深化县乡级财政管理体制改革的思考

马岗然 宋晓华

摘要：随着我国社会经济的快速发展，通过党的十八届三中全会全面深化财政管理体制改革的决定，提出深化财政管理体制改革，改革税制、提高效率，完善财政管理制度，发挥地方和中央的积极性，是我国社会、经济和政治发展变化的需要。随着政策的实施，获得显著成效。对深化财政管理体制改革和贯彻科学发展观起到重要意义。

关键词：财政管理体制改革 完善财政管理制度

我国实行财政管理体制改革以来，对增强中央政府，尤其是县乡级政府的宏观调控力，起到显著作用。地方政府通过参照中央财政管理体制，调动了组织收入和地方经济发展的积极性，基本保证各项经济发展和基层政权运转的需要。财政管理体制改革的实施，是分税制财政管理体制的继续。

一、深化财政体制改革及把握财政体制

体制保障和调控手段历来都是国家财政行使职能的基础，财政管理体制科学与否对国家经济发展的治理效果、公共福利和经济效率有直接关系。由于县乡级财政管理体制存在弊端，导致政策扭曲、财政资源配置使用低下，从而严重影响社会安定和政权稳定，损害经济效率。如今我国也是高度重视财政管理体制改革，并取得了显著成效。目前我国县乡级财政管理体制经过多次财政改革，正在逐步完善改革内容，因改革涉及的财政利益主体较多，实施难度也相对较大。合理制定县乡级政府的责任范围，建立财政管理框架，进一步明确县乡级政府财政支出责任。

县乡级地方政府是政府体系组成的重要基础，在县（乡）与上级政府职能划分时，公共职能应下放到乡，为县（乡）级政府起到基础作用。市（区）级政府在经济发展等方面起主导作用，县（乡）级政府起辅助作用。政府需重点做好综合协调、规划统一、监督产业发展与引导，利用优势壮大自身产业，推动城乡统筹发展。县乡级政府应合理划分财政收入，明确建立财政体制，即履行政府职责，财政收入进行合理调整，逐步达到匹配完善。

二、规范县乡级政府财政支出制度

深化财政体制的核心应规范县乡级政府财政支出制度，县乡级财政改革是比较繁琐的系统工程，不仅涉及到行政体制改革，还关系到整个财政体制改革，其涉及的经济问题即县乡级基层政治发展建设，涉及广大事业单位及个人的利益，县乡级政府必须落实改革体制，使服务均衡化，有效促进地区之间资源合理的分配和财力合理支出，加大力度调整财政支出。随着社会的进步发展，县乡级政府的经济发展明显滞后，使得城乡处在不协调发展中，完善增强政府财政发展，避免利益冲突阻碍社会经济发展步伐。上下级政府通过深入的协商，提升各项制度的有效性和统一性，使得各方利益平衡，财政体制完善适应我国国情。

三、合理规划地方税种税收结构

随着我国整体经济的快速发展，农业税取消，大幅度增加社会救助、社会福利以及农村养老保险、医疗保险等社会事业支出，县乡级政府财政收支矛盾日现突出，即使中央增加农村税费改革转移支付，也不足以平衡收支缺口。如何完善地方税种，改革地方税制度，确定合理的县乡主体税种，增强县乡级政府的财政能力，是目前社会经济建设的紧迫任务。完善改革税种是需要各方面积极配合和支持的一项复杂工程，应依据社会经济条件的难易程度和情况，本着循序渐进和积极配合推进的原则，逐步实施。从税种的属性和税收的特点看，分层次实施。确保有效提高县乡级政府财政能力予以保障，均衡公共产品的供给需求，促进社会经济事业的发展和统筹，对财政收入大、人口多、经济发达的乡镇，宜以规划收入和支出责任的范围，核实收支明细，按超收部分递减分成；对收入基数不达标的乡镇自己承担，县级补足基本支出，项目补助递减为主要模式，从而逐步形成县乡级政府税种税收结构独立，促进乡镇税收制度合理稳定。

四、减轻县乡债务解决县乡债务

要解决县乡债务需加强财政监督，深化县乡级政府的管理体制，对历史遗留的债务明细进行彻底甄别清理，分类化解，对促进公益事业政府形成的债务，应通过预算制定计划分期偿还；对企业向乡镇政府借款的债务，企业通过办理债务划转正常经营；对因上级出政策下级出资金形成的债务，应予以援助资金。严格把控，防止新增债务，禁止县乡级政府超财力举债和超财力办事的行为。

五、大力发展县乡城镇经济

想要解决县乡城镇财政困难问题，可以通过发展县乡经济来实现。农村财政改革的成果与巩固，事关县乡全面建设及统筹发展经济社会的实现。无论从保持经济可持续发展还是解决财政困难的意义上，都应明确制定经济发展的政策和县乡级城镇发展的规划。目前乡镇企业和中小民营企业正在成为非农业发展的主体和经济根基，根据县乡城镇经济发展面临的要求，研究面临的实际问题和实际困难，为深化改革制度，调整经济结构是解决县乡城镇财政发展的稳定基础。

六、县乡级政府基层干部职位过多

经调查目前政府部门基层职位人员过满，理论上可以泾渭分明但落实到工作中比较困难，据有关数据调查，乡镇党政基层编制已经超出正常范围的1-2倍，目前一个中小乡镇的在职人员已经远超50年代一个小县城的人口数量，这不仅超出政府规定数目，更使乡镇政府经济领域徒增负担，造成人员多的原因是基层工作量大，服务群众任务繁杂，有时还会出现人员不够用，所以要想减人先要减事、减少机构或减少阶段性突击工作。

七、规范乡镇编制体系

规范建立新的编制体系内容：拆分。拆除增加农民经济负担和政府经济负担的来源，乡镇政府应统一规范工作机构，在建立规范编制体系后应设立社会、经济发展、党政职能事务办公室，这样方便各自职能的规范。行政部门的配备，应按照辖区人口、面积大小、财政收入等因素科学确认乡镇区别，配备的行政编辑人数应按类别区分配置。财政管理的人员编制体系应实行总数控制，编制标准应综合考虑辖区财政收入、定编基数和农业人员数量等因素来确定不同的人员编制数量。同样财政部门和教育部门应按照人数比例核实拟定，做到每年核实一次。防疫部门、林业管理部门、卫生部门、消防部门、交通部门应按政府具体标准编制核实拟定。工商税务部门、司法公安部门、检察院等编制应实行数量的控制。这些部门经过测定后还应与各县乡目前财政人员的规定数目进行综合调整平衡，同时应严格把控乡镇职能部门职数，实行领导职位交替任职制度。

八、县乡政府实施改革措施应避免的问题

应避免的问题包含：改革视角应从地方政府向地方来治理；改革进度应以循序渐进的改革方案进行为主；实施改革发起者应在联邦国家和单一国家中寻求不同之处。政府部门更应该成为协调者或推动者，而不是只会做控制和指挥的工作，而服务的供给者不必成为生产者；公共部门应多在私企部门中多吸取经营之道和解决问题的方式和灵感。应把关注的方向转变，从以往的按规定执行逐渐转向按结果执行，地方职能部门应强调落实目标的管理方式，把服务精神和公共精神逐渐引入竞争的机制中，使普通消费者的利益大大提升。应重视乡镇政府规范立法的推进和乡镇政府的改革推进。

九、目前已实施体质改革政府所取得的经验

目前研究已实施的体质改革取得的效果比较明显多样化。政府职能部门的转变重心应考虑地方政府的缘由背景因素。地方政府应从横向关系、纵向关系和政府的各个非盈利组织、私有企业等关系入手；地方政府应在政治角色、服务管理角色之间做出平衡调节；政府扩大原有规模或合并微小企业规模并不能从根本上解决体质改革的核心；地方政府应按照从上至下的方针来实施战略；地方政府不应把希望寄托在原有组织框架，敢于突破落实方针实施核心变革。

十、总结完善乡镇政府财政体制建议

鼓励地方县乡财政体制先行先试、持续加力、攻坚克难、率先突破、为全面县乡体制改革提供可用范本。提出两种试点模式。

（一）全面深化乡财县管机制

深化重庆忠县模式，取消乡镇财政，对乡镇政府的管理模式实施新制度，新模式，改革乡镇政府为街道办事处，作为县级政府的派出机构，使得财政权和实事权不具备独立性，使基层农村的管理完成度提高，只负责县级以上的委托。取消乡镇财政问题，应使得农村经济产生的政府来源体现到县政府财政，派出的机构费用及公共设施支出应由县级财政部门提供，由此可以预防县级政府财政的资金缺口，应由上级政府或中央等各级落实解决其问题。主要用于人口较少、事务简单、财政收入低、基层人员少，例如新疆、西藏等西部地区不宜健全乡镇财政体制的地区。

（二）建立独立乡镇财政体制

在北京、上海等直辖市和江苏、浙江等乡镇较发达的省市试点建立独立的乡镇财政体制，完善一级政府、一级财政，这也符合预算法的规定。在金库报表中区分开乡镇级财政收入，建立完全独立的乡镇级财政收入和支出结构，明确财权和事权。