地方政府性债务的结构性风险及其治理

郑洁　左翎

摘要：在新常态背景下，准确判断地方政府性债务的结构性风险，进而提升其治理效率，实现地方经济的平稳高效持续运行，正是需要深入研究的前瞻性问题。本文对中国地方政府性债务结构性风险及其治理展开全方位的探索性研究，以期达到防控和化解地方政府性债务结构性风险的目标，避免地方政府“公司化”和地方经济推行“负债式增长战略”，并最终打破地方政府性债务恶性循环的困局。

关键词：地方政府性债务：结构性风险：风险治理

中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2016）07-0077-05

一、引言

随着经济体制改革的深化，工业化和城市化进程加快，地方政府越来越多地承担起促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设的职能，建设性融资需求急剧攀升。而分税制改革后的财政体制留给地方政府的可用财力远远满足不了建设性投资的需要，因而地方政府选择各种举债融资方式获取大量债务资金用以进行大规模的地方公共基础设施建设，客观上形成了规模庞大的地方政府性债务；地方政府在横向竞争压力以及政绩考核导向下不断增加预算开支，甚至借助预算外及体制外的隐性债务来发展本地区经济也是不争的事实；地方政府“经济人”的特性也促使其有意识地运用公共债务来追求自身利益而罔顾道德风险和公共财政风险。这些主客观多重因素最终导致地方政府性债务规模迅速攀升、偿债压力逐渐暴露、局部债务违约风险不断加大，已然成为各级地方政府经济运行中的极大隐患。甚至造成社会信用环境的恶化和政府公信力的下降。

二、国内外研究梳理及现状述评

地方政府性债务作为促进地方经济发展和民生改善的重要杠杆和主流手段，在其运行过程中所出现的政治、经济、法律和社会等方面的制度缺失和体系弊端所诱发的风险和隐藏的危机备受社会各界关注。在新常态背景下，如何通过准确判断地方政府性债务的结构性风险，从而提升其治理效率，实现地方经济的平稳高效持续运行，正是需要深入研究的前瞻性问题。国外学者的研究起步较早，Stigler认为地方性公共物品由地方政府提供比由中央政府提供更能改善社会福利，因而地方政府举债有其合理性。Hana建立了著名的财政风险矩阵分析政府面临的四种财政风险，为了解决债务风险问题，其基于可支配财政资源的角度又提出了财政风险对冲矩阵，剖析了政府可能用于偿付政府债务的收入来源，他认为，对冲矩阵主要是对财政风险分析起补充作用的，如果把这两个矩阵合并在一起分析，则可以得到扩展后的政府资产负债管理框架。Christine和Deepak认为中央财政的支持有限，而地方政府的建设资金需求量也较大，同时地方政府为基础设施建设产生的投融资债务可以促进经济增长，那么允许地方政府举债是有效率的，前提条件是要指定合理的监管和报告制度。Bernard和Krisztina提出地方政府的举债行为不仅是一个财政能力问题，更是一个自我控制问题，并强调了监管体系的重要性。

国内学者在地方政府是否具有发债权这一问题上的观点基本一致，均认为应该赋予地方政府举债权。张强和陈纪瑜分析了地方政府债务风险与政府投融资之间的关系。刘尚希和赵全厚把政府债务和政府可支配资源联系起来进行分析，进而判断政府的财政风险状况。寇铁军和张海星认为地方政府性债务风险状况是诱发我国财政外部性的重要因素之一。高英慧和高雷阜提出了构建防范地方政府性债务风险的内控管理系统和外审管理系统。郑洁认为把地方政府性债务纳入全口径预算管理是治本之策，建议编制地方政府性债务预算。

以上文献显示了国内外学者对该领域有着基本清晰的研究脉络和框架体系，这些都为本文的研究提供了理论积淀和实践指导。然而，在中国地方政府性债务总体风险可控这一前提下。到底存在怎样特殊的结构性风险，该采取何种措施来有效治理和防控？国外的管理体制因具体国情的差异不能照搬照抄，而国内学者对于地方政府性债务风险的研究则处于一种较为零散、未成体系的状态，并仍坚持传统的问题导向型研究思路，这些均为本文提供了充足的研究动力和拓展性较强的研究空间。

三、中国地方政府性债务风险的基本判断

1.总体风险可控

从债务规模角度来看，截至2013年6月底。全国地方政府性债务余额为178 908.66亿元，而其他资料显示的情况则更糟。根据财政部提交人大审议的预算报告显示，2016年地方政府性债务限额为171800亿元（其中包含一般债务余额限额107 000亿元，专项债务余额限额64 800亿元），比2015年新增额度11800亿元，增幅为7.37%。

截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务占地方政府性债务总额的60.85%，与2010年底和2012年底的数据相比，分别增长了38.35%和11.55%；政府负有担保责任的债务占地方政府性债务总额的14.90%，分别比2010年底和2012年底增长了12.33%和6.70%：地方政府可能承担一定救助责任的债务占地方政府性债务总额的24.25%，分别比2010年底和2012年底增长了61.53%和13.12%；地方政府性债务余额共计约178 908.66亿元，分别比2010年底和2012年底增长了40.10%和11.21%。

从地方政府性债务的使用结构来看，如表1所示，截至2013年6月底，地方政府性债务主要用于基础设施建设和公益性项目，其中，近80%用于公益性城市建设项目，这部分项目基本没有盈利，如城市道路、广场、公园的建设和环境治理；近10%用于准经营性项目，这部分项目盈利与否不确定，如自来水厂、污水处理厂和垃圾回收利用等建设项目，投资回收期很长；另近10%用于支付累积的贷款利息，这是必要的财务费用支出。根据中华人民共和国审计署的最新数据显示，地方政府性债务中用于交通运输设施建设、市政建设、土地收储、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房等的支出总比重约为92.14%。

衡量地方政府性债务风险应从债务的量与质两方面进行考察。如果说债务率和逾期债务率代表“量”，地方政府性债务资金的投向结构则代表“质”。一方面，从数据分析结果来看。中国地方政府性债务的债务率、偿债率和逾期债务率均低于国际警戒线。国际上对政府性债务安全性的判断主要参考《马斯特里赫特条约》中的两个临界值指标，即政府性债务余额占GDP的60%和财政赤字占GDP的3%。截至2012年12月底，中国地方政府负有偿还责任的债务余额占当年GDP的21%，低于60%的国际标准；债务率、逾期债务率等数据均低于国际标准。另一方面，中国地方政府性债务主要投向为中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，大多有相应的实物资产和项目收益作为偿债保障。而且，根据2016年的预算报告测算，2016年地方政府综合财力为19700亿元，和171800亿元的地方政府债务余额所对应的债务率约89%，这一比率比2015年上升了3个百分点，但仍低于100%的风险警戒线。因此，中国地方政府性债务风险总体可控，政府性债务负担处于相对安全的区间内.其风险并不在于债务的数量和规模，但局部风险不容忽视。

2.新常态下隐藏着诸多结构性风险

（1）融资主体紧缩与资金需求强烈之间的矛盾风险

从债务资金来源看，截至2013年6月底.银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，其中，银行是地方政府性债务的最大债权人，占78.07%，这已经给银行业在“去杠杆”过程中造成了极大的冲击，因而来自银行贷款的比例未来必然将逐步收缩。从2014年开始，银行贷款在地方政府性债务中的占比明显下降，但仍占主导地位。与此同时，还存在着大量的隐性举债主体，如融资平台公司、影子银行等，其造成的直接后果就是债务不透明。不利于政府部门进行计量、审计和监督。另外，当前地方政府在加强医疗保险和养老保险、推进基础设施建设等改善民生和提高公共服务能力的支出方面依然负有重要职责，地方政府性债务隐藏着极强的非理性投资惯性和刚性扩张冲动，这两种矛盾冲突的结果必然要求强化政府作为经济社会管理者的公共财政责任。

（2）经济减速下行带来的地方政府偿债能力弱化与违约风险

地方政府的偿债能力与地方公共财政的收支水平、债务投资项目的盈利水平等多种因素密切相关。近年来，地价上涨成为地方政府性债务扩张的助推器，地方财政逐步沦落为“土地财政”。当前，支撑高房价的制度环境、货币基础和市场条件已然发生了改变。地方政府性债务对土地出让收入有相当程度的依赖，地方政府融资平台也多以土地作为融资抵押物，地价波动直接影响其融资和债务偿还能力。截至2012年12月30日，11个省、316个市、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额为34865.24亿元，占省、市、县三级地方政府负有偿还责任债务余额的37.23%。一旦房价泡沫破灭，地价将大幅下跌，地方政府的偿债能力必然下降，而以土地做抵押的融资项目也必然遭受违约的信用危机。另外，当前中国经济形势虽然向好但仍有波动，正处于“三期”叠加时期，诸多因素导致的结果就是地方政府偿债能力的弱化和违约风险的加大。

（3）负债层级下移可能引发的结构性风险

从政府层级的角度来分析，省、市、县、乡四级地方政府均存在大量债务，其中，四级地方政府负有偿还责任的债务所占比重分别为16.33%、44.50%、36.35%和2.82%，市、县两级地方政府的负债比重总额已经高达80.85%：四级地方政府负有担保责任的债务所占比重分别为58.63%、27.85%、13.09%和0.44%，市、县两级地方政府所占比重为40.94%。而负债层级越下移，越容易引发财政危机。审计报告显示，全国有100多个市级、400多个县级地方政府的债务率超过100%。从全国范围来看，县域经济总体较为单薄，城市化和工业化程度普遍不高，而且市、县两级地方政府也不具备发行债券的资格，财政收入能力处于弱势且土地开发在短期内缺乏足够动力，因而在债务增速加快的同时，债务风险不断聚集累积，也更容易成为地方政府性债务风险的爆发点和重灾区。

（4）债务期限错配和格局失衡带来的流动性风险

多数地方政府性债务投资的基础设施项目大多周期长，变现能力弱，债券发行期限内（3—5年）很可能没有足够的效益来偿还本息，若到期不能偿还，将给相关金融机构的资产流动性带来巨大压力。2015年11月12日中国银监会发布的最新数据显示，截至2015年9月底，中国商业银行不良贷款余额为11 863亿元，占2014年GDP的1.87%。不良贷款率为1.59%，较上季度末上升了0.09个百分点。另外，“借新债还旧债”这种高杠杆运作方式也隐匿了大量的信用风险，在金融业“去杠杆”和经济下行压力下，提供大量地方政府融资的银行、信托等金融机构资产的质量风险或将不断暴露。

四、提升地方政府性债务结构性风险治理效率的政策思路

当前地方政府性债务总体风险虽然可控，但却存在融资模式不规范、债务结构不合理、偿债能力削弱等多种不利因素的叠加，还面临债务过剩、投资过度与长期内融资需求加大的多重矛盾。在当前的形势下，必须及时制定消除地方政府性债务结构性风险治理效率的可操作性政策措施，为推进地方政府性债务的保质高效发展做出行动贡献和策略贡献，真正消除地方政府的隐性债权及其导致的税费最大化和债务远期化。

1.完善和规范地方政府自主发债制度

地方政府性债务融资的可持续性是融资需要与经济负担的有机结合，其要保持有目的的融资和有约束的融资。地方政府自主发债是一个涵盖法律、财政、金融和社会等诸多领域改革的系统工程，新修订的《中华人民共和国预算法》已经赋予地方政府适度的发债权，但一个成熟的政府债券市场还需要健全的管理体制、问责、纠错制度和政府财务信息的透明化，而上述前提条件在中国并不完全成熟和具备。当前，地方政府自主发债在发行规模、市场定价、债券评级、信息披露和违约责任等方面与市场化的融资机制尚存差距。存在着潜在的金融风险和财政风险。必须完善和规范地方政府自主发债制度，要认识到，地方政府自主发债才是真正可行的融资“前门”，否则只是为地方政府投资打开了一扇看上去很美的融资“后门”。要充分利用这一规范的融资机制防范和控制发债风险，否则，这一优势很可能会转化成为劣势，不仅使地方政府性债务风险扩大。还可能进一步转化为中央税制危机、高房价危机、民生支出危机、环境污染危机甚至社会公信力危机等。

2.把地方政府性债务纳入全口径预算管理

在预算硬约束条件下，预算不仅能够控制债务总规模，还能避免地方政府对中央政府财政援助预期的道德风险，更能有效防控债务风险甚至债务危机。预算的编制过程本质上就是对风险的预先评估过程，地方政府性债务预算不仅是关于地方政府筹集和使用债务资金的具体计划，更是应对未来各种支出风险的预期安排，因此，这是既“治标”又“治本”的破解之路。要想从源头上真正规范对地方政府性债务的管理，防止和化解债务风险。就必须把地方政府性债务纳入全口径预算管理中。应编制专门的债务预算指导，编制地方政府资产负债表，推行地方政府综合财务报告制度。在建立规范的地方政府自主发债融资机制的基础上，在国务院批准的限额内举借债务，严格执行地方政府举债程序，并规定债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出等。

3.推广PPP模式进入公共服务领域

PPP（Public Private Partnership）模式是地方政府部门通过与社会资本建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务的一种方式，其本质是公共服务社会化。在发达国家，PPP模式是缓解地方政府财政压力、提高公共服务效率的一种普遍且运作成熟的模式。PPP模式最适用于“谁付费，谁消费”、有稳定的现金流、行业变化速度较慢的公共产品项目，如交通基础设施、市政基础设施和社会公用事业等。在新常态背景下，地方政府宏观调控将更加注重市场的调节作用，鼓励社会资本通过PPP模式更多地进入公共服务领域，刺激市场的活力和动力，不断缓解地方政府单纯依靠财政收入的资金压力，降低地方政府的直接债务融资需求，也有助于清晰定位地方政府的职能并能发挥政府和企业的各自优势，提高投资效益和公共服务效率。同时，原有的地方政府投融资平台经过改造也可以充分利用，但要警惕一些项目公司异化为新的融资平台公司，借PPP模式之名行变相举债之实的行为。

4.逐步剥离融资平台的政府融资功能

融资平台本质上是地方政府某些公共职责的需要和延伸，是面向市场并代表政府的平台，其在推动地方经济发展中发挥了积极的财政资金杠杆作用，但也不可避免地有追逐自身利益的倾向，再加之缺乏规范有效的监督和管理，潜在风险不断显现。应根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文）对存量债务按“谁受益，谁承担”的原则进行分类管理，逐步剥离融资平台的政府融资功能.增强自身偿债能力，逐步实现商业运作。融资平台公司可以与地方政府签订外包服务购买协议.从法律上成为公共服务项目的投资主体，利用其累积的社会资源和项目运作经验，更好地代表地方政府与社会资本开展合作，保障地方政府在合作中的利益；融资平台公司利用银行贷款或项目收益抵押等方式来融资，可以优化负债率，在经济周期内实现最优融资结构，并帮助地方政府在合作中实现投入资产的增值保值。

5.构建地方政府性债务风险预警体系

地方政府性债务风险预警体系应包括风险识别、风险评估和风险判断等阶段。在实际操作中，借债环节是基础，债务规模是否适当、债务结构是否合理直接影响着债务的有效使用和及时偿还；使用环节是关键，债务投向领域是否科学、债务使用效益是否显著等与地方经济能否健康发展和偿还能力强弱密切相关；偿债环节是重点，如果不能及时偿还不仅会影响到地方政府的公信力还可能形成恶性循环。可以根据实际情况，在地方政府性债务借、用、还这三个环节设置指标，并赋予其相应权重、预警区间和风险界限值，再根据实践不断完善和充实，构建地方政府性债务风险预警体系。