中国煤炭企业兼并重组政策回顾与评价

田宝新

(1.西南交通大学经济管理学院,四川省成都市,610031; 2.国务院国有资产监督管理委员会,北京市西城区,100053)

中国煤炭企业兼并重组政策回顾与评价

田宝新1,2

(1.西南交通大学经济管理学院,四川省成都市,610031; 2.国务院国有资产监督管理委员会,北京市西城区,100053)

以我国煤炭企业为背景,分三个阶段进行回顾,客观评价了新中国成立后我国煤炭企业兼并重组的政策背景、阶段性特征、政策内容、政策成效和经验教训,最后提出未来煤炭企业兼并重组的政策建议,对当前经济新常态下化解过剩产能、提高行业集中度具有重要意义.

煤炭企业 兼并重组 政策背景 阶段性特征 政策建议

我国从新中国成立后到1993年,煤炭工业一直处于计划经济时期,这一时期制定了一系列加快煤炭增长的政策措施,如:投资向煤炭产业倾斜、全民大办煤矿、大力发展乡镇煤矿等,促进了煤炭产业的迅速发展,但是煤炭产业总规模恶性膨胀,小煤矿对煤炭资源进行掠夺式的开采,资源浪费极其严重.1993年后国家决定放开部分煤炭价格,实行电煤指导价,使企业拥有了一定的经营权和定价权,标志着煤炭工业开始由计划经济向市场经济过渡,为煤炭企业兼并重组创造了良好的环境.

1 政策回顾与评价

在不同的政策背景和市场调控下,我国煤炭行业的发展呈现出不同的特点,大体分三个阶段对我国过去的煤炭企业兼并重组政策进行回顾和评价,即第一阶段1993-1997年、第二阶段1998-2001年、第三阶段2002-2011年.

1.1 第一阶段(1993-1997年)

1992年,邓小平的南巡讲话和党的十四大胜利召开确立了建设社会主义市场经济体制的改革目标.随着市场化改革的逐步推进,国民经济快速发展,对煤炭资源的需求快速增长.国家在鼓励煤炭行业发展的同时,开始对煤炭产业组织结构进行调整.

1.1.1 政策内容

1995年,我国煤炭行业开始股份制试点,鼓励组建和发展大型煤炭企业集团,神华集团和中国煤炭进出口集团公司应运而生,拉开了中国煤炭企业兼并重组的序幕.截至1997年底,包括兖矿集团在内的32家国有重点煤矿先后整合矿务局行政建制下的煤矿,实现了公司化和集团化.

1996年12月1日,《中华人民共和国煤炭法》开始施行,1997年1月1日颁布了《中华人民共和国矿产资源法(修正)》等多项法规和规章,为煤炭企业的并购重组提供了法律上的保障.

1.1.2 政策成效

这一时期,国家制定了一系列的政策全力支持煤炭的超常增长,满足了国民经济对能源的迫切需求,彻底改变了中国煤炭长达30多年供不应求的局面,全国煤炭产量从1992年的11.15亿t增长到1997年的13.25亿t.

1.1.3 政策评价

在推进煤炭产业市场化的同时,建立了煤炭产业的法制体系,这在煤炭产业发展史上具有里程碑式的重大意义.特别是国家提出鼓励建设大型煤炭企业(集团)的政策,煤炭企业兼并重组的理念开始逐步形成,煤炭生产开始向集约化、高效化的方向发展.但是小煤矿的快速发展也带来了许多安全、环境等方面的问题,导致国有大矿能力大量闲置,其技术装备优势和生产能力不能得到有效的发挥,造成了落后的生产力快速发展而先进的生产力停滞不前.

1.2 第二阶段(1998-2001年)

1997年下半年,亚洲金融危机爆发,中国经济受到严重影响.煤炭作为基础能源,受到了很大的冲击,前一阶段小煤矿盲目发展成为了煤炭供大于求的主要根源.这一时期国家制定了强有力的政策措施关闭非法和布局不合理煤矿,加快了煤炭企业的资源整合和兼并重组,调整了煤炭产业的总规模.

1.2.1 政策内容

1999年,山西阳煤集团提出新井建设、技改挖潜、联营兼并小煤矿的思路,开始了购并重组; 2001年,山西省西山、霍州、汾西三家大型煤炭企业联合组建成立了山西焦煤集团公司;2002年,同煤集团出资收购了原轩岗矿务局资产,之后又收购了增子坊煤矿和南阳坡煤矿等.

2001年8月,国家经贸委发布《煤炭工业“十五”规划》,提出“按照市场取向和规模经济的原则,组建大型煤炭公司和企业集团;通过兼并、联合、参股等方式推动资产重组.”

1.2.2 政策成效

按照中央的部署,国家和地方政府也采取了强有力的行政手段和组织措施,取得了明显成效.产量结构进一步优化,2002年国有重点、国有地方和乡镇煤矿三大类煤矿总产量占全国原煤产量的比重分别为51%、19%和30%,国有重点和国有地方煤矿的比重分别比1996年上升了12%、4%,乡镇煤矿下降了16%;小煤矿数量由1997年的8万处减少到2001年底的2.5万处,下降了68.8%.

1.2.3 政策评价

国家在这一阶段对煤炭产业结构调整的对象和目标是清晰的、明确的,调整的措施和手段是多角度、全方位的.在产业总规模方面,大量压减,保持煤炭市场供需平衡;在产业集中度方面,大量关闭小煤矿,提高平均单井规模;在技术结构方面,大量淘汰落后生产技术和落后设备;在企业组织结构方面,对大中型煤矿企业进行公司化改造,促使企业大型化、集团化.虽然这一轮兼并重组使我国煤炭产业畸形结构有所缓解,但这主要是量的变化,在质的方面,许多深层次的结构矛盾还没有得到根本上的解决.与国内石油、电力等基础产业对比,无论从产业集中度还是劳动力结构、企业发展潜力上,差距都很大.这一轮的结构调整仍然是以行政手段为主,只是低层次的“适应型”甚至是“补牢型”调整,远远不是高层次的“升级型”调整.

1.3 第三阶段(2002-2011年)

2002-2011年,在克服了亚洲金融危机的不利影响后,我国国民经济以年均超过10%的速度高速增长,在2010年成为全球第二大经济体.煤炭作为我国第一大能源,成为经济增长最大的受益者.这一轮兼并重组是针对新形势下煤矿安全事故多发、开发布局不合理、产业结构分散等问题提出来的,相继出台了一系列政策措施.

1.3.1 政策内容

(1)中央政府出台的政策.2003年,国务院第149次总理办公会议提出“利用国债资金重点支持大型煤炭基地建设,促进煤电联营,形成若干个亿吨级煤炭骨干企业”,揭开了这一轮资源整合、兼并重组的序幕.

2005年9月,国务院办公厅发布了《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》,提出“鼓励大型煤炭企业兼并改造中小型煤矿,鼓励资源/储量可靠的中小型煤矿通过资产重组实行联合改造.”

2007年1月,国家发改委发布了《煤炭工业“十一五”规划》,提出“以市场运作为主,强化政府推动和政策引导,打破区域界线,发展跨区域企业集团;打破所有制界线,发展各类资本参与的混合所有制企业集团.”

2010年10月,国务院办公厅转发了国家发改委《关于加快推进煤炭企业兼并重组若干意见的通知》,提出“通过兼并重组形成一批年产5000万t以上的特大型煤矿企业集团,煤矿企业年均产能提高到80万t/a以上.”

2012年3月,国家发改委发布了《煤炭工业“十二五”规划》,提出“大力推进煤矿企业兼并重组,淘汰落后产能,提高产业集中度,培育发展大型企业集团.”

(2)地方政府出台的政策.从2006年开始,山西省率先开始了煤炭资源整合、企业兼并重组试点,接着河南、内蒙古、贵州等省份也相继出台了一系列促进煤炭企业兼并重组的政策措施.以山西省为例,该省兼并重组政策见表1.

表1 山西省煤炭企业兼并重组政策

1.3.2 政策成效

(1)企业集团化取得较大进展.2011年,我国主要产煤省区已基本完成煤炭企业兼并重组工作,神华集团、中煤集团、大同煤矿集团、山东能源集团等十多家大型煤炭集团相继完成整合重组,规模不断扩大.

(2)集中度大幅度提升.全国煤炭企业数量从2002年底的2.4万处减少到了2011年底的9000处,集中度提高了62.5%.2011年,亿吨级以上大型煤炭企业7处,5000万吨级以上大型煤炭企业17处.

(3)安全生产形势持续好转.百万吨死亡率从2002年的4.64减少到2011年的0.56,职业危害防治明显改善,职业卫生状况明显好转,职业病危害得到有效控制.

(4)行业影响力进一步提升.2012年进入世界500强的煤炭企业有6家,分别是神华集团、冀中能源集团、河南煤化集团、山西煤炭运销集团、山东能源集团、开滦集团,煤炭行业影响力不断增强.

1.3.3 政策评价

这一轮煤炭企业兼并重组政策颁布数量之多、频率之高是罕见的,在国家加大兼并重组、资源整合力度、加快推进大企业集团建设的方针政策指引下,在地方政府的强力主导推动下,依托国有大型煤炭企业和地方民营骨干企业以及电力、冶金、化工等与煤炭相关联的企业,通过资本联合、扶优汰劣,以先进生产力标准和现代化企业制度理念对相对分散、落后的煤炭企业进行规范整合,实施专业化管理,煤炭产业结构调整取得了显著成效.资源利用更趋合理,办矿机制明显优化,煤炭工业的规模化、机械化、信息化、现代化水平明显提高,“多、小、散、乱”的发展格局正在发生根本性转变.但是这一轮兼并重组仍然存在一些问题.

(1)法律法规不健全.一是新中国成立后,我国有过多次关于资源整合、兼并重组的成功政策,但没有及时上升到法律法规层面,始终没有形成稳定的法治环境;二是有些兼并重组政策措施跟国家有些法律不相符,导致执法依据不充分.

(2)有些政策不合理(以山西省为例).国务院出台的政策存在一定的模糊和歧义,行政指导性色彩较大.而山西省在落实国务院政策文件的同时,手段和目标更为严格,被兼并重组矿井存在一刀切、强制退出产能,一些地方对兼并重组的中、小合法煤矿不给予经济补偿或只给很少补偿.

(3)政策障碍较大.一是融资难、成本高、手段相对单一;二是涉及企业兼并重组的体制机制并不完善,设置兼并重组壁垒较大,跨地区、跨所有制企业兼并重组难;三是企业兼并重组涉及的审批环节多、时间长.

2 政策建议

以2004年世界煤炭大国大型煤炭企业占国内市场份额来看,德国硬煤公司占100%、俄罗斯煤炭公司占96%、澳大利亚必和必拓公司占24%、美国皮博迪公司占19%.2011年底,我国煤炭产量排名前四位的神华集团、中煤集团、大同煤业和山东能源,产量之和为7.96亿t,仅占国内煤炭总产量的22.6%,差距较大.随着2012年11月国家全面放开煤炭价格和取消煤价双轨制,党的十八大三中、四中、五中全会召开,《国家能源战略行动计划》发布等标志性事件,把我国煤炭工业发展带入了一个新的历史发展时期.在新常态下,应继续加大煤炭企业兼并重组力度,增强企业竞争力,为此提出几点政策建议.

2.1 将煤炭兼并重组政策以法律的形式确定下来

一是建议全国人大常委会把兼并重组的成功政策以法律法规的形式确定下来;二是对《中华人民共和国煤炭法》和相关法中不适合现实情况的部分条款或者法规进行修订或者废止;三是建议制定出台我国的企业购并法;四是完善国家法律法规,对国家和地方政府出台的兼并重组政策的合理性和合法性进行评判.

2.2 健全兼并重组体制机制

建议深入推进大型煤炭企业产权多元化改革,完善公司治理结构,建立企业兼并重组考核评价体系.完善煤炭企业兼并重组的资源、财税、金融、土地、职工安置等政策,逐步解决煤炭企业兼并重组中融资难、融资贵、负担重的问题,不断健全兼并重组服务体系.

2.3 鼓励国内优强企业兼并重组

发挥市场在资源配置中的决定性作用,建议制定和实施强有力的经济政策,消除地方、所有制等壁垒,鼓励大型煤炭企业兼并中小煤矿、支持合法中小煤矿改造、重组等方式.支持与煤炭产业相关的下游大中小企业主动参与整合,规范整合行为,推进优势企业强强联合.

2.4 加强企业兼并重组后的再整合

建议支持煤炭企业对兼并重组后企业资金、人才、技术等生产要素进行优化配置,压缩过剩产能,淘汰落后产能.同时,推进管理创新,加强业务流程再造和技术改造升级,实现企业优势互补.

2.5 放宽非公资本市场准入

建议支持国有煤炭企业对兼并重组煤矿通过增资扩股、出让股份、合资合作等形式引入非公资本,推动国有煤炭企业股份制改革,发展混合所有制经济,充分调动社会各方面的积极性,加快推进煤炭企业进一步做优做强.

[1] 潘克西,濮津,向涛.中国煤炭市场集中度研究[J].管理世界,2002(12)

[2] 潘伟尔.中国煤炭产业结构调整分析[J].经济研究参考,2002(11)

[3] 王晖.我国煤炭企业兼并重组的难点分析及对策思考[J].中国煤炭,2011(6)

[4] 岳福斌,崔涛,李豪峰.中国煤炭工业发展报告(2009)[M].北京:社会科学文献出版社,2009

[5] 潘伟尔,张蓓.2002年中国煤炭经济运行评析[J].经济研究参考,2003(44)

[6] 岳福斌,崔涛,李豪峰.中国煤炭工业发展报告(2006～2010)[M].北京:社会科学文献出版社, 2008

(责任编辑 熊志军)

Policy review and evaluation of merger and reorganization on China coal enterprises

Tian Baoxin1,2
(1.School of Economics and Management,Southwest Jiaotong University,Chengdu,Sichuan 610031,China; 2.State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council,Xicheng,Beijing 100053,China)

Taking the coal enterprises for the background,the paper divided into three phases to review carefully and evaluate objectively the policy background,stage characteristic,policy content,policy effect,experience and lessons of China coal enterprises merger and reorganization after 1949.Finally proposed the policy suggestions of merger and reorganization on coal enterprises in the future,having important significance for defusing excess capacity,improving industry concentration ratio for the current new normal economy.

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TD-9

A

田宝新(1978-),男,吉林东丰人,博士研究生,经济师,西南交通大学经济管理学院管理科学与工程专业。