从中美两国成本比较看我国粮食政策取向

从中美两国成本比较看我国粮食政策取向

文/朱险峰 巫成方

当前，我国粮食等农产品价格改革仍未成型，粮食价格尚未完全与国际接轨，其中一个非常重要的原因是国内外粮食成本存在明显差距。成本问题直接影响长期底部价格从而影响国际接轨，同时也影响农产品的目标价格，以及其他政策取向。本文认为，在我国粮食政策取向上，应参考自身成本条件这一重要约束，把降低成本作为今后粮食价格改革的重要工作，在建立完善我国补贴和保险政策体系之前，对完全放开国内市场仍应保持谨慎态度。

当前，我国粮食等农产品价格改革尚未完全成型，有些还处于试点和探索阶段，这些产品价格形成机制改革所需考虑的一个重要问题就是，价格如何与国际接轨，市场开放进度如何把控。笔者以美国为对比对象，试从中美两国生产成本的角度进行分析，以供参考。

一、中美两国粮食成本比较

经过比较发现，与美国相比，我国粮食市场主要呈现粮食生产总成本高、粮食出售价格高、出售粮食获得的直接收益高的特点。

以2014年为例，我国种植小麦总成本为每亩965.13元，是美国的3.03倍；种植玉米总成本为每亩1063.89元，比美国高53%；种植大豆总成本为667.34元，比美国高39%。上述三者平均总成本比美国高80%。我国粮食种植总成本明显高于美国，主要体现在人工成本、土地成本方面。经计算，2014年我国种植小麦、玉米、大豆人工成本占总成本的33%～44%，而美国粮食种植人工成本极少。我国种植小麦、玉米土地成本占总成本的20%左右，大豆土地成本占总成本的37%，占比均与美国相当，但数值上要明显高于美国。例如，2014年我国大豆种植平均土地成本为每亩247.7元，其中黑龙江大豆土地成本295.18元，而美国大豆土地成本在160元左右。此外，美国燃料动力费（21.83元）、固定资产折旧（88.41元）高于我国水平。

受市场、政策等多方因素影响，2014年我国粮食出售价格明显高于美国，其中小麦、玉米、大豆出售价格分别比美国高66%、161%、87%，长绒棉出售价格是美国的3倍。从种植效益上看，2014年美国小麦、玉米亩均亏损68.33元、86.71元，每卖出50公斤亏损23.68元、6.19元，而在我国小麦、玉米种植都有亩均80元以上的直接收益。（表1）

应该看到的是，受土壤、种子、技术等各方面影响，美国玉米、大豆平均单产分别是我国的1.42倍、1.49倍，而我国的小麦亩产是美国的2.59倍，这些都影响农产品利润。

选取我国和美国上述产品主产区的数据进行比较，得出的结论基本一致。

二、成本因素对市场接轨及政策取向的影响

粮食成本因素上的差异，体现到产品价格上，意味着长期底部价格水平（“地板”价）的不同，“地板”价影响市场接轨，而且还会影响该国在粮食价格支持政策上花费、支出以及政策取向。

美国对其农产品的价格支持政策复杂多样，其中较为主要的是目标价格政策。经比较发现，长期以来，我国所确定的粮食最低收购价、临时收储价以及最近两年对部分地区棉花、大豆试行的目标价格，均大幅高于当期美国目标（参考）价格水平。如2012 年美国小麦目标价格为0.16美元/公斤，约合人民币1.006元/公斤（汇率6.286），我国小麦最低收购价为102元/50公斤，是美国的2.03倍；2014年，美国大豆参考价格为0.22美元/公斤，约合人民币1.3515元/公斤（汇率6.143），我国确定的东北大豆目标价格为4800元/吨，是美国的3.55倍，玉米临时收储价、小麦最低收购价分别比美国参考价格高21.5%、82.9%。（表2）

表1 中美两国主要农产品成本比较（2014年）

表2 2002年以来美国年农业目标价格和参考价格

在目标价格水平的确定上，中美两国所遵循的基本原则相同，即“生产成本＋基本收益”，其中“基本收益”是保障农业生产者有微利，但美国粮食生产成本较低，确保了其可以确定较低的目标价格水平。由于目标价格水平设置较低，即使在近年来美国主要农产品市场价格低迷时期，其目标价格补贴也很少启动。2002年以来，仅有花生、高地棉、大米、玉米、高粱等少数农产品启动过目标价格补贴，大大减轻了政府直接支付现金的压力。此外，还可以看到，美国目标价格受成本因素影响，呈阶梯式小幅上升的趋势，目标价格与市场价格二者涨跌并不一致，并没有直接关系。

生产成本影响“地板”价，进一步也会影响市场价格水平，而后者又直接影响国际国内两个市场之间的价格接轨。一段时间以来，我国粮食进口多、库存消化难，根源在于国际市场价格过低，国际粮食进口成本低于我国市场价格水平。目前，我国一些农产品取消了配额限制，大豆、棉花价格开始与国际接轨，但是，生产成本并没有接轨，这将成为今后我国放开农产品市场的最主要掣肘。尽管国际大豆、棉花价格也不会一直低迷，我国也有可能出现不启动目标价格补贴的情况，但并不能掩盖我国农产品成本大幅高于国际平均水平这一问题。

实施成本是政策取向重要的参考因素，美欧目标价格补贴启动少，是该政策能持续几十年的重要原因，从这点来看，我国高目标价格水平的方式不适合也难以长期维持。要解决这一问题，主要还需从单产和生产成本着手。目前，美国玉米单产比我国高42%，大豆单产214.3公斤/亩，约比我国全国平均单产高50%，比黑龙江省高34%。这体现了差距，但也预示着一定的提升空间。

三、美国粮食保护政策扩大了比较优势

单从售粮收益看，我国出售粮食获得的直接利润明显高于美国，2014年美国小麦、玉米、棉花均呈负利润，但这些产品仍能持续生产并源源不断出口国际市场，除本身的成本因素外，背后还隐含着美国政府对粮食生产系统化、多样化保护政策及高额补贴的支撑。

美国农业支持保护制度从以价格支持为核心的农业补贴阶段发展到以市场导向的农业补贴政策阶段，再到目前正实施的以收入支持为主的农业补贴政策体系，这些政策体系系统、多样、隐含补贴大。例如，目前的体系包括，作物收入覆盖计划，对在收获季节价格水平的产出不足或价格水平的下降产生的损失给予赔偿；收入保险计划，对预期收入的一定比例给予保险，赔偿可以由于任何导致低于担保水平的收入或价格的不足产生的损失，提供保险费折扣；收入保护计划，以成本生产形式提供保险，对预期收入的一定比例提供保险，赔偿可以由于导致低于担保水平的收入的产出或价格的不足而产生的损失。

从澳大利亚、巴西等农业生产大国看，这些国家都有类似的一系列支撑政策，这些支撑政策加上其天然生产成本优势，起到了增加农民收入、刺激农业生产、降低产品价格和增强农产品竞争力的作用。相比较而言，近几年我国粮食支撑政策虽然逐年增强，但从多样化、系统性方面，仍有不小的差距。

四、政策建议

当前，我国粮食等农业受资源条件和生态环境两道“紧箍咒”双重约束，农产品受成本“地板”价、市场“天花板”价、国外进口价三重挤压也越来越严重。成本优势在开放的市场竞争中占据天然的先机，但成本劣势并非就是坐以待毙的理由。我国粮食市场要与国际接轨，一方面要着力降低粮食生产、存储、运输、销售等各环节的成本，另一方面，要提高我国粮食产品的质量，提升单产水平，建立有效的农业保险体系。考虑到粮食等农产品的战略意义，在粮食政策取向上，应参考自身成本条件这一重要约束，在建立完善我国补贴和保险政策体系之前，对完全放开国内市场仍应保持谨慎态度。

1.粮食等农产品价格改革应遵循循序渐进、保有中国特色的原则。市场化、全球化是粮油棉糖等农产品价格的发展趋势，但在这个过程当中，成本因素是其中的一个主要掣肘，因此，我国的粮食政策取向还应根据我国的历史和国情保持自主性，不应该照搬美国等农业发达国家政策，不能因为短期的利益而动摇、改变长期政策。

一方面，一个国家土地天然禀赋、科技条件、历史沿革甚至社会制度不同，最终通过成本的差异体现出来，每个国家有比较优势的农产品也不一样，一个国家的粮食政策都必须以维护本国粮食安全、维护本国农民利益为出发点，这就必须要有中国特色。另一方面，我国农产品经历了几十年的计划经济时代，当前还是处于市场化转型期，在农民市场化观念培育、土地整合等方面，我国都还未达到美国实行目标价格前的水平，市场化改革应遵循逐步渐进的原则，成熟一个放开一个。

2.把降低成本作为今后粮食价格改革的重要工作。当前，我国粮食等农产品生产成本无法与美国等农业出口大国相匹敌，尽可能地缩小之间的差距是当务之急。一是要继续坚定不移地走粮食规模化生产的道路，加大对种粮大户的政策扶植和引导力度。粮食生产规模化、集约化、专业化是降低成本的必由之路。近几年我国在粮食规模化生产方面成效明显，今后要继续坚持和发展。出台鼓励政策促进土地流转小块变大块。扶持种粮大户经营，可借鉴美国粮食生产无追索贷款的经验，允许种粮大户以粮食作抵押申请粮食生产贷款；对种粮大户兴修农田水利等外部性特征明显的行为，政府给予补助；提高种粮大户产业化程度，政府为种粮大户提供无偿价格信息服务，提高其抗风险能力。二是推广高效先进农机具，降低人工成本。农业机械化可以解决劳动力不足的问题，也是降低劳动力成本的有效手段。不仅要发展大型的农机，也要发展适合山地、丘陵土地的小型农机。要加快制定和出台农机作业标准，细化农机具购置补贴政策，鼓励先进高效农机具的生产和销售，促进落后低效农机具生产企业进行改革或退出市场。三是提高主产区粮食精深加工水平，促进原粮就地转化，使原粮大量、集中外调变为深加工适时外销，可以大大减少运输量，降低运输成本。四是推动农业供给侧结构性改革，提高农产品供给质量。积极发展国内种子行业，提高玉米、稻谷单产水平，通过单产弥补成本弱势。鼓励粮食育种的地方特性，实现粮食品种差异，突出地方化、多元化和特色化，形成民族品牌和多样化农业，减少同质恶性竞争。

3.及时建立健全我国农产品补贴政策、农业保险政策体系。长远来看，建立收入支持为主的农业补贴政策体系应该是各国农产品保护政策的发展方向，美国对农作物施行的三大“收入计划”都对我国有较好的借鉴意义，可结合我国现状推行。

当前，我国在农业保险方面还存在一些认识上的分歧，农业保险业务总体发展缓慢，从长远来看，农民收入来源发展趋势应是以“国家农业补贴为辅、商业性保险为主”。一是加强农业保险立法，设定农业法定险种，逐步建立农业保险补偿机制。由政府统一制定主要险种保单和费率，为参保农民提供较高的保费补贴。针对地区差异，可设定部分法定农业保险，法定保险的保险费在初期可由财政提供。积极筹建农业保险巨灾风险准备金，推动农业保险工作纳入政府绩效考核体系。二是夯实商业保险公司的经营基础。农业保险具有高风险特点，经营成本高，可持续发展难度大。农业保险应以商业经营为主、政府补贴为辅，要增强保险公司的资金积累，政府应鼓励保险公司根据新型农业经营主体的需求开发保险产品，同时适当加大支持力度。同时通过发展相互制、合作制保险，来满足农民参险。加快农业保险专业人才队伍建设，解决保险公司专业理赔人员少的问题。尤其在洪涝等灾害发生后，抓紧加强培育农户保险意识，着手设立农业保险专项账户，方便农户提取赔偿。

4.加强宣传，引导市场。两个市场接轨已是大势所趋，但我国一些地方农民观念上仍只接受价格上涨，总想着国家补贴、托底，不希望价格下调。这些老观念应该通过加大宣传予以解决，否则，国家财政负担太重，将影响到农产品价格改革的成败。

（作者单位：国家发展改革委价格监测中心）