从专制立法到议院立法：资政院与清末报律修订

方晨　王明亮

摘要 资政院是清末预备立宪时期的重要议事机构，也是立宪国会的雏形。清末新闻立法经历了从专制立法向议院立法的过程，资政院在其中起到了重要作用。资政院民选议员，逐条详细审议了报律内容，与顽固专制力量唇枪舌剑，最终使得具有改良色彩的新报律得以通过。但是，和清末新政的其他改革相同，报律修订并未遏制清廷的覆灭步伐。新报律未有效实施，最终成为一纸具文。

关键词 资政院；清末报律；专制立法；议院立法；钦定报律

中图分类号G219 文献标识码A

作者简介 方晨，华中科技大学新闻与信息传播学院博士研究生，湖北武汉430074；王明亮，暨南大学新闻与传播学院讲师，广东广州510632

晚清报律的制定是中国新闻立法的开端。从1906年到1912年，清政府相继出台了《大清印刷品专律》（1906年7月）、《报章应守规则》（1906年10月）、《报馆暂行条规》（1907年9月）、《大清报律》（1908年3月）和《钦定报律》（1911年1月）五部法律或法规来管理和规范新闻业。以1910年为界，前四部法律的制定完全由政府主导，而《钦定报律》的制定增加了资政院的论辩过程。1910年9月，第一届资政院召开，10月17日开始审议报律。200名议员中，其中一半为满蒙贵族，一半是各省的民选议员。作为立宪国会的准备机构，资政院的召开对报律的修订起到了怎样的作用？它在多大程度上影响了晚清的新闻立法走向？这些问题，在以往研究中并未详细地回答。

以往研究的另一个倾向在于，认为新政是清廷维护专制统治的自救骗局。清末报律也被贴上了“资本主义的形式、封建主义的内容”、“无法取信于民”、“核心仍旧是维护清王朝的封建统治，压制言论自由”等标签。这样的认识，与整体论的历史叙事有关，其缺陷在于忽视了人与社会结构的互动关系。当代社会学家吉登斯指出，个人与社会是处于“二元结构化”之中。社会结构对于个体的制约与个体能动性的发挥同样重要，两者的互动与制约共同建构了社会发展的进程。清末之季，传统强大的皇权已经受到了市民乡绅阶层、革命力量、外国势力的挑战。清廷制定报律管控报业，但是也受到各种社会力量的掣肘。资政院100名民选议员，多数是“城市化乡绅”或留洋知识分子，他们与传统专制思维有明显的冲突，必然会影响报律的制定。以资政院修订报律为“横截面”，本文试图展现各种力量如何影响新闻立法进程，从而更清晰把握当时社会结构与个体之间的复杂互动联系。

一、报律专制立法的危机

清朝以异族入主中原，对民间言论顾忌颇多。康乾“文字狱”后，民间舆论急剧萎缩。康梁以报刊掀起声势浩大的维新变法，报纸舆论的政治作用才又开始引起统治者的重视。1898年“百日维新”中，光绪帝命康有为详细译出泰西各国报律，“参以中国情形，定为报律，送交孙家鼎呈览”，是为近代中国新闻立法的开端。

变法虽然失败，但“官绅士民自办的报刊纷纷创刊，数量年年递增”。从1898年到1912年，“华文报刊由百余种增至500种，连同陆续停刊者，共有700-800种之多”。伴随着新思想新文化的传播，清廷出现了严重的舆论管控危机。第一，虽然一部分开明官员认为报刊是“民智日进之阶梯”、“舆论得伸之先路”，但是由于没有报律，涉及报纸诽谤、造谣、诬陷等新型案件官员无法可依。以上海、汉口等通商口岸的租界为根据地，反满革命报刊不断出现。影响不断扩大。清廷无律可依，在苏报案、沈荩案等事件的处置上受到国内外舆论的抨击与抗议，在国际上颜面尽失。第二，1905年清廷颁布预备立宪，载泽等五大臣出国考察后上书指出，欧美各国均有集会言论出版之自由，“集会受警察之稽查，报章听官厅之检视，实有种种防维之法”，对于报纸“与其漫无限制，益生厉阶，不如勒以章程，咸纳规物”，这项建议得到了最高统治者慈禧太后的认可。报律成为清廷改变管控手段的另一种方式。

1906年7月，清廷颁布了《大清印刷品专律》，之后又相继出台了《报章应守规则》（1906年10月）、《报馆暂行条规》（1907年9月）等法规。1908年3月，《大清报律》出台，成为中国近代第一部相对完整全面的新闻法。但是此法从制定到实施，一直处于各种矛盾与争论中。在立法阶段，主导起草的民政部主张报律从宽，善耆、戴洪慈等民政部官员希望多采纳英国与日本的报律。而奕助为首的军机大臣主张在“逞狂言之鼓吹”之时，“宜严申严禁，以正人心，而照公是”，主张以俄国、奥地利的报律为蓝本。报律草案在民政部、军机处、海军部、外务部、陆军部之间折返几个月未定。而报律一公布，却又遭到舆论的一片批评与质疑。报纸质疑报律只对内不对外，外国人办的或者租界内的报纸清廷根本无法管理。日资的《顺天时报》拒不遵律补办注册和缴纳保压费，最终不了了之。报律禁载的所谓“外交秘闻”在租界的报纸上仍然大行其市。一些华报搬到租界挂起洋商的牌子，报律因此也鞭长莫及。报律施行一年，各种反清、反满舆论依然活跃，报律实施陷入“窒碍”状态。

报纸之所以反对报律，一方面是由于报纸的一些基本权利没有得以保障以外，另一方面还在于清政府并未让新兴的市民阶层、产业阶层等参与报律的制定。早在1906年报纸就指出，由行政当局制定报律只会“摧残言论自由，侵夺司法权限，是为破坏政体”，立宪国之专门法应由“法家审查立案”、“斟酌庶民积虑而修订”后再“由议会定夺”。报律的问题，进而转变为权力（power）与权利（right）的争夺，其症结就在于清政府是否愿意让新兴阶层参与报律制定，真正做到“庶政公诸舆论”，而非始终“大权统于朝廷”。

1910年，国内国会请愿运动四起，海外革命浪潮愈演愈烈。新上台的摄政王载沣不得不调整政策。他不仅“京沪各报无不遍阅”，“每于召见枢臣及诸臣时，持报以询”，而且多次下旨令民政部、外务部、军机处、宪政编查馆迅速确定报律修正稿，并饬令“毋得过严，致成箝制，过宽致成放纵。务必宽严适当”。1910年9月，在中枢各部间争吵讨论了数月后，宪政编查馆终于将新修报律核定完毕。时值第一届资政院召开，载沣决定将新修的四十一条报律交付资政院公议，挽回不断下滑的民心。

二、资政院唇枪舌剑议报律

资政院于10月17日开议报律，在第4、7、11次议事会议上初读报律，政府特派员接受议员质问，议员提出修正案，在第16、19、20次会议上再读报律，将原案和议员修正案逐条进行审议，形成决议案，再在第22次会议上进行三读，现场议员以多数通过的方式形成了资政院决议报律42条（其中本律38条，附条4条）。

此次审议，到会的民选代表只有98名，但是他们大多接受过新式教育，不少人有留学经历。“眼光犀利，口齿明快”，完全掌握了论辩节奏和场面。其中又以易宗夔、罗杰、雷奋三位议员表现最为活跃，被称为“资政院三杰”。易宗夔（1874-1925），湖南湘潭人，游学日本人法政大学，未学成而归国。1909年冬被选为资政院议员，1912年任法典编纂会纂修，为资政院之言论领袖，时年34岁。罗杰，湖南长沙人，日本法政大学毕业，先后担任过长沙群治法政学校校长，自治研究所所长，省咨议局审议章长。其发言简洁明快，词锋锐利，时年40岁。雷奋（1871～1919），江苏松江（今属上海）人，日本早稻田大学毕业，回国后任《时报》记者，旋任江苏省咨议局议员，深得江苏立宪派元老张謇赏识，被报纸誉为“今日议场之健将”，时年33岁。他们三位很大程度上主导了报律修订的讨论进程。另外，审议过程向媒体开放，国内各大报纸全程报道了论辩过程。而倾向立宪的《时报》、《大公报》更是对资政院的讨论过程给予了极大关注，试图影响其决策。

整个审议过程中，议员们和政府特派员顾蘸、章宗祥以及议员们之间展开了激烈的论辩，其核心主要在于：

（一）关于原律第11条“损害他人名誉之语不论有无事实，报纸不得登载”。

这一条的讨论在资政院第六、十八、二十一、二十二、二十五号记录中都有涉及，是报律修订的关键议题。民政部修订之初，将此条改为“损害他人名誉或信用之语报纸不得记载”，保持同新刑律的一致的同时对原律（即1908年《大清报律》）中“颠倒是非”、“受贿挟嫌”等语焉不详词汇进行了修正。但是军机处和宪政编查馆主张将此条改为“损害他人名誉之语不论有无事实，报纸不得登载”，限制变得严厉，从而引发了议员们的激烈质问与讨论。易宗夔指出这样将夸大名誉权的保护范围，导致贪官污吏借机控告报纸的正常舆论监督，他举上海道贪官蔡乃煌的事例认为，只要报纸曝光属实，无所谓保护贪官的“名誉”问题。议员罗杰指出，名誉保护有公、私场合之分，不能不具体考察场景而一概禁止之。政府特派员顾蘸辩解，应当将十一条和二十六条第四款对照理解，并指出“若违第十一条之登载，报纸能证明其为公益起见，则不在第二十六条处罚之列，即不受第十一条之束缚”，至于“有无事实”之表述，顾蘸坦言是因为证明“有无事实”的难度太大，加上新刑律特别强调保护名誉权，所以才干脆规定“有无事实”皆不准。他认为只要结合了二十六条，报纸的言论自由权可以得到保护。易宗夔争锋相对，指出如何保护个人名誉是新刑律的职责，不能因此在报律中加大限制报纸的言论自由，而且修正案中的“损害他人名誉”范围模糊，不如延用《大清报律》中的旧律条款不作修改。顾蘸反驳认为，正是由于原律“窒碍”才修新律，而且原律中“名誉”、“是非”等词义含糊，沿用原律行不通。资政院法典股，作为资政院中审议报律的专门委员会，综合北京报界请愿书的意愿，提出将十一条和二十六条第四款进行合并。易宗夔依旧坚持采用旧律，认为修改后“损害他人名誉”反而没有了公、私标准，不如旧律“挟嫌损害他人名誉”来得具体。议员陈树锴、刘泽熙等不同意照用旧律，亦认为“损害他人名誉”语焉不详，主张改“损害”为“诬陷”，强调行为的主观恶意，但这些建议未得到多数议员的共鸣。在多数议员倾向于法典股提案并主张将其中“证明公益起见”等条款进行修改时，顾麓提出修正案“损害他人名誉之语，报纸不得登载，前项规定除摘发阴私外，其专为公益起见者，不在不得登载之限”，获得了多数议员的支持通过。就在此条审议本可尘埃落定之时，在第19次会议上易宗夔等议员以特派员不能提出修正案之规定，要求否决前议、重议此条。最终，资政院投票否决了特派员顾蘸的修正案，通过了以法典股修正案为蓝本，议员于邦华、邵羲提出的新修正案，即：“损害他人名誉之语言，报馆不得登载，其专为公益者而能证明事实者，不在此限。”

资政院三读后，按照院章，报律修正条款咨请军机大臣和民政部会奏。军机处以修正案与现行刑律有相抵为理由，将第十一条又改为“损害他人名誉之语报纸不得登载，但专为公益不涉阴私不在此限”，交资政院第39次会议（最后一次会议）复议。罗杰、雷奋等质问摘发阴私没有界限，“个人受贿是否算阴私”，主张以“并无恶意”取代“摘发阴私”，顾蘸称与公众有关之事不是阴私，受贿当然不属于阴私，并一再申明修改只是为了保持与新出台的刑律保持一致，并无压制报馆之意。最终政府修正案得到议员们的理解与接受，从而形成了资政院最终决议案。（表1）

（二）关于惩罚方式与力度的讨论

报律草案几经政府各部和军机大臣修改，对报纸的钳制力度不仅未减轻，而且愈发深入。议员们注意到了这种倾向，对惩罚的方式和力度进行了修改。

原律中“冒渎乘舆”、“淆乱政体”、“妨害公安”罪皆处以六个月以上、两年以下监禁并附加二十元以上、二百元以下罚金，而且报纸将永久禁止发行。对于“败坏风俗”、“泄露海陆军及政府涉密奏章电报”、“在外国发行报纸登载冒渎乘舆、淆乱政体、妨害公安、败坏风俗之语”等罪处以二十日以上、六个月以下监禁或二十元以上、二百元以下罚金。在议员们看来，“冒渎乘舆”、“淆乱政体”处以重罪尚可理解，而“妨害公安”也要永远停刊不免过于严厉，显然是警察部门肆意修改的结果。而且和原律相比，军机处草案在“损害他人名誉”的第十一条的处罚上无故加上了“处二十日以上、六个月以下监禁或二十元以上、二百元以下罚金”，更使议员们认定政府官员钳制舆论的倾向。因此，在初次审议中，雷奋就鲜明指出，由于中国监狱没有改良，司法野蛮落后，加之报业文人身体赢弱，反对在报律中用监禁刑罚。这一号召得到了于邦华、陈懋鼎等议员的支持，连政府特派员顾蘸也认为“办报馆的都是文明人，都是爱国人……亦岂可不良之监狱待乎？……若随意以监禁施之报人，固未免太刻”。于是，对“损害他人名誉”、“败坏风俗”罪的监禁处罚被否决，“妨碍公安”罪的监禁处罚和停刊条例被否决，“冒渎乘舆”、“淆乱政体”两罪虽然仍保留了监禁处罚，但处罚下限也由“六个月以上”改为“两个月以上”。在“泄露海陆军事件即其他政务事件”和“登载禁止旁听的会议诉讼”两罪的处罚上，雷奋和易宗夔出现了分歧。雷奋认为两条都废除监禁处罚，而易宗夔认为“泄露海陆军事件即其他政务事件”关系国家根本利益，不应废除监禁处罚，况且“监禁刑”和“罚金”两者中用“或”字连接，审判员可以灵活从轻处罚，报纸的权益已经得到保护。易宗夔的观点得到了于邦华、陈懋鼎等议员的支持。但是也有议员从执行现实对易宗夔提出了质疑。吴赐龄、黎尚雯认为，由于治外法权尚存，洋旗报大量存在，“我国的外交秘密事件只能秘密国民，其实外国报早已登载明明白白了”，所以监禁处罚根本无从做到，而“报馆热心人有时牺牲一二百罚金登载秘密事件如何种种失败，使通国皆知，大家谋一个补救方法”，“实由于忠爱而发自……何得加以监禁之罪”，挖苦清廷的同时表达出对报馆的深刻“同情之理解”。最终，除了“冒渎乘舆”、“淆乱政体”两罪仍保有监禁处罚之外，其他一律改为罚金处罚。这也印证了学者李斯颐对于清末报律民事化色彩越来越突出的判断。

此外，对“违反注册登记”的罚金由“10-100元”下降到“3～30元”；“败坏风俗”由“暂停发行7日以下”改为处罚金20-200元。经资政院审议后，大部分报律之原则已然是现代观念之反映。鳓

（三）关于报业保证金、保押费的讨论

在资政院审议以前，在报界的舆论、请愿压力下，清廷已对一些基本报业制度进行了调整。比如出版管理由批准制改为保证金制，报纸内容事先检查制改为事后追惩制，但是保证金数额和保押费的用途上尚未明确规定。资政院在审议时进行了确定。首先，保证金的数额经过讨论不断下调，每月出版四次及以上的报刊的保押费由500元下降到300元，每月出版三次或以下的报刊的保押费由250元下降到150元。在雷奋的提议下，为了倡导全国各地和基层办报，规定“在京师省会及商埠以外地方发行者，前项保押费得酌量情形减少三分之一及至三分之二”。而具体到白话报的保押费，议员们出现了不同意见，因此形成了另一个争论焦点。

《大清报律》为鼓励白话报发展而有不缴纳保押费的规定。但是民政部在修律中指出，“此种小报多无价值，其中所载率系街巷琐碎之谈，而业此者辄借口开通民智呈请免缴”，认为此端一开，“正宗报遂永无发达之望”，因此在此次修订中将此条删去。军机大臣和各部官员只关心与自身利益相关之条款，在复核时对于此项删改未提出异议。易宗夔、顾栋臣、汪龙光等认为，中国现在“民智不开通，宣讲与白话报是最要紧的。”但是鉴于白话报资本小，偏远地方缴费不便，因此主张重新加上“白话报免交保押费”一条。陈数楷、吴赐龄、顾视高等议员亦同意此观点。至于白话报的监管，他们认为白话报主要针对下层民众，以开通民智为目的，舆论影响的范围小，即使出了问题也有地方政府管理，因此不用过分担忧。而在政府特派员顾蘸看来，即使白话报要缴纳保押费，也不过五十或一百元，况且保押费是为了诉讼费或罚金方便而设，因此不能认定政府删除此条是钳制白话报发展的表现。同时，他也认为，白话报在地方和中央都有发行，对于文言报和白话报应在法律中一视同仁，专门给予照顾不符合国家法律的通例。但是，由于资政院多数议员赞同，被删除的“白话报免交保押费”条款还是得以恢复。

另外，在保押费的使用上，议员曹元忠认为，自动停刊的报纸可以取回保押费，而触犯“冒渎乘舆”、“淆乱政体”等罪而永久停刊的报纸则不能领回。因为在他看来，上述报纸还要缴纳罚金，加上诉讼费，其金额会高于保押费。而雷奋、于邦华等指出曹元忠混淆了保押费和罚金的法律概念，虽然两者金额可以相抵，但是其法律意义是不同的。最终资政院表决同意原修正案，未采纳曹元忠的修改动议。

（四）关于严禁刊载内容的讨论

原律中“不得诋毁宫廷”、“不得淆乱政体”、“不得妨害公安”、“不得败坏风俗”是四条最高禁令，是清廷立报律的核心利益所在。但舆论抨击清廷“皇室典范未立”，民政部和军机处遂将“不得诋毁宫廷”条款遂改为“不得冒渎乘舆”，避开了“宫廷”、“皇室”等专制、敏感词语，资政院亦无异议。但是对“不得淆乱政体”的具体含义，政府却难以自圆其说。面对议员邵羲的质问，顾麓答日：“立宪政体之国而报纸登载专制政体之语，即为淆乱；君主立宪政体之国，而报纸登载主张非君主立宪政体之语，即为淆乱”。但是如此推算，同时期强调加强皇权的法律条文也都成为了“混淆政体”，自身的矛盾性已不待言。而对于原律十二、十三条，议员们认为禁载内容过于宽泛，将两条合并为“外交、海陆军事件及其他政治上秘密事件，经该官署禁止登载者，报纸不得登载”。军机大臣和各部大臣将其改为“外交海陆军事件及其他政务经该管官署禁止登载者报纸不得登载”，资政院复议时引起强烈反弹。雷奋质问政府删除“政治上秘密事件”与资政院股委会提出的修正案大相径庭，并批评政府出尔反尔，有钳制报纸报道政治新闻的嫌疑。不论顾蘸如何解释，资政院最终否决了政府修正案。这样，资政院与军机大臣产生了巨大分歧，双方各表其理由，请求圣裁。载津虽然最终同意了军机大臣的决议，但是也不得不考虑资政院的巨大力量。

三、错过时间的报律改革

1911年1月29日，清廷正式颁布了请旨裁决的报律，博弈许久的《钦定报律》（本律38条，附则4条）正式出台。支持立宪的《大公报》对新报律评价甚高，说它：“（甲），刑法减轻主义（例如：删监禁律）（乙），范围缩小主义（例如：改正侵害名誉权）（丙），法文减少主义（例如：并合第十二、十三为一条）（丁），提倡报主义（例如：小报免保押费）。”对于民选议员和报纸而言，他们在此次报律的修订发挥了积极作用，从而逐渐开启了议会立法的大门。这种从专制立法向议院立法的转变，让我们对晚清新闻立法有几点新认识：

第一，资政院修订的《钦定报律》带有鲜明的改良主义色彩。它是立宪派（以民选议员为代表）、报界、新兴知识分子的联合新势力与专制皇权斗争协商的产物。甲午战后，一部分乡绅与士大夫逐渐脱离传统体制，他们一部分成为城市工商业者，一部分蜕变为现代知识人。他们以城市为新活动中心，以工业、报纸、大学作为新的栖身之所，从而深刻改变了原有社会结构。面对内忧外患之局面，他们主张逐步限制和分解权力，学习西方、改良和重建中国的政治体制。所以，在报律的修订中，他们一方面抨击专制思维，另一方面，他们又适时妥协，巩固阶段性成果。《钦定报律》的形成，正是这种改良与保守交织的产物。

第二，资政院民选议员是推动报律的直接力量。民选议员中29人拥有留学经历（其中28人留学日本），其余69人也都是各省咨议局的优秀议员，对西方的政治体制和思想有相当的了解，也熟悉西方议会政治的形式。他们都意识到近代报刊对于社会进步的巨大作用，努力维护报刊的权利。雷奋就指出“且国家苟不欲有报馆，则禁止之可也，何用报律？所以有报律，盖含有保护报馆之意”，而多数议员也认定报纸为“不可或缺之舆论机关”，其对报纸和报律的认识早已突破了传统的“小报无良”观点。而国内各大报纸也从舆论上与民选议员形成呼应，批评保守势力。报纸称赞雷奋的行为，认为“此修正之伟功，则以雷议员百折不挠之全副精神所争得者为多”。而对于政府特派员顾蘸，则讽刺其“猩言鹦语无斯巧”，并描述了他在资政院的窘态：

（针对报律二十四条之修订一笔者注）宪政馆特派员顾蘸请议长准发言，行至议台，引刑律等，辨非轻重失平，喋喋不休。易宗夔言特派员可以简单说明不必如老学究讲备旨，议员等非学生决不耐听。（全场鼓掌）顾面如赤土，喃喃数语而罢。

这样生动的描述，反映出此次报律修订相对民主、开放的特征。由于官、报间长期关系紧张，报纸不免有借机夸张、丑化政府官员之嫌，但是在整个修律过程提高了报纸和民选议员的民主参政素养。这为民国初年政党政治和民间报刊的大发展埋下了伏笔。

第三，清廷在报律修订中始终处于被动状态，错过改革的有利时机，最终酿成“新法立而政权亡”的结局。10年新政，报律立法的民主化直到1910年才加快步伐，远远滞后于报界和社会的预期。报律修订的过程中，各地压制报馆的事件层出不穷，各种严苛的地方法规也屡屡出现，使得报界和政府的关系十分紧张。由于无法摆脱满汉分治的思维，清政府对汉族大臣和立宪派始终心存戒虑，不愿意让渡部分权力。这从军机处对于报律的修改中就可见一斑。1911年5月8日皇族内阁成立，立宪派大失所望，进一步加剧了满汉离心。很多报纸对报律和内阁立宪也已绝望，《钦定报律》再次成为一纸具文。只不过这一次不再是报律的修订，而是武昌城头的辛亥枪声。