对有效发挥国有企业改革中审计作用的探讨

郑 梁

对有效发挥国有企业改革中审计作用的探讨

郑 梁

本文针对国有企业改革五种常见模式存在的潜在风险，结合审计本身具备的监督、评价和鉴定职能，从国有企业资产审计、效益专项审计、国有企业领导人员任期经济责任审计、内部控制制度审计、国有企业职工薪酬审计等五个方面保障国有企业改革顺利进行，并就国有企业改革中开展审计工作可能遇到的难点和挑战，对更好地发挥国有企业改革中审计的作用进行了分析和展望。

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国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，以做强做优做大为发展目标，达到对国有资产保值的目的。在发展中需要注重对国有企业进行改革，并对体制机制进行不断创新，实现对现代化企业的快速创建，将国有企业各个人才在工作中的主动性、积极性发挥出来，并加强对各要素进行合理配置。以绿色、开放、创新以及协调等发展要求，对自身产业结构进行完善，实现创新环保、优化平衡，使得国有企业在供给侧结构中的带动作用充分发挥出来。

一、审计对于国有企业改革的意义

审计具有监督、评价和鉴定职能，审计产生于审计主体自我约束的内在需要。在国有企业改革中，监督检查企业在改革发展和经营管理中是否忠实履行自身的经济责任，改革过程中是否存在违法乱纪、弄虚作假、以权谋私及侵吞国有资产等不良行为，是否造成国有资产流失，找出国有企业改革中存在的风弊端，防范风险。并对国有企业在改革过程中遵守国家政策、法律及规定程序，保护国有资产相关措施是否适当，是否经济有效利用资源能源，阶段性改革结果与改革目标是否一致并按计划完成等情况，作出公正的评价，并提出建议和意见。力求对国有企业自身经济实力、影响力以及控制力与抗风险性的提升。

二、审计在国有企业五大方面改革中起到的作用

2016年以来，中央密集部署国有企业改革，国有企业改革布局明显提速，随着“1+N”政策配套措施落地、“十项改革”试点范围继续扩大、地方国有企业改革方案实施，国有企业改革将成为资本市场的重大主题。按照改革内容，国有企业改革主要分为国有企业混合所有制改革、引入市场化机制、监管体制改革、股权激励制度改革、薪酬分配改革，审计将在这五个方向改革中起到防范风险、保驾护航的作用，确保国有企业改革顺利实施和深入进行。

（一）健全资产审计模式，深入实施国有企业混合所有制改革。

国有企业混合所有制改革需要积极鼓励民间私营经济积极主动加入到国有制企业的重建与发展中，以促进国有企业上市工作资金范围的不断扩大，引导权投资基金积极加入到国有企业调整上市、国际并购以及重新整合，起到对有助于转型升级、与合资产业导向相吻合项目构建的作用，实现对公司股份制改革的推动。在发展混合所有制经济过程中，要做到产权明晰、完善产权保护制度，应特别注意防止国有资产流失。

做好资产审计，防止国有资产流失，使之保值增值。混合所有制改革中开展资产审计存在以下几方面困难：

第一，审计对象的多元性。混合所有制经济的投资是由不同种类的所有制经济体组合而成的，具备多元化的特点。结合当前实际情况来看，混合所有制企业主要由以下几种类型，即股份制企业、股份合作制企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业等模式。

第二，审计内容的复杂性。混合所有制经济具有“既公既私”的双重性质，对企业财务信息需求多样化，满足不同投资体对企业财务信息的要求，体现投资者的共同意志，必然要求国有企业审计规划和内容的系统化、科学化和全面化。

第三，审计结果的公开性。在混合所有制企业中，各个投资人为确保自身综合效益，监督以及了解企业各个管理层间的经济责任情况，均对自身审计工作以及监督权力存在不同要求。而这些都需要建立在各类信息公开的基础上，满足投资人员对于不同权力的需求。但信息公开对审计结果的保密性又提出了挑战。

国有企业混合所有制改革资产审计应做到以下几点：一是审查企业自身产权组成结构是否足够清楚。涉及混合所有制企业在设立与发展中的合法性与规范性，即审查混合所有制企业是否在通过对应管理部门允许的情况下设立，手续是否具备法律效应。企业在发展中运转资金的构成是否具备真实性。主要是指企业在发展过程中对应的属于集体、外商、个人以及国家的资本金是否可以准时分配到位，确保不存在资金流失的现象。针对由国有企业经整合而成的混合所有制企业，在整合过程中需审计原有企业资金的组成与分配情况，确保对债务以及债权均进行了彻底的整理与评估。并审查原有企业的账面价值以及属于国有部分资金是否已经做出了全面的调整，再对国有股权的综合价值进行有效评估。为国有资产的后续发展提供保障，避免国有资产的流失。二是审查企业权益间的分配关系是否具备合理性。侧重对所有者权益的形成方式准确性进行判定，对盈余公积金的提取情况是否具备规范性进行评估，以及盈余公积金的使用方式是否符合相关规定。利润分配关系是否存在合理性，各部分利润需要严格按照董事会的规定进行分配。确保国家和个人在股份分配上符合“同股同利”，不存在国有资产因股利分配而丢失的现象。三是加强对混合所有制改革中相关经济信息和审计信息的保密性管理，防止从内部关联方泄露。

（二）开展效益专项审计，提高国有企业改革市场化水平

国有企业引入市场化机制，应合理确定并严格执行企业目标任务绩效考核；合理增加企业管理人员市场化选聘比例，建立市场化退出机制；逐步建立与目标绩效相关联的市场化奖励机制。

效益审计的出发点和归宿点是效益和管理，最后落实到提高效益，提高管理水平。加强对企业所需要的综合性人才的公开聘用或内部培养，打破陈旧定编的用人制度，形成国有企业人才储备，相关用人和激励机制是否配套完善并严格执行，是效益审计关注的重点之一；在进行企业资金使用综合效益的审计过程中，需要紧紧围绕真实性原则，实现对资金使用中的经济性、效益性等方面的综合评估。为此，在进行企业审计过程中，需要作出部分改变，从常规对财务规范性以及真实性的审计上逐步过渡到对效益的审计中。总的来讲，审计资金的效率性、效益性、经济性等特征充分彰显了效益审计的内涵与重要性，更体现出财政效益审计中的侧重点，即充分注重企业资金制度、使用方式以及管理理念。从而达到对资金分配与管理中的有效性，各个项目预算中的科学性以及投资中资金流通情况的有效监督，确保不存在资金浪费与缺失的现象，最终带来的效益和效率等，是否完成既定的目标绩效，是否严格与薪酬挂钩。如果相关项目达不到既定的目标，是否有科学的退出机制，防止退出时国有资产流失。

（三）加强国有企业领导人员任期经济责任审计，为推进国有企业领导人员监管体制从“集中统一管理”转向“分层分类管理”转变做重要补充

结合国有制企业的实际情况可以发现，董事长、总经理以及党委书记等均存在较为密切的联系，更存在多种职务由一人担当的情况，而纪委书记也通常在企业内部管理中产生，极易造成内部人控制的现象。为此，国有企业在对自身管理体制进行完善的过程中，需要注意以下两点：其一在于充分分清企业与政府间的关系，使得国有制企业与政府部门对应的监管部门回归到对应位置，不对企业法人的经营权和财产权进行干预。其二在于将企业董事长与总经理关系分开，实现经营权与所有权的完全分离。要通过监管制度改革把所有权与经营权分开，也就是把党政干部和职业经理人分开、把政治家和企业家分开，并授予董事会更多权力。

实施国有企业领导人员经济责任审计，倡导定性与定量相结合，将领导人员在职期间的企业绩效以及目标进行结合，在对相关经济指标进行有效分析考核的过程中，实现对经济指标进行客观、公正的确认，进而达到对领导人员任期业绩情况综合考核的目的。从侧面对企业人才工作能力进行考量，为人才合理分配提供依据。此外，有助于领导层各个人员更好地履行自身职责，减少工作中的失误。同时，探索开展国有企业领导人员任中经济责任审计。

国有企业在改革中持续履行经济审计需要从以下几方面出发，即紧紧围绕党和国家在经济发展中的经济指标与相关部署进行发展、实现自身企业的可持续发展，企业在后续发展中对应目标的制定以及各阶段工作的完成情况与效率，重大经济决策情况，国有资本保值增值和收益上缴情况，重要项目的投资、建设、管理及效益情况等六方面进行。同时，重点关注经济、社会、事业发展的质量、效益和可持续性，关注与领导人员履行经济责任有关的管理和决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益。

理清国有企业领导人员在企业改革中工作失误应承担的直接责任、主管责任和领导责任。

（四）完善企业内部控制体系，进行内部控制制度审计，促进股权激励制度完善

股权激励制度是国有企业管理制度、分配制度乃至企业文化的一次重要的制度创新，无论国有企业的形态和资本结构如何，无论是否是上市公司都有必要建立和实施股权激励机制。

通过审计，建立新的适应市场化的制度，淘汰旧的不适用的制度，是内部控制制度审计的主要目的。由于国有单位的性质不同，需要建立经济业务内控制度也不尽相同，但当前内控制度审计在我国还处于探索之中，还没有一个标准模式。内部控制制度审计主要任务有健全和完善责任控制制度，加强业务处理程序控制制度执行和改进，严格执行会计控制制度和探索建立股权激励制度，促进国有企业建立和完善现代企业制度。

探索建立股权激励制度主要从构建国有企业利益共同体，企业内部业绩激励，约束企业管理者的短期追求产值和利润的行为 等方面建立。

（五）做好国有企业人员薪酬审计，使国有企业薪酬分配改革顺利进行，提高劳动生产率，使分配更加公平

国有企业在收入分配方面，尤其是在一些垄断性行业，和其他行业相比，薪酬待遇较高，但效率不高，群众意见比较大，改革呼声高从分配角度看，各个所有制企业均按照不同的方式进行分配，民营企业利润应当为个人所有，而国有企业利润则应当归属于国家。

国有企业人员薪酬审计，主要围绕对工资提取与支出方式进行规范化的原则进行，确保应付工资期余额的准确性与真实性，确保应付工资的分配方式具备合理性，明确应付工资总额的合法性，明确应付工资报表披露的恰当性等五个方面进行。当前国有企业中薪酬调整不公平、不透明导致收入分配的激励作用降低，并影响企业和员工事业的进一步发展对，目前薪酬机制存在的弊端进行分析，实施薪酬审计对国有企业改革中一定程度上解决这种弊端具有重要的现实意义，对同时企业提高人力资源管理水平、创新和完善薪酬激励机制的重要性不言而喻，留住本单位人才，吸引更多专业和市场化人才加盟。

通过国有企业人员薪酬审计，对不合理的过高或过低收入、收入差距较大的收入进行审查，找出薪酬机制中的问题，完善未来国有企业的董事长应继续由国家任命、企业总经理则改由市场选聘的机制，企业薪酬参照市场化标准，逐步规范国有企业各级人员收入分配秩序，企业人员平均年薪与同类规模企业的市场水平接轨，同时注重公平与效率。

三、当前国有企业改革监督还存在的不足和审计工作面临的挑战

（一）监督体系的现状和不足

应当根据市场的实际需求对国有企业进行改革，为此首先需对企业监督体系进行完善，在国有制企业全面改革正式实施前做好对应制度的完善工作，确保监督体系具备极强的合理性与科学性。否则，就无法对国有制改革创造有利条件。倘若采用强行改革的方式，将使得监督工作出现巨大漏洞，导致企业无法正常运营下去，进而出现国有资产大量流失的现象。

当前，正在使用中的国有制改革体系，是紧紧围绕国有企业的监督需求而建立起来的。从某种角度上看，还带有计划经济的色彩。比如，当前国有企业在经营者的选择、薪资考核方式、员工工资分配原则以及监事会的创建与产权转让等方面，均未做到与市场需求完全符合。特别是所有者和经营者的选聘和薪酬，基本都还在原有的管理模式架构内，甚至还对企业、所有者与经营者保留了行政级别。

（二）国有企业改革政策制定和执行层面审计的难度

国有企业改革政策的制定、执行和完善是一个螺旋式上升的过程，而其目标的实现也是一个长期、艰难甚至是递进式适应社会主义市场经济发展的过程。因此，这对国有企业政策落实和执行情况的审计工作提出了更高的挑战，需要国家审计机关和企业内部审计机构在对国有企业改革政策的发展脉络有深刻理解的背景下，及时跟进、持续跟踪，提出建议，推动政策执行的纠偏，从而螺旋式上升实现改革目标。

（三）内部审计在国有企业改革中地位的模糊

内部审计是国家审计的有益补充，内部审计在国有企业改革中主要面临的问题在于审计的独立性容易受到影响。从归属上讲，内部审计人员也属于国有企业的职工，为此其个人利益与企业的综合利益存在着紧密的联系。而个人利益又归属于单位负责人以及分管领导的管辖范围，内部审计审什么、怎么审、审计结果如何处理、审计建议能否落实都要受到本单位领导或国有企业改革目标所制约，审计目标、审计程序和审计结果往往不得不屈服于国有企业改革目标或领导意志，独立性受到影响，审计地位模糊。

四、进一步发挥审计在国有企业改革中的积极性作用

（一）坚持党对国有企业的领导不动摇，加强审计在国有企业改革中的独立性

发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用，保证党和国家方针政策、重大部署在国有企业得到贯彻执行，审计是党对国有企业监管的有力工具；坚持审计服务企业生产经营，把提高企业效益、增强企业竞争实力、实现国有资产保值增值作为审计工作的出发点和落脚点，开展国有企业各类审计，为做强做优做大国有企业提供坚强监管保证。

（二）审计部门应当建立宏观性、全局性的思维模式

从体制、政策以及制度等方面来看，国有企业当前的发展、布局以及监管情况均存在着一定的缺陷。为此，需要对国有企业改革中存在的问题进行深入透析，并对审计范围进行有效拓展，达到深化审计目标的目的。此外，结合当前国内大多数国有企业运营效率较低、行业间竞争压力大，存在较强的垄断性以及市场竞争力弱的特点，审计机关应从推进国有企业混改、整合重组、做大做强的角度进行审计，提出有利于国有企业改革的审计建议，为国有企业改革服务。

（三）创新审计技术方法

通过技术升级来辅助国有企业审计，现行国有企业审计一般都是事后审计，当审计发现违规问题时，国有资产已经被侵占或者流失。审计机关要更新审计观念，积极创新审计方式，推行“合并审”与“联合审”、“就地审”与“送达审”、“过程审”与“事后审”等多种形式的融合审计，做到一审多项、一审多用、一审多果，主动感知苗头性问题，力争把国有企业改革可能面临的风险消灭在萌芽状态。

（四）探索国有企业改革审计全覆盖

推进国有企业改革审计全覆盖，分类建立信息数据库，大力推进以计算机为工具、互联网为通道、数据库为平台、业务流程为基础的数字化审计，构建大数据信息化审计模式，成立国有企业审计大数据分析平台，通过对不同部门单位企业、同行业不同国有企业的大数据比对分析，加强改革过程中各类跟踪审计，积极发现趋势变化差异，从更大范围发现问题、锁定审计疑点和改革风险，提高审计全覆盖效能，保障国有企业改革顺利进行，实现改革目标。

（作者单位为四川省交通投资集团有限责任公司）

［1］ 何宗渝.国资国企改革五箭齐发［N］.国际商报，2013-12-30.

［2］ 何宗渝.国资国企改革前瞻［N］.中国信息报，2013-12-27.

［3］ 刘继鹏.发挥审计监督在深化国企改革中的作用［N］.人民政协报.

［4］ 何志武，张年德.积极探索审计服务国企改革发展新机制［DB/OL］.武汉市审计局网站.

［5］ 余乐.国企改革政策措施落实跟踪审计面临的挑战及对策研究［DB/OL］.审计署驻成都特派办网站.

郑梁（1981—），男，四川自贡人，硕士，审计师，经济师，国际注册内部审计师（CIA），研究方向：审计，经济，会计，工程造价，项目管理，风险管理，节能咨询。］