也快于同期工业增速，服务业明显已经成为经济平稳增长的稳定器和新引擎。但是，就浙江省实际而言，必须充分认识到先进制造业仍将是经济发展的主支柱，不能否定制造业的主体地位。先进制造业是浙江省长期积累的参与国际分工比较优势所在，也是产业结构优化的重点、抢占发展机遇的重点。目前，浙江省制造业的发展，需要借助现代信息技术的力量，提升传统加工制造业装备智能化水平。同时，也必须认识到，制造业发展到一定阶段，其产品市场竞争力的提升更多地要靠服务业来支撑，价值链的分配越来越倾向于研发、工业设计、物流、营销、品牌管理、知识产权管理、产品维护等生产性服务环节，而服务业发展也日益依赖高度发达的制造业。

因此，“十三五”时期，浙江省产业转型升级的关键是实现构建先进制造业与现代服务业“双轮驱动”。一是做好“补链”文章，优先发展科技服务、创业金融、电子商务、信息软件、现代物流、工业设计、职业教育、人力资源服务等若干关键性的生产性服务业。二是做好融合文章，推动制造业转型升级。重点是从企业、价值链、行业层面做到“三个推动”：推动有条件的制造企业向服务型制造升级，实现从单一制造商向集成商、服务商发展；推动价值链升级，从加工制造等环节加快向研发设计、品牌网络、供应链等环节延伸；推动传统消费品制造产业向时尚产业转变。三是做好升级文章，推动制造业结构升级，从劳动密集传统产业为主逐渐转向高技术产业和战略性新兴产业为主，重点发展新一代信息网络、智能制造装备、节能环保、新材料、新能源、生物医药、通用航空、海洋工程装备等新兴产业。四是做好育新文章，抢先发展基础条件好、市场空间大的新兴服务业，把浙江省有基础、有独特资源条件的旅游休闲、健康养生、文化、教育培训等产业作为现代服务业发展的重要内容。

(三)抢占信息经济“制高点”

加快信息化是继工业化、城市化之后推动发展转型的最重要趋势之一，是当前阶段我国一项重大国家战略，能否紧紧住抓住我国信息经济发展的重大机遇，成为浙江省实现转型升级的关键。对于浙江省而言，信息经济正处在由小做大做强的关键临界点，具备“天时、地利、人和”的有利条件。具体来说，“天时”是指当前信息经济正处在“爆发式”发展的重要时期。截至2013年底，中国网民规模突破六亿，手机用户超过12亿，网络购物用户达到三亿户，全国信息消费整体规模达到2.2万亿元，电子商务交易规模突破十万亿元等，我国已是名副其实的“网络大国”。在“地利”方面，浙江省电子商务和软件、智能制造等信息产业发达，企业家资源丰富、重商文化浓厚，拥有世界上最大的电商交易平台、世界最大的电商交易数据库、世界最大的小商品批发市场。而“人和”，是指浙江省上下都形成了加快发展信息经济的共识。

在具体实践中，“十三五”时期浙江省抢占信息经济“制高点”的关键是夯实信息基础设施，推动信息基础设施建设先行。加快积极推进宽带浙江战略，启动浙江省“信息高速公路”计划，把浙江省打造成全国乃至全球信息基础设施最为先进的地区之一。同时，还要重视信息基础设施建设统筹布局，将信息基础设施纳入产业发展、城乡建设和土地利用规划，既做到率先在城乡普及各类网络基础设施，又做到布局合理，避免重复建设。同时，浙江省还要紧紧围绕“七大中心、一个示范区”的发展定位，加快打造我国信息经济发展的先行区，推进信息化与浙江省经济发展关键领域四大方面深度融合。一是大力推进信息化和工业化的深度融合，制造与服务并重，软件与硬件并举，加快“信息化和工业化深度融合国家示范区”建设。二是大力推进信息化和新型城市化深度融合，以城市化建设需求带动产业发展，以信息经济发展提升城市智慧化程度。三是大力推进信息化和现代服务业深度融合，加快发展电子商务、物联网、软件和信息技术服务、互联网金融、智慧物流、服务外包等优势信息服务业；促进信息技术融入传统服务业，培育新业态。四是大力推进信息生产和信息消费的深度融合。加强基于互联网的新兴媒体和内容服务建设；拓宽电子商务发展空间，建设跨境电子商务平台，鼓励电子商务“走出去”。

(四)调整优化浙江省空间布局

近年来，浙江省在推进空间结构的优化调整方面已取得了较好成效，但是空间布局仍然面临生产、生活、生态三大空间功能布局不够清晰、分工不够合理、县域经济为重心的分散型布局逐渐显露局限性以及中心城市集聚辐射能力偏弱、不足以带动区域发展等多方面问题。为此，“十三五”时期浙江省空间发展结构应该围绕服务转型发展这一主线，着眼于推动空间布局与经济社会发展转型阶段要求相适应，尽快培育层次分明、功能协调的空间发展结构。

在具体实践中，进一步优化全省的空间布局，一是探索编制空间布局“顶层规划”，统筹安排生产、生活、生态空间秩序。进一步做好规划的顶层设计，进行统筹谋篇布局，以规划为先导构建浙江省科学合理的空间开发结构。同时，进一步探索编制和实施省域国土空间总体规划。在市县域层面，积极探索“多规合一”，逐步建立从总体到局部、自上而下有机统一的空间规划体系。二是主动实施都市区和“小县大城”空间结构优化战略。当前及今后一个时期，浙江省应当重点实施的空间发展战略，要大力推动杭州、宁波、温州和金华—义乌等四大都市区的建设，同时也要注重培育一批规模相对较小的都市区，比如台州都市区、绍兴都市区、嘉兴都市区等。在都市区内，加快推进城际铁路和城市轨道交通等交通网络建设，切实提高都市区内通勤便利化水平。边远山区和海岛，需要实施“小县大城”战略，集中力量推进人口、产业、公共服务等向县城集中，增强县城集聚能力，提高区域发展和保护的协调性。三是把中心城市和中心镇培育作为重中之重。调整优化全省空间布局，首要任务是提升中心城市功能，花大力气优化中心城市发展环境，使之成为高端要素、高端产业的集聚高地。大力发展高技术产业、现代服务业和总部经济，进一步提升中心城市产业层级，确立其在区域产业链中的高端地位。同时，加快中心镇建设作为完善城镇化体系的重中之重来抓。按照人口集中、产业集聚和土地集约的要求，建设各具特色的现代小城市和风情小镇。

(五)加大创新基础设施和人力资本投入

创新基础设施和人力资本积累越来越成为区域竞争的关键力量。改革开放以来，相比浙江省在有形物质资产上的投入而言，创新基础设施和人力资本积累明显不足，名校和知名科研院所数量较少，跟广东、江苏等省份还存在较大差距。为此，“十三五”时期乃至更长一段时期，浙江省应当把创新基础设施和人力资本投入问题放在突出地位。具体实践中，一是在创新平台载体建设上聚焦重点、加大力度。集中力量创建一批高水平的高新园区，优先支持企业研究院、产业重点实验室、企业技术中心、工程研究中心等平台建设。同时，以研发、中试、科技中介、创业孵化等配套服务平台建设为重点，择优扶持建设一批专业、高水平的科技孵化器。二是把对创新人才的投入作为优先战略。引入一批特色高等工程院校、大学研究生院和大学科技园。探索谋划建设若干国际大学校区，作为有效嫁接国外知名高校的重要平台。重点鼓励行业龙头企业、行业协会与院校合作创办一批类似阿里巴巴商学院的专业化学院。更加灵活地运用税收政策，扩大政策覆盖面，除领军人才外，有针对性瞄准企业中高管、高级技术人才，甚至可以覆盖一般技术人员。要进一步创新股权激励、职务发明的相关政策，进一步激发高校、科研机构科技人员的创新活力。三是推动形成创新平台建设、人才开发要与产业发展协同的效应。围绕重点产业的培育，将产业协同创新作为投入的重点方向，将企业、高校、科研机构等各种创新资源有效整合在一起。学校、学科、专业课程的设置和发展，以及相应的人才政策，也要与产业发展和市场需求紧密结合，有所侧重。

(六)“一带一路”战略背景下构建高能级开放平台

“一带一路”建设是我国实施睦邻外交战略的重要举措，也是我国拓展发展战略空间的重要途径。浙江省作为我国前沿开放阵地和经济外向度最高的省市之一，需要在“十三五”时期重点对接好国家“一带一路”战略，积极主动发挥地理优势。应做到以下几个方面：

第一，加快推进宁波—舟山港一体化与国际化能级提升。在硬件上，加快新一代集装箱泊位群以及长江经济带为主腹地的海铁联运集疏运体系建设。软件上，加快宁波航运交易所建设，推进宁波保险创新综合实验区建设和宁波与舟山大宗商品交易所整合建设与升级等多方面工作。同时，加快实现宁波—舟山港航管理局的统一管理，推动“两关”“两检”等整合方案研究，构筑新型口岸监管体系。

第二，强化甬舟向心力建设，不断提高海洋经济示范区发展水平。进一步加快健全宁波、舟山政府层面交流合作机制，加快两市在合作项目的建设用地与投融资安排、税费与GDP考核分成等领域的方案研究，明确宁波港集团、宁波航运交易所等优先参与舟山港域港航项目投资、建设、运营的办法。积极深化浙沪合作，加快洋山区域开发，重点加快小洋山北侧区域合作围垦步伐，争取将其纳入上海自贸区功能范围。继续支持舟山自由贸易港区方案完善与争取，规划建设舟山国际旅游目的地。

第三，充分发挥义乌“一带一路”战略纽带作用。深化义乌与宁波—舟山港联动发展。加快金甬铁路建设，使义乌更好地成为宁波—舟山港等辐射内陆、中亚的战略纽带。增强义新欧班列影响力，积极完善义乌与中亚、欧洲间国际铁路货运专列服务，加快研究开通到宁波、杭州、鹰潭等地支线。进一步提升义乌在浙江省乃至全国开放合作中的战略定位，包括支持义乌争取四省九方经济协作区中心城市定位、国家铁路集装箱物流中心建设、金融创新与国际结算业务试点，支持义乌参与边境与境外专业市场网络建设、参与新疆丝路桥头堡建设等。

第四，积极引导支持境外经贸合作区建设。把境外园区建设与浙江省经济“腾笼换鸟”结合起来，支持以合作区模式实现境外产业梯度转移，为省内重点发展总部经济、高新技术产业、现代服务业腾出空间。在支持制造企业“走出去”的同时，同步支持浙江省金融、信息、物流、贸易、科研、培训等企业“走出去”，以帮助解决好合作区及企业的“融资难、融入难、融合难”问题。同时，政府要主动加强与境外园区所在地政府的交流合作，加强政府对境外园区、境外公共服务平台等的布局谋划，创新拓展一批境外港口泊位与临港合作区、跨境电子商务合作区等。

第五，大力支持跨境电子商务发展。按照多层次、多方式和全球化的思路，构建中小网商、专业化跨境电商和传统外贸企业积极参与，第三方跨境电商平台和自建平台同步推进，境内外电商服务企业互动发展，卖出去和买进来有机结合，多种模式并存的跨境电子商务发展格局，建构完善的跨境电商服务体系，完善跨境电子商务进出口报关、检验检疫、收结汇、支付服务、税收等相关管理机制。

(七)支持地方金融业发展壮大

浙江省民间资本充裕，但地方金融业却活而不强，地方金融机构实力偏弱，这与浙江省经济大省的地位严重不符。浙江省必须将地方金融产业作为“十三五”乃至更长时期的战略性主导产业，把握好国家金融改革和发展的方向，率先建立起有利于转型升级的金融环境，加快发展壮大地方金融业。

第一，要做大做强地方金融机构。加快浙商银行、杭州银行、浙商证券等有条件的地方金融企业在境内外上市，培育全国性大银行、大投行。积极发展面向小微企业的普惠制新型金融组织，依托温州金改、丽水农村金改契机，率先发展民营银行、村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等一批新型金融组织。进一步加快股份制改造，引入战略投资者，组建战略联盟和开展兼并重组。条件成熟时，可将省信用联社改组为省农业商业合作银行集团，以资本为纽带控股各县级农信社(农商行)。

第二，重点打造全国重要的股权投资基金中心。继续围绕“民间财富管理中心”目标，集中优势政策资源和环境资源，吸引和集聚全国股权投资机构，助推新兴产业发展和企业改制上市。出资设立一批股权投资母基金，发展出一批专业的产业投资基金和创业投资基金。鼓励国有企业参与设立产业股权投资基金。加大政策支持力度，在杭州都市区以及嘉兴等地布局建设若干股权投资基金集聚区。顺应国家已将中小企业股份转让系统试点扩大至全国的趋势要求，更加重视股权交易中心的发展，抢占先机。

第三，培育发展特色金融产业。浙江省紧邻上海国际金融中心，可以考虑将若干基础好、前景广、与产业转型紧密结合的特色金融领域作为重点扶持和培育的方向，培育发展互联网金融、科技金融、航运金融、供应链金融等特色金融产业。

(八)积极有序推进农业转移人口市民化

浙江省一直是农业转移人口大省，规模大、跨度大、多元化、省外流入人口多、新生代人口数量大、居家迁移程度高以及低学历状况严重等特点十分明显。而在推进农业转移人口市民化的具体实践中，浙江省也还存在本地政府或居民在认可或接纳农业转移人口方面存在分歧，尚不能全面地分析和把握农业转移人口给本地经济社会发展带来的利与弊。在农村产权问题上，农民土地财产权利尚不能实现合理换算与有效保障，宅基地的有偿退出与保障房之间也不能达成顺利挂钩。在转入地的承受能力方面，流入地的财政、土地、生态环境等各方面的承受力建设也还有待进一步进行体制机制创新和要素资源保障。因此，“十三五”时期推进农业转移人口市民化既要积极，也要有序，要围绕“人的城市化”这一核心目标，按照逐步放开和人群、领域、空间、时间“四个有序”的基本原则展开。

第一，针对农业转移人口存在土地权益“进城不落户”的顾虑，鼓励各地以城乡体制改革为突破口，推进农村“三权”制度改革，实现农民财产权利的市场化与城乡要素的平等交换。加快土地确权、赋权进程，赋予农民更多的财产权利和土地财产处置权，推动城镇户籍准入与土地权利分离。在完善进城落户农民承包地流转和宅基地有偿退出机制的基础上，优先推进宅基地的确权颁证工作，推动建设全国统一的土地流转市场，允许农民携“指标”进城入户。建立并完善农业转移人口享受城镇保障性住房与农村宅基地退出挂钩的机制。

第二，完善实施差别化落户政策。深化完善“居住证+积分制”管理制度，实现转移人口“积分制”与“入户地”选择之间的挂钩。放开建制镇尤其是中心镇和小城市的落户限制，有序放宽中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。按照“先本地本省、后外地外省”的导向，因地制宜指导农业转移人口落户城镇，鼓励就地就近市民化。根据产业发展的空间布局，围绕重点产业集聚区，按照“企业+个人+社区”的联合评价机制，吸引符合条件的农业转移人口优先落户，享受社会保障和基本公共服务。

第三，设立农业转移人口市民化成本分担机制。合理评估农业转移人口市民化的教育、公共卫生、低保、养老金补贴等成本支出，建立中央政府、地方政府、企业和个人之间的成本分担机制。加大省级财政统筹力度，改变主要以户籍人口为依据的资金经费划拨方式，加大以常住人口划拔经费系数比例，提高省级财政统筹和转移支付力度。围绕“人的城市化”这一基本要求，构建和完善农业转移人口市民化成本的动态评估体系，形成“客观成本+主观效用”相结合的系统评估原则。

第四，构建并完善城镇建设用地、财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩的机制。改革现有财政分配关系，按照常住人口确定各级财政分成，探索建立农业转移人口专项资金转移支付制度，在科学核算的基础上，实现各项公共服务的经费“费随人转”。积极向国家争取在吸纳跨省农业转移人口的市县区，提高城镇公共服务支出中中央分担比例，确保财权与事权的相互匹配。同时，探索建立城镇建设用地与吸纳农业转移人口数量挂钩的机制，采用跨区域核算的模式，做到“增减挂钩”，确保省域范围内以及省际之间的占补平衡。

(九)主动理性地应对人口老龄化

截至2013年底，浙江60岁以上户籍人口占户籍总人口的18.63%，80岁以上高龄老人超过140万，已是全国老龄化程度最高的省份之一。在人口老龄化的严峻形势下，一方面对全社会进一步增加养老投入提出新要求，要求改变过去重城市、轻农村，重治疗、轻护理的养老资源结构。另一方面，劳动力的老化也将在很大程度上降低全省经济增速。为此“十三五”时期，浙江省应在高效化解养老负担和提高增长潜力的结合点上精准发力。

第一，构建养老服务体系，满足老年人的特定需求。加大政府引导和社会参与力度，实现养老服务业的有序高效发展。进一步完善社区养老服务设施、改造无障碍环境，成立互助型、集中型居家养老服务组织来提高老年人居家养老的便捷性，鼓励社会力量举办养老服务专业机构。推动医疗与养老机构合办老年医院，鼓励二者建立双向转诊、远程医疗和长期驻点服务关系。加大养老护理投入，建立老年医学中心和老年病专科。完善立法并修订配套法规，明确赡养人的精神慰藉义务。建立社区老年人活动组织，鼓励社工和志愿者协助老年人开展文体娱乐活动。进一步提升欠发达地区和农村地区的养老服务水平，适度向经济欠发达地区和农村地区倾斜财政性养老支出。盘活农村资产，鼓励宅基地置换养老，丰富农村养老的实现形式。

第二，改革养老金体系，提高养老资产的积累和投资效率。逐步整合按照身份不同设计的社保制度，探索为全民提供基本年金，然后按照不同职业和资金来源建立补充养老保险或职业年金制度，并争取职业年金的个税递延政策。探索建立适合浙江省省情的养老金投资运营模式。在制度先行、安全第一、获取收益的原则下推动养老资产的多元投资和专业投资。借鉴国外先进的养老金投资运营模式，推动养老金投资一些安全性高、能够产生一定收益的实体经济，发挥养老资产投资在我省社会经济建设中的引领作用。

第三，促进人力资源的供求平衡。推动有差别和选择自由的退休制度，充分利用老年人力资源。延迟退休是应对老龄化的常规途径，但是鉴于临近退休的劳动者更新技能的能力普遍不足，单纯提高退休年龄可能给部分劳动力带来就业困难和失业风险。加强技能培训，提高适龄人口的劳动参与水平。通过推进城乡户籍改革和农民工市民化，提高浙江省就业吸引力。同时通过发展职业教育和培训，促使大学生、城市待业人群、农业转移人口提高劳动力市场竞争力。推动产业转型，减少劳动密集型行业的用工需求。利用信息化改造传统工业，提高生产过程的智能化和自动化水平。同时引导浙江劳动密集型企业将制造环节向省外转移或外包。

(十)加快转变地方政府治理方式

现阶段，地方政府治理普遍面临治理理念上“重管制、轻协调”，治理重点上“重经济、轻社会”，治理方式上“重审批、轻监管”，以及治理模式上“重程序、轻效率”等方面的问题。为此，“十三五”时期，浙江省需率先推进政府治理现代化建设，营造发展环境新优势。

第一，积极转变职能，把增强公共服务能力放到更加突出位置。重点增强社会保障、社会救济、基础教育、基本医疗等有效提供，增加相应的财政支持规模和比重，同时切实把干净空气、干净水、干净土壤、较高森林覆盖率等纳入公共服务提供范畴。加强公共服务科学配置，包括按照城乡一体化要求向基层倾斜、向所有常住居民公平覆盖；支持社会资本、非盈利组织积极有序设立和运营医院、学校、养老、文化等机构，不断丰富公共服务供给形式和层次。推动从以GDP为主导的政绩考核体系转向以公共服务为取向的政绩考核体系。

第二，继续简化事前审批，科学增强事中事后监管服务能力。一要不断深入推进优化“四张清单一张网”的行政审批制度改革，继续瘦身政府权力清单、企业投资项目负面清单、财政专项资金管理清单，优化政府责任清单，完善政务服务网，赋予市场主体更多自由权。二要加强放权与监管模式创新有机同步，进一步研究和划清部门职责边界，明确公共服务事项，完善各级政府、相关部门的责任目录清单，加快建立以事中事后为主体的现代化政府监管服务体系。三要加强社会组织培育与政府充分授权，充分发挥其对政府治理现代化的支持支撑作用，加快官办行业协会、商会、学会、联谊会等改革，加快民间社会组织的规范性建设，形成激励约束机制，同时结合充分授权，加大政府购买公共服务力度。

第三，减少政府管理层级与环节，不断提高行政效率。以行政管理横向扁平化入手，开展大部门制改革整体谋划，适当减少一级、二级部门数量，支持通过部门内设业务处室的跨部门优化来避免大部门制度改革不彻底、改革次数越多行政流程越长、权责越分散的诟病。同时，深化“省管县”体制改革，对设区市所辖周边县(市)，可选择性进行县(市)改区行政区划调整，以扩大区域中心城市发展空间，其他县(市)则与设区市分离，直接由省政府管理。

第四，注重发挥智库作用，有效提升政府科学决策能力。加快培育浙江省新型智库，提升科学决策水平。建议制定出台《重大政府决策专家咨询论证办法》，完善各类智库参与决策的机制。实施外脑智库计划，进一步发挥专家学者的咨询作用，推动政府决策采购智力服务。围绕服务战略规划和重大政策的制定、政府运作效率的评估、人才培养和储备，让各类智库真正参与到决策咨询中来。在有效整合的基础上将智库当作智力型公共服务机构采取特殊的税收、绩效分配政策强化智库能力建设，吸引专业人才进入智库。建立智库与党政人才“旋转门”机制，加强政府部门与研究机构人员交流，优先引进有实际工作经验的人员补充到研究人员队伍中来；推进研究人员到政府部门或市县挂职锻炼，提高研究人员结合实际的研究水平。改善各研究机构工作条件，积极采取干部培训、外出考察、交流挂职等措施，提高调研工作人员研究能力和服务调研的水平。建立吸纳国际化人才进入政府咨询机构的渠道，增强智库实力和影响力。采取鼓励政策大力培育高校、社会机构发展民间专业性智库。依法支持全国、境外优秀智库在浙江省开展活动，设立分支机构或区域性总部，提高智库良性竞合水平；健全吸纳国际化人才进入智库，不断提升智库国际化视野与合作能力。进一步完善智库治理机制，增强体制机制灵活性、研究方向独立性、咨询成果评价包容性，不断提高决策咨询成果含金量。完善激励机制，制订奖励办法，鼓励专家积极开展决策研究与咨询活动，对创新性强、切合实际、已被采纳或部分采纳的决策研究与咨询成果，经评审给予精神和物质双重奖励。

参考文献:

1.黄勇、董波、陈文杰：《“县域经济”向“都市区经济”转型的意义与构想》，《浙江经济》2013年第11期。

2.编写组：《党的十八届三中全会〈决定〉学习辅导百问》，党建读物出版社、学习出版社2013年版。

3.杨伟民：《发展规划的理论和实践》，清华大学出版社2010年版。

4.黄勇主编：《浙江省发展规划研究院2013年度报告》，中国计划出版社2014年版。

5.浙江省经济体制改革工作领导小组办公室、浙江省发展和改革委员会编著：《透视浙江改革开放30年》，浙江人民出版社2009年版。

6.浙江省人民政府咨询委员会编著：《未来浙江可持续发展》，红旗出版社2012年版。

责任编辑：沈家文、方虹

作者简介：黄勇，浙江省发展和改革委员会副主任、浙江省发展规划研究院院长、研究员。

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*本文是浙江省发改委、浙江省社科联“十三五”规划前期研究公开选聘课题的研究成果，黄勇主持，课题组成员包括傅金龙、朱李鸣、潘毅刚、何垒、施纪平、秦诗立、廉军伟、郎金焕、张伟明等。