关于安徽省建立健全粮食安全省长责任制的调研报告

关于安徽省建立健全粮食安全省长责任制的调研报告

文/孙良龙 汤小波

为了解掌握目前安徽省贯彻落实国务院关于建立健全粮食安全省长责任制（以下称“粮食安全责任制”）的情况，根据省政府领导指示和省政府办公厅统一安排，笔者一行对安徽省落实粮食安全责任制情况进行了专题调研。先后到安徽省粮食局、铜陵市及所属枞阳县、宿州市及所属萧县和灵璧县、滁州市及所属全椒县和市经济技术开发区、合肥市及所属肥西和庐江县等地，深入粮食产业园、现代农业示范区、高标准农田建设项目、土地占补平衡项目现场、粮食储备库、龙头企业、专业合作社、种粮大户、家庭农场、家庭农户，通过召开座谈会、实地查看、走访询问等多种方式，广泛听取了各市、县政府及粮食安全责任制联席会议相关部门的情况介绍和意见，并对该省粮食安全责任制落实的现状、问题和经验进行总结和分析，就进一步深入推进粮食安全责任制落实提出相应的对策建议。

一、主要做法

（一）率先在全国建立健全粮食安全责任制和保障措施

《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》出台后，安徽省粮食局主动作为，农业、国土、水利、财政等成员单位密切配合，集中力量，起草了具有安徽特色的《实施意见》和《考核办法》，并率先在全国出台实施。

一是注重统筹当前和长远。在立足省情、务求实效的基础上，突出《实施意见》的前瞻性和指引性，既有立足当前的具体举措，又有未来发展引领方向，让该实施意见成为当前工作的统领，又兼顾指导长远方向。如在加快流通能力建设上，提出依托长江经济带发展规划，完善皖江粮食物流通道建设，强化公、铁、水运输无缝衔接；在保障粮食市场稳定方面，提出将粮油供应网络建设纳入各地城镇化商业网点建设规划思路。

二是注重政策的衔接与连贯。把坚决贯彻党中央、国务院关于粮食流通政策、指导意见规划作为根本，同时与安徽省粮食发展大局合拍，与当前粮食重点工作连贯，与关联单位呼应。如在粮食生产方面，提出建立耕地保护补偿激励机制和粮食生产主体功能区；在地方储备管理上，要求设区市按照10~15天市场供应量建立成品粮储备，完善成品粮油储备与粮油加工企业、军粮供应企业、放心粮油店等周转库存相结合机制。

三是突出粮食安全主线。紧紧围绕保障粮食安全这一主题不偏题，聚焦落实各级政府、各职能部门责任。针对新常态给安徽省粮食生产、流通、储备、产业、市场带来的挑战和机遇，提出了将地方储备利息、费用、价差补贴列入地方财政预算，地方储备粮通过批发市场公开竞卖轮出，设区市重点打造1~3个堡垒型应急骨干企业，每个县打造5~10个应急骨干网点等接地气、能落实的具体措施，确保安全责任能够扎实推进、稳步实施。

四是强化安全保障机制。在安徽省政府统一领导下，全省己全面建立保障粮食安全市县长责任体系，均明确了市、县、乡长承担粮食安全的主体责任。省政府明确提出超级产粮大县奖励资金全额用于扶持粮油生产、流通基础设施和产业发展，常规产粮大县奖励资金优先用于扶持粮油产业发展。把粮食安全省长责任制考核纳入政府目标管理绩效考核体系，进一步强化考核、追责和问责，进一步增强落实粮食安全责任制的严肃性。

五是确保严格施行考核办法。在《实施意见》出台后，安徽省政府及时出台了考核办法和考核细则，并将其纳入经济类考评大盘子，开创了安徽粮食工作之先河。把考核结果纳入政府目标管理考核范围，作为对市县政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。今年2~4月，该省首次组织了对16个省辖市和所属县区2015年度落实粮食安全责任制的考核，各级政府高度重视，严密组织，用目标考核的抓手推动粮食安全工作，取得了明显成效。在今年全国粮食流通工作会议上，安徽省贯彻落实粮食安全省长责任制经验做法作为大会典型发言，反响强烈。

（二）持续巩固和提高粮食综合生产能力

2015年，安徽省持续巩固和提高粮食综合生产能力，粮食实现“十二连增”，产量达到353.8亿公斤，增产12.25亿公斤，再创历史新高。

一是严格落实保护耕地制度。各地严格控制非农建设占用耕地，严格执行建设用地审批制度，盘活存量土地，提高土地使用效率；实行非农建设占用耕地同开发、复垦挂钩，提高垦造耕地质量，实现耕地占补的数量平衡、质量平衡和生态平衡；积极建设高标准农田。滁州市基本农田保护面积为598537.26公顷，超额完成241.03公顷；宿州市补充耕地任务15804亩，实际完成18382.79亩，宿州市高标准基本农田建设任务284万亩，实际完成287.35万亩；铜陵市耕地保有量38.61万亩，实际达到40.67万亩。

二是加大农田水利基础设施建设。各地持续不断进行灌区改造、高效节水等水利建设工程。滁州市2015年加固新建小型水闸45座、改造中小灌区共15个21.3万亩、改造末级渠系62.37万亩。宿州市累计投入资金5.04亿元，完成小泵站更新改造2091千瓦，小水闸新建加固79座，中小灌区升级改造7万亩，机电井新建修复5968眼，末级渠系升级改造22万亩。合肥市着力改造提升农田水利，实现粮食总产量323万吨，同比增长3.5%。

三是开展绿色增产行动。按照“一控两减三基本”的要求，各地开展化肥、农药使用量零增长行动，推进化肥、农药减量增效。实施耕地质量保护和提升行动，提升耕地质量。铜陵市推广理化诱控、稻田养鸭等经验，探索“早稻+再生稻+红花草”的种植模式，节肥节本增效。建成5个水稻万亩高产创建示范片、1个油菜万亩高产创建示范片；新增2万亩旱涝保收标准农田示范项目开工建设。宿州、合肥推广循环农业技术，使用沼液替代农药浸种，开展秸秆还田，推广测土配方施肥，科学实施病虫害综合防治。滁州通过开展粮食绿色增产攻关示范行动，2015年粮食总产达44.5亿公斤，较上年增长3.3%。据测算，2015年安徽省三大主粮化肥利用率35.2%，农药利用率36.6%，分别比2014年提高2.2个和1.6个百分点。

四是建设新型粮食生产经营主体。宿州、滁州、合肥、铜陵等市政府都先后出台了一系列扶持措施，积极培育现代农业产业化联合体。滁州市新增耕地流转面积23万亩，流转总量达到236万亩，全市从事粮食生产的大户和家庭农场达5500个，成立各类涉农社会化组织3000多个，拥有粮食龙头企业近300家，粮食产业联合体已发展到30多个，覆盖带动农户7.35万户。宿州市共有种粮大户（50亩以上）3300户，同比增加400多户，粮油种植家庭农场（100亩以上）1457家，种粮合作社2290家。

（三）认真落实粮食安全主体责任

安徽各地各部门认真落实粮食安全主体责任，着力维护种粮农民利益，保持粮食市场稳定。

一是创新收储方式促农增收有力。去年面对部分地区小麦不完善粒因灾超标的紧急状况，安徽省从落实粮食安全责任制的高度，创新放宽新增地方储备小麦不完善粒标准，专项安排清理设备资金，出台省级小麦临储政策，精准对接酒精、饲料等用粮企业入市收购，安排3000万元补贴产业化龙头企业，实现全社会收购小麦973.8万吨，托市收购398万吨，省级临储21.6万吨，有效降低农民因灾损失。针对秋粮收购仓容不足、局部地区售粮排长队严峻形势，省长李锦斌主持召开粮食收购专题会，要求做到政策落实、资金保障、督促检查三到位。去年收购中晚稻646.2万吨，其中托市收购310.8万吨，同比分别增加51.2万吨、27.5万吨。

二是粮食调控应急能力不断增强。全省地方三级粮食储备体系进一步健全，2015年地方粮食储备是2010年的1.8倍。认定粮食应急供应网点1889个，应急加工企业359个，应急配送中心28家，建立堡垒型应急加工企业30个，堡垒型应急供应网点654个。合肥国家粮食交易中心辐射全国，累计成交政策性粮食11274.67万吨，在国家粮食宏观调控中持续彰显出稳盘作用。巩固和拓展与长三角、珠三角地区的粮食产销深度合作，“十二五”期间累计外销粮食达5584万吨。

三是粮食仓储基础设施显著改善。全省完成新建仓容1147万吨，新建油罐37万吨，新添置各类粮食仓储设备10381台（套），特别是争取国家“粮安工程”危仓老库维修改造重点支持省，全面实施“324”工程，综合投入资金22.62亿元，全省粮食总仓容达到3500万吨，其中有效仓容3100万吨，有力缓解近年来突出的收储矛盾，使安徽省粮食仓储设施全面告别“灰头土脸”形象。

四是粮油加工产业“调转促”步伐加快。安徽省粮食行政主管部门提出把放心粮油主食厨房两大工程作为调、转、促的主要抓手，引领粮食加工业转型升级成效明显。全省已认定放心粮油经营网点761个，主食厨房直营店337个，售货亭2595个；荣获全国“放心粮油示范企业”称号175家，粮油类国家级产业化龙头企业20家，获中国驰名商标27个。积极推进与中科大、合工大、38所等科研院校的战略合作，组建面粉、植物油、杂粮等产业技术创新战略联盟，取得80多项国家发明专利，产业科技支撑明显增强。2015年底粮油加工业总产值突破2300亿元，稳居全国第4位。

二、存在问题

当前，粮食安全存在不少困难和挑战。国内粮食价格处于全球高位，呈现出国内与国际、产区与销区、原粮与成品粮价格“三个倒挂”的局面，导致粮食进口“高烧”不退。同时，国内粮食产量、收购量、库存量“三高”叠加压力愈加凸显。

(一)保障粮食安全与地方发展经济、农民增收致富之间的难题需破解

安徽省粮食生产实现“十二连丰”，但种粮效益下滑的问题也日益明显。在国内粮食生产成本快速攀升、粮食价格普遍高于国际市场的情况下，粮食丰产但价格下降，农民收入降低，严重影响种粮农民的积极性。同时，从快速发展地方经济的角度，种植粮食的比较效益低下，不如种植经济作物，更不如发展工业、服务业，而且对财政收入贡献不大，有的还需要地方政府落实配套资金，制约了地方政府抓粮食安全工作的能动性。

（二）粮食生产能力保护与项目建设用地的矛盾日益突出。各级土地部门反映，现在既要保经济发展、又要保耕地红线，压力较大，上级要求先补后占、占补平衡，但实际操作难度较大，主要是后备资源不足，像滁州这样的三线城市，周边可开垦的土地资源越来越少，到一定程度占补难保平衡。

（三）粮食产能提升与粮食仓容不足的矛盾凸显

目前该省粮食仓库高装满储，如不采取积极的去库存政策，随着粮食产能的提升，粮食仓容不足的问题将更加突出。如合肥市今年粮食收储仓容缺口达65万吨；滁州市夏粮收购仍缺仓容36万吨，预计秋粮仓容缺口更大；宿州市通过各种方式腾仓并库，仍有24万吨左右的仓容缺口。与此同时，长时期的高库存，给储粮安全带来隐忧，监管压力增大。特别是一些租用的社会仓库．由于建仓程序不规范、手续不健全、执行标准不高，有的还是改造的简易仓、罩棚仓等，存在极大安全隐患。

（四）粮食加工企业经营压力加大

近年来，国内粮价与国际粮价出现倒挂，大米进口量增加，对国内市场冲击较大。安徽省粮食加工企业生产发展面临前所未有的压力和困难，普遍盈利下降。主要是生产成本高，政策支持少，企业融资难，行业竞争大，资源优势弱。

（五）地方政府履行粮食安全的职权与责任不匹配

保障国家粮食安全，执行国家收购政策、确保不发生“卖粮难”、“打白条”，是各级政府义不容辞的职责。但在实际工作中，托市粮收不收、怎么收都是上面决定的事，政策性粮权在中央，作为地方政府在应对去库存、销售不畅、仓容不足等问题时，办法不多，没有抓手，显得力不从心。

（六）部分地区随意拆并粮食行政机构

各级粮食行政管理部门在落实粮食安全省长责任中发挥着重要作用，但调研中发现，有的市、县区在新一轮政府行政机构改革中，将粮食局并入农委或商务局，有的作为事业单位，削弱了粮食行政管理，一定程度上影响了粮食政令畅通、决策落实和依法监管。

三、对策建议

落实粮食安全责任、保障粮食安全，事关安徽省改革发展稳定大局，必须以对党和人民高度负责的态度，把粮食安全责任制各项工作落到实处，为建设创新型“三个强省”、保障国家粮食安全作出积极贡献。

（一）始终绷紧粮食安全这根弦

做好粮食安全工作事关国家安危，责任重大。党中央、国务院历来高度重视粮食安全，每年的中央一号文件，粮食安全都是其中重要的内容之一。习近平总书记反复强调，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事，提出 “保障国家粮食安全是一个永恒课题，任何时候这根弦都不能松”，“确保饭碗牢牢端在自己手中”。在视察安徽期间，又对粮食生产作出了一系列重要指示。李克强总理多次调研粮食工作并指出，“要守住管好‘天下粮仓’，做好‘广积粮、积好粮、好积粮’三篇文章”；“粮食职工是在‘金山’上工作，责任重大，一定要把国家的粮食保管好，手中有粮，心里不慌”。因此，要进一步增强各级党委政府对落实粮食安全责任制重要意义的认识，加大宣传力度，强化责任担当，始终绷紧粮食安全这根弦，任何时候都不能放松。

（二）继续加大对农田水利基础设施建设的投入力度

一是加大力度、加快进度建设高标准农田。高标准农田建设是农业旱涝保收的重要途径，但目前建设总量不足耕地面积的1/3，且资源分散，补助标准太低。建议将国土、农业、财政、水利四个部门的资金进行整合，统一部署、统一规划、统一标准、统一建设，同时，提高以奖代补标准，减轻基层财政压力。二是建立稳定增长的水利设施投入机制。加强乡镇水利服务体系建设，将农村小型水利工程运行维护费用列入财政预算。三是继续实施水利“5588”行动计划，基层普遍要求至少再执行五年。

（三）实行共同但有差别的粮食安全责任

按照习近平总书记提出“实现粮食主产区粮食生产发展和经济实力增强有机统一，农民生产粮食和增加收入齐头并进”的要求，建议中央实行粮食主产区和粮食主销区粮食安全共同担责、但有区别的粮食安全责任考核机制。一是建立粮食主销区向主产区转移支付粮食生产补贴机制。按照谁受益、谁补偿的原则，要求经济较发达的粮食主销区的地方政府列出一定比例的财政收入，由中央财政转移支付到主产区地方财政，用于粮食种植、土地整治、水利兴修、农村基础建设、粮食流通设施等。二是建立粮食生产生态保护补偿基金。长三角、珠三角等地区工业发达，对安徽的环境影响巨大。因此要建立跨行政区域和跨流域的环境污染补偿机制，按照谁污染谁治理的原则，建立地方补偿为主，中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制。三是建立发达地区和粮食主产区先进粮食技术的合作共享机制。发达地区有责任对粮食产区发展绿色高效农业、建立现代农业体系提供帮扶和技术支持，在粮食优良品种、生物防虫、低毒高效农药、土地改良、粮食精深加工技术的转移转让方面，建立合作共享、持续开发的良性互动互助机制。

（四）千方百计抓好收购，做好去库存工作

当前安徽省高装满储，库存居高不下，粮食收购面临空前的压力。各级政府要高度重视、严阵以待，抓好预案、预警、预控。创新、精准服务新型农业经营主体，引导适时有序售粮，切实做好粮食收购工作，坚决防止出现农民“卖粮难”。建议中央采取差异化销售、扶持加工转化、降低企业经营成本等措施积极消化库存。一是采取降价拍卖、定向销售、加工转化等政策去库存；二是加大主产区临储粮向主销区的移库和调运；三是鼓励中粮、中纺、中航等大型国有粮食企业在粮食主产区建立加工基地，起到示范带头效应，促使原粮就地转化；四是从国家层面推动粮食主产区与邻近大城市结对，建立异地储备粮基地和粮食产业基地，不断拓展粮食产销合作的深度和广度。

（五）给予粮食主产区就地加工转化的产业集聚政策

安徽是粮食生产大省，但粮食产业发展存在着质量不高、速度不快、规模不大、竞争力不强等问题。建议加大行业发展调研，并借鉴粮食产业强省经验，出台相关指导意见和扶持政策，加大对产粮大县粮食产业发展的奖补力度，促使从原粮生产基地向加工基地转型、初加工基地向精深加工基地转型、粮食储备基地向流通中转基地转型。一是支持在粮食主产区建设粮食产业高科技园，发展粮食精深加工、食品产业和高科技开发，在土地指标、项目资金、定向销售政策、加工补贴、科技创新等方面给予特殊政策；二是大力发展混合所有制粮食龙头企业，推进地方国有粮食仓储企业转型发展，扶持其与大型粮食加工企业、种植大户、物流企业合作，积极参与土地流转，引导企业向粮食产业上下游延伸，形成一二三产融合的大型粮食龙头企业；三是建立新型粮食产业战略基地，以市场需求为导向，调整农业产业和产品结构，以绿色发展的新理念和大农业、大食品观，大力发展专用品牌粮食和绿色农产品，培育新型农业经济体，推动农民生产粮食和增加收入齐头并进。

（六）切实保障市县粮食行政机构稳定

《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》和《安徽省关于贯彻国务院建立健全粮食安全省长责任制的实施意见》对各级粮食行政管理部门履行依法治粮、承担保障粮食安全主体责任提出了明确要求。各级党委政府一定要站在确保国家粮食安全的高度，切实保障粮食行政机构稳定，加强队伍建设，已经撤并的建设尽快恢复独立行政机构，赋予部分粮食事业单位行政执法权，确保粮食安全各项工作真正落到实处。

（作者单位：安徽省粮食局，孙良龙系安徽省政府参事、安徽省粮食局原局长）