浅议地方政府债务管理预算会计职能的发挥

宋照平

摘要：本文以预算会计的视角，介绍了我县地方政府债务的基本情况，地方政府债务管理遇到的问题及原因分析，并就解决问题提出了解决建议。

关键词：地方政府债务 预算会计 管理

国发（2014）43号发布实施以来，我县加强政府债务管理，疏堵结合，化解存量，严控增量，取得了我县政府债务管理的突破性进展。但也不同程度的存在一些困难和问题，需要我们在今后的工作中努力克服解决。

一、基本情况

我县2014年末清理甄别认定存量债务余额36503.28万元。2015年、2016年共利用政府债券资金置换存量债务9186万元，利用财政资金偿还925.3万元。2015年新增债券2000万元，2016年新增债券6530万元。预计2016年底我县政府债务余额为44108.5万元，其中：地方政府债券为18216万元，银行贷款为21450万元，外债3657.45万元，应付工程款和其他债务为785.05万元。

从债务结构上分析，政府债券由2014年的1000万元占当年债务总额2.74%到目前18216万元占债务总额的41.3%，上升了38.56个百分点，债务结构趋于规范。

二、存在问题和困难

（一）财政支出压力持续加大

2013年上马，于2014年，2015年陆续完工，并形成政府现时直接支出责任的公益性资本支出项目资金达13.23亿元。是2016年度我县政府债务限额的2.94倍。而今年以来可用于公益性资本支出项目的财政资金有限，财政收入仅能保工资，保运转。财政收支矛盾异常突出。

（二）地方政府债务限额管理的压力持续加大

上级核定我县2016年度债务规模限额为4.5亿元。除去2015年存量债务3.7亿元，今年实际给予我县新增债务规模为8000万元。在财政收入只能保工资，保运转的情况下，有13.23亿元政府现时支出责任很可能形成政府债务。到时我县政府债务规模将达到17.73亿元，直接导致突破上级批准的债务限额。

（三）地方政府债务管理风险防控压力加大

财政收入不能保障公益性资本支出项目资金，申请省级代发地方政府债券又受到债务规模的限制。若不能有效解决当前财政支出所面临的问题，政府债务规模将达到17.73亿元，预计为16年综合财力的86%（根据2016年1-8月份财政收入预计当年综合财力为20.6亿元）。逼近100%的风险警戒线。

三、原因分析

（一）经济结构单一，受经济周期影响大

我县属煤焦资源型县，经济结构单一。受经济周期和宏观经济政策影响，县域经济持续低迷，财政收入连年大幅下滑。2015年我县实现一般公共预算收入11亿元，较2014年下降了10亿元，降幅为47.62%；较2013年下降了19亿元，降幅为63.33%。造成公益性资本支出项目资金严重短缺。

（二）预算执行不力

财政收入好时政府及其部门大上公益性资本支出项目，而这些项目投资大，建设周期长。年初一般不作建设资金预算安排，需要资金时向政府书面申请，领导批准后，财政拨付，单位作为调整预算使用。财政收入下降时因资金短缺，一些急需启动的项目无法开工，一些以前年度开工的项目多数处于停工、半停工状态，一些完工项目政府及其部门长期拖欠工程款。实在需要支付的项目资金，政府通过举债筹资支付。

（三）地方政府债券资金额度不足

尽管新《预算法》允许地方政府适当举债，但对于县级只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。2015年2016年两个年度上级给予我县的新增债券资金仅有8000万元，远不能满足政府在公共基础设施建设上的资金需求。

四、建议

（一）促进经济结构调整，创新经济发展

支持培育非煤产业的发展，促进经济结构调整。培育我县红枣产业走现代化、产业化。创新红枣系列品种，发展可储存、可运输、方便食用，营养价值高的红枣特色食品。培育我县核桃产业发展，借鉴兄弟县市的做法，发展出口产品。支持煤焦企业发展以煤为主创新产业，升级经济质量。与第一、二产业相互协调推进，发展状大第三产业提高其在国民经济贡献中的比重。把我县建设成经济平稳，发展较快的山西明珠。

（二）狠抓公益性资本支出项目预算管理，强化预算执行

编制项目预算必须服从本级政府预算。遵守量入为出、收支平衡，不列赤字的原则。有多少钱，办多少事，不盲目上项目。而且编制项目预算要与经济发展相适应，与财政政策相衔接。有预算列支，无预算暂缓，下一年度考虑。特殊情况，经县级领导批示，县人大及其常委会批准方可通过调整预算安排。超出预算的支出一般不应再做资金安排。对于建设周期长的项目，应当编制跨年度财务预算。对一些未纳入政府本级预算而实施项目形成债务的应当问责，追究相关人员责任。

（三）多渠道、多措施化解政府支出责任

对县级13.23亿元的公益性资本支出项目分类鉴别，适宜采用PPP模式的采用BOT、TOT、BOO等形式与社会资本合作实施；适宜企业化经营的推向市场；完全需要政府实施的，政府筹集资金建设。如热电联产项目可以以PPP模式化解一部分政府支出责任，再如煤气化公司完全可以推向市场，自主经营，自负盈亏等等。县级应当充分利用省级政府发行地方政府债券举借债务融资，弥补当年财政预算缺口，运用这部分资金建设公益性资本支出项目。

（四）合理安排地方政府债券资金

省、市、县三级政府应当建立合理的地方政府债券资金分配方案，根据县级政府支出责任和综合财力进行资金分配，对债务风险较小的县、市给予较高的债务规模限额，对债务风险较大的县、市给予较低的债务规模限额。通过这种办法分配地方政府债券资金，平衡县、市地方政府债券资金需求。

（五）强化监督

在债务管理上做到使用规范、公开透明、风险可控。严格实行疏堵结合、规模控制、限额管理的政策。实行债务公开，地方政府债券资金使用公开。及时化解存量债务，谨慎举借新增债务。做好债务事前控制，事后监管的长效机制。对违规举借债务，违规使用政府债券资金的予以严肃处理。

参考文献：

[1]奥托维亚诺.卡努托刘琍琍：《地方政府债务应急处置的国际比较——世界银行专家谈地方政府债务》中国财政经济出版社，2014

[2]全国人民代表大会常务委员会：《中华人民共和国预算法》（2014年新修订）

[3]中华人共和国国务院：《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）2014年