德州黄河防洪工程建设与管理模式演进

黄河防洪工程是防御洪水的屏障，是治理开发黄河、除害兴利的物质基础，是确保人民生命财产安全的有效屏障。人民治黄70年来，黄河治理与开发取得了辉煌成就，防洪工程体系不断完善，抗洪能力大大增强，取得了70年伏秋大汛不决口的伟大胜利。

黄河下游防洪标准由60年一遇提高到近1000年一遇，工程管理由防洪屏障的粗放式管理转为打造水利风景区的精细化管理。黄河下游防洪工程从民埝筑起历经4次大修堤到现在的标准化堤防建设，黄河两岸逐步形成集“防洪保障线、抢险交通线和生态景观线”于一体的标准化堤防体系。

防洪工程建设管理模式演进

（1）计划经济体制下传统管理模式。人民治黄以来，黄河下游堤防经过4次较大规模的加高加固。第1次是1950 —1959年，第2次是1962—1965年，第3次是1974—1985年，1986—1998年没有进行大规模的修堤，主要是零星土方工程。这个阶段工程建设沿用计划经济体制下以行政管理为主的传统管理模式。山东黄河河务局为项目主管单位，建设项目从规划立项、设计、计划到竣工验收全部由省局负责。市局为建设单位，负责工程计划、施工管理，并承担部分设计任务。县局负责编制施工计划和承担本单位的工程施工。当遇较大任务时，由市（地）局组织所辖县（市）河务局的施工队伍完成。土方施工组织一般是建立施工指挥部，由当地县政府分管黄河工程的负责人任指挥，河务局的负责人任副指挥和技术负责人，从地方和黄河各有关部门抽调人员组成施工指挥部，全面负责施工管理。没有大的基建任务时，山东黄河河务局下达计划后，市河务局同所辖县河务局签订承包任务书，包投资、包工期、包质量、包安全生产，县河务局安排施工队伍，组织完成。

（2）“三项制度”改革管理模式。由于黄河下游泥沙不断淤积，河床逐年抬高，原有堤防已不能满足设防需要。1998年长江洪水之后，国家加大了对大江大河的治理力度，投巨资加高加固黄河防洪工程，消除险工险段，提高防洪工程的抗洪能力。第4次修堤是1999年开始的，基本建设管理全面推行“三项制度”改革，即项目法人责任制、招标投标制和建设监理制。随着“三项制度”改革的深入开展，经过不断的总结、凝缩和规范，逐步形成一套比较系统、理论性的管理模式。

施工期间，建立健全质量管理体系。市局作为工程建设的项目法人，建立质量管理检查体系，对工程建设负总责组建项目办公室，驻守工地，协调施工单位和地方政府、沿黄村庄的关系。解决征地拆迁遇到的问题，为工程建设创造良好的施工环境。施工中，组织分部工程和单元工程质量验收，督促施工进度和工程款审签。施工阶段的管理工作则以合同形式大部分交由监理单位负责，监理单位建立质量控制体系，三控制，两管理，一协调。监理工程师在工地现场实施旁站式跟踪管理，严格行使质量否决权和付款签字权。施工单位建立质量保证体系，严格执行“三检制”。按照投标承诺，组成项目经理部，全面履行合同，按照合同要求，按质、按量、按合同工期完成施工任务，管理模式逐步规范。

山东黄河河务局在各项目法人单位设立质量监督站，派员全过程监督工程质量。

工程竣工后先由施工单位提出验收申请，项目法人单位组织由监理、质量监督站、项目办公室和施工单位组成的验收委员会进行初验。山东黄河河务局组织参建各方组成验收委员会进行竣工验收，验收合格后交运行管理单位使用。

（3）代建制项目管理模式。2002年，黄委党组提出黄河标准化堤防建设，随着标准化堤防实施，社会形势的转变，2012年，黄委适时提出实行代建项目管理，山东黄河河务局成为项目法人，市河务局不再具有项目法人资格。2012年2月，山东黄河河务局成立山东黄河工程建设中心， 实现工程建设的专业化管理。山东黄河工程建设中心作为项目法人，在现场设立项目管理办公室（简称项目办），聘任市河务局人员担任主任、副主任、技术负责人，项目办作为建设中心的派出机构，实施现场管理。项目办下设综合、工程、质检、安全、迁占办等部门，明确部门职责及人员分工，建立健全各项规章制度，加强质量、进度、安全管理，同时负责联系、协调地方关系，督促移民迁占实施机构开展移民迁占工作。

德州市政府成立防洪工程建设领导小组，齐河县政府成立齐河黄河防洪工程建设移民迁占办公室，由分管县长任主任，县河务局局长任副主任，财政、国土、规划、水利、农业、林业、公安等部门为成员。建设中心与县移民迁占办公室签订移民迁占委托协议书，由县移民迁占办公室具体负责辖区内的移民迁占及附着物赔偿工作。

建设中心分别与施工、监理、监测等单位签订合同。各施工、监理单位分别在现场设立项目部、监理部，接受项目办现场协调管理。

山东黄河河务局设立山东黄河水利工程建设质量监督站德州区片项目站，并派员全程监督工程质量。单位工程完工后山东黄河建设中心委托项目办组织由监理、质量监督站、施工、设计单位组成的验收委员会进行单位工程验收，合同完工后由建设中心组织由项目办、监理、施工、设计、质量监督站组成的验收委员会进行合同完工验收，验收合格后交运行管理单位使用，工程竣工后，由黄委组织专家对工程进行竣工验收。

黄河标准化堤防建设是以“防洪保障线、抢险交通线、生态景观线”为目标，在保证黄河防汛抗洪的前提下，促进黄河防洪工程的可持续发展，是维护黄河健康生命，打造黄河健康体魄的重要手段之一。建设是基础，管理是关键， 随着标准化堤防工程的建成，对黄河工程管理也提出了更高要求。

运行管理模式演进

（1）计划经济体制下传统管理模式。堤防工程由县河务局管理。1986—2005年德州黄河河务局的工程管护工作是“专管”与“群管”相结合的，即5公里堤防配备1名黄河职工，其职责是定期组织群众护堤员学习，每名护堤员负责500米的堤防管理任务，其职责是保持责任段内的堤防平整，整修堤顶小埝，填垫水沟浪窝，管好堤顶行道林和柳荫地内的树株，禁止牛羊上堤啃吃树株和堤坡草皮，捕害堤动物，消除堤防隐患，维护工程完整。

随着国家逐步从计划经济体制向市场经济体制转变，黄河工程管理经费投入相对较少，加上沿黄农村外出务工人员的增加，导致劳动力紧张，群管队伍已名存实亡，专管与群管相结合的管理模式受到严重冲击。

2000年始，山东黄河河务局开展水管体制改革前期工作，按照“管养分离”的总体思路，取消群众护堤员队伍，堤防管理专业化势在必行。

（2）管养分离模式。2005年，德州黄河河务局水管体制改革，实行管养分离，将工程维修养护工作从县河务局剥离，成立德州翔宇黄河水利工程维修养护有限责任公司，国家开始按工程数量定额投资，工程管理模式进入一个新的阶段。

管养分离就是将日常的管理运行和维修养护职能分开，明确工作职责，分别由水利管理单位、养护企业各自实施。管理单位集中精力做好水利工程的安全检查、防汛，以及维修养护工程的计划下达、监督管理等工作。养护企业只负责水利工程维修、养护工作。

水管单位与维修养护公司实行合同管理，管理单位根据维修养护任务的大小，年初与养护单位签订维修养护合同，明确所辖河段工程管理的目标和要求，制定奖惩办法。对较大的维修项目，由管理单位进行招标，选择实力强的养护公司承担维修养护任务，按照基建程序进行检查、验收。养护单位内部可以实行项目责任制和承包责任制，落实各自的任务、职责，将养护任务的完成情况、管理效果与个人的工资、奖金挂钩，调动养护人员的工作积极性和创造性。

工程的日常管理一般实行月考核、季评比、半年检查的方式以促进工作的开展。合同签订后，管理单位根据工程管理有关规定进行检查，对维修养护工作进行考核。管理单位实行月检查、季评比、半年初评、年终总评的百分考核制和单项工程验收制度。年初签订维修养护合同后，可先预付合同总额30%的资金作为维修养护启动费，以后每月支付一定比例的养护经费，季评比和半年初评前支付一定比例，年终省局检查前支付一部分，检查合格后全部支付养护经费。同时，根据每次检查情况，对照维修养护合同进行奖惩，公开奖惩结果。

管养分离新体制的逐步完善，既能稳定管理队伍，增加职工收入，又能引入竞争机制，提高维修养护人员的责任心、积极性和主动性，发挥事前管理的作用，减少工程损坏，以最少的投入，取得最大的管理效益，促进治黄事业的健康发展，促进工程管理现代化水平不断提高，形成一种较为稳定的、能够良性循环的管理模式。

近期展望

人民治黄事业任重道远，任务依然艰巨，创新河道整治方略亦势在必行，展望未来，不忘初心，我们将不断提高建设与管理水平，更好地保持工程面貌和强度。今后，堤防、险工坝头将全部安装监控系统，工程巡查在室内基本就能完成，信息化与治黄工作深度融合，数据信息共享，治黄工程的管理模式将更加现代化。